• 【發(fā)布單位】81402
• 【發(fā)布文號】贛府廳發(fā)[1994]43號
• 【發(fā)布日期】1994-11-08
• 【生效日期】1994-11-08
• 【失效日期】--
• 【文件來源】
• 【所屬類別】地方法規(guī)

江西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省審計廳關(guān)于 全省部分市縣國有土地使用權(quán)有償使用 收入情況審計報告的通知

江西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省審計廳關(guān)于
 全省部分市縣國有土地使用權(quán)有償使用
 收入情況審計報告的通知
 
（贛府廳發(fā)〔1994〕43號1994年11月8日）
 省政府同意省審計廳《關(guān)于全省部分市縣國有土地使用權(quán)有償使用收入情況的審計報告》?，F(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行,。

 各地,、各部門要認(rèn)真對照檢查本地、本部門出現(xiàn)的問題并及時予以解決,，確保國有土地有償使用收入及時足額征收入庫和納入財政預(yù)算管理,。



 關(guān)于全省部分市縣國有土地使用權(quán)

 有償使用收入情況的審計報告



省人民政府：

 為了進(jìn)一步加強我省國有土地使用權(quán)有償使用收入的征收管理，我廳今年組織了全省11個地（市）的51個縣（市,、區(qū)）對1992年,、1993年兩年間國有土地使用權(quán)有償使用收入的征收管理情況進(jìn)行了專項審計，并就國有土地的審批,、征用及使用權(quán)出讓合同的執(zhí)行情況進(jìn)行了審計調(diào)查,，現(xiàn)將這次審計情況報告如下：



 一、概況

 這次全省共審計有關(guān)土地管理部門,、房地產(chǎn)開發(fā)部門及國有土地使用單位145家,，其中：土地管理部門51家、房地產(chǎn)開發(fā)部門31家,，其他用地單位63家,。

 通過這次審計與調(diào)查，我們認(rèn)為：我省國有土地使用權(quán)有償使用制度的改革,，自1990年5月19日《
中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》頒布實施以來,，在各級政府的重視下，土地管理部門努力探索,，已經(jīng)取得了較為可喜的成績,。

 （一）大力宣傳了土地法規(guī)和土地制度改革的意義，轉(zhuǎn)變了人們對土地的錯誤認(rèn)識,。長期以來,，存在人們頭腦里根深蒂固的是土地是老祖宗留下的基業(yè)，誰擁有土地的使用權(quán)也就擁有其所有權(quán),；土地的使用是無償?shù)?、無期限的,、不流動的；國有土地的使用只能由行政劃撥方式取得等等,。通過近年來土地法規(guī)的宣傳和土地有償使用制度的推行,，人們普遍認(rèn)識到國有土地是國家的資產(chǎn)，其所有權(quán)在國家,，土地的使用權(quán)應(yīng)是有償,、有期限、可以流動的,，土地的使用權(quán)還可以通過出讓,、轉(zhuǎn)讓等方式獲取。新的觀念,、新的認(rèn)識取代了陳舊落后的觀念,，進(jìn)而有利于土地有償使用制度向改革深層推進(jìn)。

 （二）出臺了一批配合土地制度改革的法規(guī)制度,，奠定了深化土地有償使用制度改革的基礎(chǔ),。各地在進(jìn)行國有土地使用權(quán)有償使用制度改革的同時，積極探索,，總結(jié)經(jīng)驗,，制定了一些相關(guān)的管理措施和辦法，并根據(jù)國家有關(guān)法律,、法規(guī)和政策，陸續(xù)制定了相應(yīng)的,、符合當(dāng)?shù)貙嶋H的規(guī)章,、制度等，有效地保證了土地使用制度改革的實施,。1993年5月17日省人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)江西省國有土地使用權(quán)有償使用有關(guān)實施細(xì)則的通知》（贛府廳發(fā)〔1993〕16號）,；1993年12月18日經(jīng)省人大常委會第八屆六次會議批準(zhǔn)通過了《南昌市城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行辦法》，并于1994年1月1日起在南昌市范圍內(nèi)全面實行國有土地使用權(quán)有償使用制度,，從而以法律的形式確立了南昌市國有土地有償使用制度的實施,。

