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• 【發(fā)布日期】2004-06-28 08:58:53
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• 【所屬類別】立法追蹤

-關于《中華人民共和國企業(yè)破產法（草案）》的說明-

    全國人大財政經濟委員會關于提請審議《中華人民共和國企業(yè)破產法(草案)》的議案
  
 全國人民代表大會常務委員會：
    根據十屆全國人大常委會立法規(guī)劃和當前我國企業(yè)破產實際，全國人大財經委員會在總結以往起草工作的基礎上,，組織最高人民法院,、國務院有關部門、單位和部分專家學者,，深入調查研究,，廣泛征求意見，擬訂出《中華人民共和國企業(yè)破產法(草案)》,。該草案已經2004年6月14日召開的全國人大財經委員會第二十七次全體會議討論通過,，現提請審議。
                                      全國人大財政經濟委員會
                                               2004年6月15日
    關于《中華人民共和國企業(yè)破產法 (草案)》的說明
    ———2004年6月21日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上
    全國人大財政經濟委員會副主任委員  賈志杰
 委員長,、各位副委員長,、秘書長、各位委員：
    我受全國人大財經委員會委托,，就《中華人民共和國企業(yè)破產法(草案)》(以下簡稱草案)作如下說明：
    一,、關于制定企業(yè)破產法的必要性和草案起草過程
    企業(yè)破產制度是企業(yè)在市場競爭中，因各種原因不能清償到期債務,，通過重整,、和解或清算等法定程序，使債務得以延緩或公平清償的債務清理制度,。企業(yè)破產法是規(guī)范企業(yè)破產行為,，公正審理破產案件，全面保護各方當事人利益,，維護社會主義市場經濟秩序的法律,，也是形成中國特色社會主義法律體系的一部重要法律。
    早在1986年,，全國人大常委會就制定了企業(yè)破產法(試行),，對國有企業(yè)(即全民所有制企業(yè))的破產作了規(guī)定。1991年全國人大修訂民事訴訟法,，在第十九章專章規(guī)定了“企業(yè)法人破產還債程序”,。這兩部法律及其他法律,、行政法規(guī)的相關規(guī)定，對規(guī)范我國企業(yè)破產行為,，審理企業(yè)破產案件發(fā)揮了重要作用,。但是，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和國有企業(yè)改革的深化,，我國企業(yè)破產出現了一些新情況,。一方面,，隨著公司法,、合伙企業(yè)法、個人獨資企業(yè)法的頒布實施,，使現行企業(yè)破產法已不適應目前企業(yè)組織破產的實際情況,；另一方面，現行企業(yè)破產法對破產程序的規(guī)定比較原則,，難于操作,。并缺少重整等企業(yè)挽救程序，以及切實保護債務人財產,，維護職工合法權益,，保證程序正常進行的其他相關制度。此外,，人民法院在審理破產案件中積累了許多實踐經驗,，有的需要上升為法律。這些客觀情況都要求我們盡快出臺一部統(tǒng)一適用于所有企業(yè)的破產法,。
    根據八屆全國人大常委會立法規(guī)劃,，財經委員會從1994年開始組織起草破產法。起草組總結企業(yè)破產法(試行),、民事訴訟法及國務院對國有企業(yè)政策性破產有關規(guī)定的實施經驗,，起草出《中華人民共和國破產法(草案)》。因對出臺時機存在不同意見,，以及社會保障制度不配套等原因,，當時未安排審議。九屆全國人大期間,，起草工作繼續(xù)進行,。
    十屆全國人大常委會將企業(yè)破產法列入五年立法規(guī)劃,，確定仍由財經委員會負責起草,。財經委員會于2003年8月組成新的起草班子，再次啟動起草工作,。起草組根據常委會領導的指示和立法指導思想,，總結以往工作,，結合我國國情和實踐經驗，廣泛開展調查研究,，多次召開立法座談會,，認真聽取各方意見，并于2003年11月將草案送各省,、市,、自治區(qū)和國務院有關部門、單位征求意見,。對草案涉及的一些重要問題,，財經委員會負責同志與有關單位、部門多次協(xié)商,，基本取得一致意見,。2004年5月,，財經委員會再次召開立法座談會,，征求法院,、有關部門、地方,、企業(yè)和破產事務從業(yè)人員的意見，就草案的重要問題進一步達成共識,。5月28日，財經委員會將草案送常委會辦公廳,，正式征求國務院意見,。其后，根據常委會領導的指示和國務院,、最高人民法院及有關單位的意見,，財經委員會再次進行修改，形成了目前的草案,。6月14日,，財經委員會召開第二十七次全體會議，審議通過了草案,。
    草案共十一章一百六十四條,，除總則和附則外,，對破產案件的申請和受理,、管理人,、債務人財產、債權申報,、債權人會議,、重整、和解,、破產清算以及法律責任等分章作了規(guī)定,。
    二、關于本法的立法指導思想
    本法的立法指導思想是：
    第一,，立足我國國情和實踐經驗,，充分體現中國特色；適應建立社會主義市場經濟體制和加入世貿組織的要求,，注意將國際經驗與中國具體情況相結合,，充分反映我國現階段的實際需要和解決現實問題,。
