• 【發(fā)布單位】作者：陳磊
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• 【發(fā)布日期】2020-02-13 14:29:37
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• 【文件來源】來源：法制日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-加快立法保障依法脫貧攻堅-

 ●黨的十八大以來，截至2019年年底,，我國農(nóng)村貧困人口累計減少9500多萬人,，平均每年減貧1300萬人以上，770個貧困縣已經(jīng)或擬摘帽退出,，創(chuàng)造了我國減貧歷史上的最好成績
 ●今年必須攻克的最后堡壘包括兩個方面：一個是深度貧困地區(qū),，自然條件較差、基礎條件薄弱,、發(fā)展滯后,、公共服務不足，是多年想啃沒啃下來的硬骨頭,；另一個是老弱病殘等困難群體,，要通過統(tǒng)籌各類社會保障政策，實現(xiàn)應保盡保、應兜盡兜
 ●在決勝全面小康之后,，亟須將新中國成立以來尤其是黨的十八大以來的扶貧經(jīng)驗,、制度和成果以法律法規(guī)的形式固定下來，出臺綜合性扶貧開發(fā)法律體系,，構建以立法為引領的法治化扶貧機制,，持續(xù)減貧、消除貧困
 黨的十八大以來,，截至2019年年底,，我國農(nóng)村貧困人口累計減少9500多萬人。目前預計還有300萬農(nóng)村貧困人口尚未脫貧,。
 近日,，2020年中央一號文件《中共中央國務院關于抓好“三農(nóng)”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》對外發(fā)布，中央農(nóng)辦主任,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦在解讀時披露了上述數(shù)字,。
 根據(jù)中央一號文件，2020年是全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年,，是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年,。黨中央認為，完成上述兩大目標任務,，脫貧攻堅最后堡壘必須攻克,，全面小康“三農(nóng)”領域突出短板必須補上。
 接受《法制日報》記者采訪的專家認為,，實現(xiàn)全面小康的決戰(zhàn)決勝總攻沖鋒號已經(jīng)吹響,，攻克脫貧攻堅最后堡壘，意味著全部中國人在現(xiàn)行標準下都擺脫了貧困,，貧困縣全部摘帽,，這將是史無前例的大事件。
 專家還認為,，法治是脫貧攻堅的利矛重盾,。在決勝全面小康之后，亟須將新中國成立以來尤其是黨的十八大以來的扶貧經(jīng)驗,、制度和成果以法律法規(guī)的形式固定下來,，出臺綜合性扶貧開發(fā)法律體系，構建以立法為引領的法治化扶貧機制,，持續(xù)減貧,、消除貧困。
  吹響大決戰(zhàn)總攻沖鋒號
 我國所有人將擺脫貧困
 來自安徽金寨縣花石鄉(xiāng)大灣村的村民王新云,，近日成為一則新聞的主角,。
 王新云以前是村里有名的貧困戶,，家里兩位老人都患有疾病，子女還在上學,，全家人唯一的經(jīng)濟來源是她的丈夫外出打工所得收入,。
 2016年，王新云拿著貧困補助金和政府補貼,，將家中的3間平房改造成了農(nóng)家樂,，名曰：新云農(nóng)家小院。
 次年,，金寨縣啟動了一個培養(yǎng)當?shù)貙в蔚呐嘤栱椖?，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。王新云是大灣村的推薦人,，經(jīng)過集中培訓,、統(tǒng)一考試后成了當?shù)匾幻麑в巍Ｉ訋е?，她的農(nóng)家樂人氣漸旺,。
 已脫貧的王新云去年開了網(wǎng)店,，既賣縣里指定代銷的扶貧產(chǎn)品,，還賣自家種的農(nóng)副產(chǎn)品，生活蒸蒸日上,。
 王新云是黨的十八大以來我國近億人脫貧的一個縮影,。
 2月5日，韓長賦介紹說,，黨的十八大以來,，截至2019年年底，我國農(nóng)村貧困人口累計減少9500多萬人,，平均每年減貧1300萬人以上,，770個貧困縣已經(jīng)或擬摘帽退出，創(chuàng)造了我國減貧歷史上的最好成績,。
 韓長賦是在解讀今年中央一號文件時披露的上述數(shù)字,。
 據(jù)了解，該文件共分為5部分,，包括堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn),、對標全面建成小康社會加快補上農(nóng)村基礎設施和公共服務短板等。
 韓長賦說,，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是全面建成小康社會的底線任務和標志性指標,，是我們黨向人民作出的莊嚴承諾。
 中央一號文件宣布：“脫貧攻堅已經(jīng)取得決定性成就,，絕大多數(shù)貧困人口已經(jīng)脫貧,，現(xiàn)在到了攻城拔寨,、全面收官的階段?！?/p>