 （三）增加了財政收入，推動了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展,。根據(jù)國務(wù)院及財政部的有關(guān)規(guī)定,，國有土地使用權(quán)有償使用收入列為財政預(yù)算收入，其支出主要用于城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè),。因此,，我省國有土地使用權(quán)有償使用工作的開展，為財政收入開辟了一個新的來源,，也為城鎮(zhèn)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展注入了新的生機(jī),，加快了全省城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展,。據(jù)不完全統(tǒng)計，1992,、1993年兩年,，51個縣（市、區(qū)）的土地管理部門已收到國有土地使用權(quán)有償使用收入4289．6萬元,。尚有應(yīng)收未收金額7962．7萬元,。



 二、存在的主要問題

 （一）我省國有土地有償使用制度改革起步晚,，發(fā)展慢且不平衡,。自1990年5月19日國務(wù)院發(fā)布《
中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以來，至1993年底仍有一些市,、縣（區(qū)）未開展這項工作,。某市區(qū)范圍內(nèi)僅辦理國有土地使用權(quán)有償出讓7宗，出讓面積96．359畝,，而同期行政劃撥土地222宗,，面積2083．95畝，出讓面積所占比例僅為4．4％,。某市截止1994年7月尚未辦理國有土地使用權(quán)有償出讓轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù),，而該市1992、1993年兩年新征土地3810畝,，全部屬行政劃撥,。

 （二）國有土地使用權(quán)有償使用收益流失嚴(yán)重。

 1．土地市場發(fā)育不健全,、不規(guī)范,，導(dǎo)致國有土地資源的流失。近幾年,，雖然有部分國有土地使用權(quán)是通過出讓,、轉(zhuǎn)讓方式取得的，但絕大部分仍然是通過計劃經(jīng)濟(jì)下的行政劃撥方式撥給,。土地資源不能完全實現(xiàn)由市場配置調(diào)節(jié),，嚴(yán)重阻礙了土地市場的健康發(fā)展，導(dǎo)致了國有土地資源價值不能體現(xiàn),，國有土地資源流失到土地使用者手中,。據(jù)統(tǒng)計，1992,、1993年兩年51個縣（市,、區(qū)）共新征用土地面積30772．9畝，而通過行政劃撥的土地面積26394．9畝，所占的比例為82．7％,，有償出讓,、轉(zhuǎn)讓土地面積5506．9畝，所占比例為17．3％,。按現(xiàn)在已出讓,、轉(zhuǎn)讓的土地面積5506．9畝和應(yīng)收的土地出讓金1．23億元（已剔除開發(fā)成本等）計，平均每畝應(yīng)收出讓金為2．225萬元,，匡算行政劃撥的26394．9畝國有土地,，有5．9億元的出讓收益不能實現(xiàn)。

 2．土地價格體系扭曲,，導(dǎo)致國有土地有償使用收益的流失,。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對外開放的進(jìn)一步擴(kuò)大，土地市場逐漸形成,，國有土地使用權(quán)的有償出讓,、轉(zhuǎn)讓逐漸增多，但目前出讓,、轉(zhuǎn)讓的方式還僅局限于協(xié)議出讓,、轉(zhuǎn)讓方式上，還未能通過有利于反映土地價格的招標(biāo),、拍賣方式進(jìn)行出讓,、轉(zhuǎn)讓，由于缺乏科學(xué)的評估基價,，土地的價格尚不能規(guī)范統(tǒng)一,，導(dǎo)致土地協(xié)議定價的隨意性大，價格紊亂,，形成土地出讓價格的懸殊差異,。某市區(qū)國有土地使用權(quán)出讓均為協(xié)議交易，但價格卻相差很大,，高的每畝182．38萬元，低的每畝16．9萬元（均為合同價）,。某市為吸引投資不惜低價出讓,、轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)，甚至只收取少量出讓業(yè)務(wù)費,，而不收出讓金,，致使該市城區(qū)的國有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓處于只辦出讓,、轉(zhuǎn)讓手續(xù),，而不收出讓金的境地。據(jù)統(tǒng)計，全省11個地市國有土地使用權(quán)出讓按應(yīng)收出讓金,，除去開發(fā)成本,，平均每畝收入為0．2萬元至5．09萬元不等。若能采取措施規(guī)范出讓價格體系,，提高出讓金價格,，則按51個縣（市、區(qū)）現(xiàn)有出讓國有土地使用權(quán)5506．9畝匡算,，平均每畝出讓價格每增加1萬元就有5500多萬元的收益,。

 3．土地隱形市場的存在，導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)的流失,。隨著近年來土地市場的出現(xiàn),，而管理工作跟不上，土地的私下交易現(xiàn)象也隨之而起,。一些國有土地使用單位把行政劃撥取得的國有土地使用權(quán)作為自有資產(chǎn),，避開法律約束，未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn),，不按規(guī)定辦理手續(xù),，私訂協(xié)議，擅自將土地使用權(quán)有償出讓,、轉(zhuǎn)讓,、抵押、作價入股和投資,，將所得收益全部據(jù)為己有,。某市某區(qū)房管局未經(jīng)市土地管理部門審批和辦理手續(xù)，與某經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司簽訂合同轉(zhuǎn)讓土地878．1平方米,，獲利160萬元,；某公司以2070平方米土地與某房地產(chǎn)公司聯(lián)合開發(fā)換取商品房、小汽車等,；某企業(yè)將廠區(qū)內(nèi)一宗2400平方米的土地提供給某房地產(chǎn)公司,，換住宅7100平方米。

 （三）國有土地使用權(quán)有償使用收入征收工作力度不夠,，管理工作薄弱,，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。

 1．征收管理部門征收不力,，國有土地有償使用收入拖欠嚴(yán)重,。按規(guī)定：土地出讓金由土地管理部門代收代繳，土地收益金由房地產(chǎn)管理部門代收代繳,，并均可從其代收的金額中提取2％的業(yè)務(wù)費留用,，其余都必須繳交財政部門作財政預(yù)算收入,。但在審計中發(fā)現(xiàn)，由于征管工作缺乏應(yīng)有的力度,，造成一些土地受讓單位一旦辦理完土地出讓,、轉(zhuǎn)讓手續(xù)后，使用權(quán)在手,，則應(yīng)交的出讓金或收益金能拖則拖,，能欠則欠，甚至找出理由要求減免,；還有個別地方的征收管理部門不履行應(yīng)有的職責(zé),，只辦理出讓、轉(zhuǎn)讓手續(xù)和收取業(yè)務(wù)費,，而不收取出讓收入,。據(jù)不完全統(tǒng)計，51個縣（市,、區(qū)）共應(yīng)收有償收入為12254萬元,，已收4291萬元，占應(yīng)收的35％,，應(yīng)收未收7963萬元,，占應(yīng)收的65％，應(yīng)收未收中拖欠收入1009萬元,，越權(quán)減免收入6147萬元,，緩征、漏征807萬元,。

 2．征收部門已收的國有土地有償使用收入不及時上繳財政,，造成大量收入“體外循環(huán)”。按規(guī)定代征收部門應(yīng)將所征收的國有土地有償使用收入在次月5日上繳財政部門作財政預(yù)算固定收入,。但審計中發(fā)現(xiàn),，有相當(dāng)一部分收入長期滯留在代征收部門，未能及時上繳財政實行預(yù)算管理,；甚至一些地方的財政部門違反規(guī)定,，擅自要求代征部門將土地有償使用收入作預(yù)算外收入管理，部分款作為財政專戶儲存,，代收部門也就認(rèn)為這樣就是上繳了財政,。據(jù)不完全統(tǒng)計，51個縣（市,、區(qū)）1992、1993年兩年實際只上繳各級財政國有土地有償使用收入946．93萬元,，占已代收金額的22％,，其余滯留在代征收部門。