 中央一號文件稱,，2020年是全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年，是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年,。黨中央認為,，完成上述兩大目標任務，脫貧攻堅最后堡壘必須攻克,，全面小康“三農(nóng)”領域突出短板必須補上,。
 “脫貧攻堅最后堡壘必須攻克”頗受關注。
 對此,，中國社會科學院法學研究所研究員支振鋒告訴《法制日報》記者,，這可以說是吹響了實現(xiàn)全面小康的決戰(zhàn)決勝總攻沖鋒號。
 “脫貧攻堅最后堡壘必須攻克,，還意味著全部中國人在現(xiàn)行標準下都擺脫了貧困,，這將是史無前例的大事件?！敝д皲h說,。
 在河南農(nóng)業(yè)大學文法學院副院長張帥梁看來，獨行快,，眾行遠,。作為全面建成小康社會的“全面”要求，不是一時一地一群人的小康,，而是全中國全社會的經(jīng)濟與社會協(xié)同發(fā)展與成果共享,。
 “脫貧攻堅最后堡壘必須攻克，就是要在2020年實現(xiàn)脫貧攻堅的最后勝利,，讓所有人,，包括貧困戶甩掉貧窮的帽子，實現(xiàn)新時代的第一個重要目標,?！睆垘浟簩Α斗ㄖ迫請蟆酚浾叻Q。
 政策穩(wěn)定助力脫貧攻堅
 制度保障鞏固脫貧成果
 中央一號文件稱：對深度貧困地區(qū)貧困人口多,、貧困發(fā)生率高,、脫貧難度大的縣和行政村，要組織精銳力量強力幫扶,、掛牌督戰(zhàn),。對特殊貧困群體，要落實落細低保,、醫(yī)保,、養(yǎng)老保險,、特困人員救助供養(yǎng)、臨時救助等綜合社會保障政策,，實現(xiàn)應保盡保,。
 在韓長賦看來，這兩個方面正是今年必須攻克的最后堡壘,。
 一個是深度貧困地區(qū),，這些地區(qū)自然條件較差、基礎條件薄弱,、發(fā)展滯后,、公共服務不足，是多年想啃沒啃下來的硬骨頭,。
 另一個是特殊貧困群體,，也就是老弱病殘等困難群體，對這類缺乏勞動能力的群體,，通過統(tǒng)籌各類社會保障政策,，實現(xiàn)應保盡保、應兜盡兜,。
 “目前預計還有300萬農(nóng)村貧困人口沒有脫貧,，還剩下50多個貧困縣尚未摘帽。重點是在普遍實現(xiàn)‘兩不愁’基礎上,，全面解決‘三保障’和飲水安全問題,，確保剩余貧困人口如期脫貧,?！表n長賦說。
 中央要求,，各級財政要繼續(xù)增加專項扶貧資金,，中央財政新增部分主要用于“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)。
 《法制日報》記者還注意到,，近日,，國務院扶貧開發(fā)領導小組印發(fā)《關于開展掛牌督戰(zhàn)工作的指導意見》，對未摘帽的52個貧困縣以及1113個貧困村進行掛牌督戰(zhàn),，及時解決制約完成脫貧攻堅任務的突出問題,，確保貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽,。
 另外,，根據(jù)國務院扶貧辦數(shù)據(jù)，各地統(tǒng)計顯示,，已經(jīng)脫貧的人口中,，近200萬人存在返貧風險,；在邊緣人口中，有近300萬人存在致貧風險,。
 中央一號文件強調(diào),，鞏固脫貧成果防止返貧。健全監(jiān)測預警機制,，加強對不穩(wěn)定脫貧戶,、邊緣戶的動態(tài)監(jiān)測，將返貧人口和新發(fā)生貧困人口及時納入幫扶,，為鞏固脫貧成果提供制度保障,。
 “要保持脫貧攻堅政策總體穩(wěn)定。在脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝的最后關頭,，政策支持力度和工作力度只能加強,、不能減弱?！敝醒胍惶栁募f,。
 對于中央一號文件在部署攻克脫貧攻堅最后堡壘時如此強調(diào)政策穩(wěn)定、制度保障,，甚至特別強調(diào)脫貧攻堅背后的“制度優(yōu)勢”,，接受采訪的專家認為意義重大。
 支振鋒認為,，實現(xiàn)14億人的全面小康,，是人類歷史上史無前例的大事，也是史無前例的巨大成就,。全面實現(xiàn)小康,，本身就是中國制度優(yōu)勢的體現(xiàn)。
 在支振鋒看來,，2020年是全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年,，脫貧攻堅質(zhì)量怎么樣、小康成色如何,，很大程度上要看“三農(nóng)”工作成效,。嚴格執(zhí)行貧困退出標準和程序，堅決杜絕數(shù)字脫貧,、虛假脫貧,，確保脫貧成果經(jīng)得起歷史檢驗。沒有一套先進制度作為保障,，是不可能的,。
 張帥梁則研究發(fā)現(xiàn)，中國扶貧的宏大實踐探索出了寶貴的制度資源：比如堅持黨的統(tǒng)一領導和部署,，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢,；比如堅持政府主導多元參與,，充分吸納社會各界力量構建大扶貧格局；比如堅持救濟式扶貧與開發(fā)式扶貧相結合,，增強貧困農(nóng)戶自我發(fā)展的內(nèi)生動力等,。
 張帥梁認為，所以,，脫貧攻堅背后的“制度優(yōu)勢”必須得到堅持并保持穩(wěn)定,。
 后精準扶貧時代將來臨
 反貧困統(tǒng)一立法須提速
 到今年年底，脫貧攻堅最后堡壘得以攻克,，我國的貧困問題就徹底解決了嗎,？