 3．主管部門截留、挪用土地有償使用收入等違紀(jì)現(xiàn)象較為普遍,。這次審計共查出違紀(jì)金額732．69萬元,，其中截留、挪用國有土地使用權(quán)有償使用收入458．1萬元,。某市區(qū)土管局從代征收的出讓金中挪用37．84萬元,，用于購買小汽車、彩電及建造房屋等,；某市土管局挪用土地出讓金48．48萬元,，用于該局建辦公樓和宿舍。

 產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的,。首先,，國有土地使用權(quán)有償使用制度是土地管理制度改革的一項新舉措，一些具體制度與管理措施也有一個不斷發(fā)展與完善的過程,；人們對它的認(rèn)識也有一個不斷深化的過程,；其次，有關(guān)部門對國有土地有償使用收入的征,、管,、用缺乏有效的檢查監(jiān)督，一些違紀(jì)違規(guī)問題得不到及時有效的處理,。



 三,、幾點建議

 （一）要大力推進(jìn)土地使用制度改革，進(jìn)一步完善各項規(guī)章制度,，把土地制度改革納入法制化,、規(guī)范化的軌道。土地制度改革是整個經(jīng)濟(jì)體制改革的一個重要環(huán)節(jié),，以土地市場為核心的房地產(chǎn)市場的建設(shè)是當(dāng)前市場體系建設(shè)的重點之一,，因此，各級政府及有關(guān)部門要對這項工作予以高度重視,，要加強管理,，加快土地市場體系的建設(shè)；要不斷擴(kuò)大國有土地有償出讓的范圍,，嚴(yán)格控制行政劃撥土地,；要研究解決改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況、新問題,，制定和完善相應(yīng)的規(guī)章制度,，確保土地使用制度改革的深入、健康發(fā)展,。

 （二）要強化國有土地使用權(quán)有償使用收入的征收工作,。有關(guān)部門要進(jìn)一步加強國有土地有償使用工作的管理,，完善征收管理工作中的各項措施和辦法，加大對國有土地有償使用收入的征收力度,，嚴(yán)格按規(guī)定辦理國有土地使用權(quán)出讓,、轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)，不得為沒有繳納土地出讓金和收益金的土地使用者辦理土地使用權(quán)證書或土地交易手續(xù),；要清理整頓土地隱形市場,，制止土地非法交易，確保國家土地收益不流失,。

 （三）要加強土地估價和地價管理工作,。各級要盡快成立土地評估機(jī)構(gòu)，盡快開展國有成立土地評估機(jī)構(gòu),，盡快開展國有土地分等定級和土地評估工作,，建立基準(zhǔn)地價評估制度，為土地有償出讓提供標(biāo)準(zhǔn)基價,；要加強地價的監(jiān)督和調(diào)控,、規(guī)范地價評估行為，保障土地使用權(quán)交易的公平性,，維護(hù)國家利益,。

 （四）要加強對國有土地使用權(quán)有償使用收入的管理。各有關(guān)部門要堅決執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定,，將國有土地使用權(quán)有償使用收入納入預(yù)算管理,，實行收支兩條線核算。代征部門應(yīng)按規(guī)定及時將收到的出讓金或收益金全部上繳財政,；財政部門應(yīng)將收到的資金作預(yù)算固定收入,，不得列作預(yù)算外收入，更不得委托非財政部門“暫收暫付”,。

 （五）要加強對國有土地有償使用收入的征收,、管理、使用情況進(jìn)行檢查,、監(jiān)督,。土地管理、財政,、審計等部門應(yīng)定期對國有土地有償使用收入的征收,、管理、使用情況進(jìn)行檢查,，及時發(fā)現(xiàn)并解決存在的問題,，制止截留、挪用行為的發(fā)生,，保障我省國有土地有償使用制度改革真正走向規(guī)范化,、法制化軌道,。

 以上報告如無不妥，請批轉(zhuǎn)各地,、各部門執(zhí)行。



 省審計廳

 一九九四年十月六日