 國務院扶貧辦主任劉永富介紹說，中國是世界上人口最多的發(fā)展中國家,，2020年現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧,，也只是解決了絕對貧困問題，并不意味著解決了貧困問題,。
 中央一號文件提出,，脫貧攻堅任務完成后，我國貧困狀況將發(fā)生重大變化,，扶貧工作重心轉向解決相對貧困,，扶貧工作方式由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)推進。要研究建立解決相對貧困的長效機制,，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉型,。
 “加強解決相對貧困問題頂層設計，納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排,?！敝醒胍惶栁募Q。
 張帥梁認為,，2020年全面建成小康社會基本消滅絕對貧困后,，中國進入以相對貧困為治理目標的后精準扶貧時代。后精準扶貧時代的貧困治理是一項常態(tài)化的工作,，需要更加持續(xù)的穩(wěn)定的工作機制。
 “這就需要在總結新中國成立以來,、尤其是黨的十八大以來的扶貧經(jīng)驗和做法的基礎上,，構建以立法為引領的法治化扶貧機制，樹立推進持續(xù)扶貧減貧的現(xiàn)代化,、法治化治理思路,，建立貧困治理的長效機制，阻斷貧困的代際傳遞,?！睆垘浟赫f,，“總結為一句話就是，要加快我國反貧困統(tǒng)一立法,?！?/p>
 目前，我國并沒有在國家層面形成統(tǒng)一的,、專門的扶貧立法或反貧困立法,。
 支振鋒研究發(fā)現(xiàn)，長期以來,，我國扶貧主要靠相應的政策動員,，尚未形成較為健全的扶貧攻堅法律體系。
 但是,，根據(jù)國務院扶貧辦公室的總結,，黨的十八大以來，我國圍繞落實脫貧攻堅決策部署,，按照中央全面深化改革的要求,，建立了脫貧攻堅責任、政策,、投入,、動員、監(jiān)督,、考核六大政策支撐體系,，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供制度保障。
 例如,，黨中央,、國務院相繼發(fā)布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，國務院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》,，相關部門印發(fā)《關于脫貧攻堅期內(nèi)保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定的通知》《脫貧攻堅責任制實施辦法》等,。
 此外，中央已經(jīng)提出推進扶貧立法,。
 例如,，黨的十八屆四中全會審議通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要“加快保障和改善民生,、推進社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設”,，其中包括完善扶貧方面的法律法規(guī)。
 《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中也提出,，推進扶貧開發(fā)法治建設,，“完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例”。在《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》中,，更是明確提出“研究推進扶貧開發(fā)立法”,。
 目前，我國還有福建,、河北,、青海等20個省份出臺了地方性扶貧開發(fā)條例。
 支振鋒建議,，在總結我國脫貧攻堅的經(jīng)驗,、現(xiàn)行脫貧攻堅政策、地方法規(guī)的基礎上,，應盡快出臺統(tǒng)一的反貧困法,，構建綜合性的扶貧開發(fā)法律體系，通過立法手段將脫貧經(jīng)驗,、制度和成果以法律的形式鞏固下來,，實現(xiàn)扶貧工作的系統(tǒng)化、法治化,，實現(xiàn)國家扶貧工作重大規(guī)劃,、重要決策與立法的契合。
 支振鋒解釋說,，法治是脫貧攻堅的利矛重盾,。像我國這樣幅員遼闊、區(qū)域發(fā)展不平衡,、貧困人口眾多,、國情極端復雜的大國，脫貧涉及凝聚共識,、頂層設計,、考核評估等一系列環(huán)節(jié)，是一個綜合,、動態(tài),、復雜的系統(tǒng)工程，協(xié)調(diào)如此復雜的關系,，需要更加重視法治思維和法治方式,，通過法治來促進脫貧攻堅。
 “總之,，扶貧減貧工作只有在觀念上秉持法治思維,，在行動中完善法治體系，才能不斷促進人的全面發(fā)展,，實現(xiàn)全體人民共同富裕。”支振鋒說,。
 在張帥梁看來,，統(tǒng)一反貧困立法須堅持權利保障原則、政府責任原則,、多元共建原則等,，還須構建貧困救濟的政府基金制度、貧困人口財產(chǎn)收入支出大數(shù)據(jù)庫制度,、動態(tài)確定相對貧困人口的識別和退出制度,、養(yǎng)老等社會保障措施與扶貧工作有機銜接機制等，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的扶貧減貧格局,，使扶貧減貧工作有法可依,。