    第二,，統(tǒng)一適用于各類企業(yè)組織。隨著社會主義市場經濟發(fā)展,，我國出現了公司,、合伙企業(yè)與個人獨資企業(yè)等新的企業(yè)組織形式，形成多種企業(yè)組織形式共存的局面,。企業(yè)破產法既要適用于新的企業(yè),，也要適用于原有企業(yè)，包括國有企業(yè)和外商投資企業(yè)等各類企業(yè)組織,。
    第三,，建立優(yōu)勝劣汰和陷入困境企業(yè)的挽救制度。企業(yè)破產原因非常復雜,，適用破產程序要具體分析,。立法要對無挽救希望的企業(yè)及時清理債權債務，避免造成更大損失,；對陷入困境但有挽救希望的大中型企業(yè)要通過重整,、和解程序盡力救助，使其恢復生機,。
    第四,，公平保護破產案件各方當事人的利益。在企業(yè)破產實踐中,，既有債務人“惡意破產”,，逃避債務的情況，也有債權人之間得不到公平清償,，以及部分債權人不顧整體利益,，使一些有挽救希望的企業(yè)被破產清算的情況,。為此，草案要全面規(guī)范企業(yè)破產行為,，公平保護各方當事人利益,。
    第五，充分保障職工合法權益,。職工是企業(yè)破產的直接受害者,。一些企業(yè)在破產案件中存在嚴重損害職工利益，影響社會穩(wěn)定的情況,，起草本法要解決這些問題,，切實保護職工合法權益。
    第六,，維護破產法律制度的統(tǒng)一,。除本法外，還有一些法律,、行政法規(guī),，如民事訴訟法、公司法,、商業(yè)銀行法,、保險法等，都對相關企業(yè)的破產作出了規(guī)定,，起草本法要注意與這些法律,、行政法規(guī)之間的銜接,，避免法律沖突,。
    三,、關于草案的若干重要問題
    在市場經濟發(fā)達國家，破產法已經有了比較完整的體系,。我國破產立法歷史較短,，起草中，對草案涉及到的幾個重要問題存在一些分歧和不同認識,，經過反復討論,、協(xié)調，目前基本達成共識,。下面就草案涉及的幾個重要問題說明如下：
    (一)關于適用范圍,。草案第二條規(guī)定，本法的適用范圍包括企業(yè)法人,、合伙企業(yè)及其合伙人,、個人獨資企業(yè)及其出資人、其他依法設立的營利性組織,，較現行企業(yè)破產法,，適用范圍擴大到所有類型的企業(yè),。國有企業(yè)作為企業(yè)法人仍屬本法的調整對象。
    在起草過程中,，有同志建議將2300萬個體工商戶和個人在消費行為中可能出現的破產納入本法調整,。經過認真研究，我們認為,，實施個人破產制度的前提是,，國家具有比較完備的個人財產登記制度和良好的社會信用環(huán)境，目前我國這方面的制度還不完善,，將上述個人破產納入本法調整的時機尚不成熟,。
    考慮到合伙企業(yè)的合伙人和個人獨資企業(yè)的出資人對企業(yè)債務承擔無限連帶責任，當這兩類企業(yè)破產時,，可能連帶到合伙人和出資人的個人財產,。為公平清償債務，維護我國企業(yè)立法和企業(yè)破產法的協(xié)調統(tǒng)一,，也為今后建立個人破產制度積累經驗,，草案將合伙企業(yè)合伙人和個人獨資企業(yè)出資人可能出現的連帶破產，一并納入本法調整,，并規(guī)定了相應的免責制度,。
    (二)關于破產原因。現行企業(yè)破產法將破產原因規(guī)定為：“經營管理不善造成嚴重虧損,，不能清償到期債務”，司法實踐表明,，“經營管理不善造成嚴重虧損”很難認定和操作,，根據這一情況，為保證法律實施,，草案第三條規(guī)定：“債務人不能清償到期債務,，資產不足以清償全部債務的，依照本法規(guī)定的程序清理債務”,，即將“資產不足以清償全部債務”與“不能清償到期債務”并列為破產原因,。為便于法院審查，草案第十一條第三款規(guī)定：“債務人提出申請的,，應當向人民法院提交財產狀況說明書,、債務清冊、債權清冊和有關財務報告,?！蓖瑫r，為解決債權人不了解債務人資產負債情況,，無法啟動破產程序的問題,，草案借鑒現行企業(yè)破產法(第七條),，在第十條第二款規(guī)定：“債務人不能清償到期債務，債權人可以申請債務人破產,?！比嗣穹ㄔ簩τ趥鶛嗳说纳暾垼梢愿鶕莅傅谌龡l的規(guī)定決定是否受理,。
    (三)關于管理人,。管理人是依照本法規(guī)定，在企業(yè)破產程序中負責債務人財產管理和其他事務的當事人,。管理人制度是本法建立的一項新制度,，對此各方面認識比較一致。目前我國一些地方在破產實踐中,，已采用類似管理人的做法,，由破產清算事務所等中介機構負責破產事務，從操作情況看是可行的,。
    為全面規(guī)范管理人制度,，草案專設一章作了具體規(guī)定。一是根據現行企業(yè)破產法和其他法律,、政策的實施經驗,，規(guī)定管理人可以由依法設立或人民法院指定設立的清算組擔任，同時規(guī)定,，破產清算事務所,、律師事務所,、會計師事務所等社會中介機構,，以及具備相關專業(yè)知識并取得專門執(zhí)業(yè)資格的人員可以擔任管理人。二是規(guī)定了管理人的職責及監(jiān)督,。三是對直接提出重整的債務人,，允許其申請自行管理財產和經營事務,。四是對管理人違反忠于職守和勤勉盡責義務或有其他違法行為的,，草案規(guī)定了應承擔的法律責任。
    (四)關于重整,。重整也是本法引入的一項新的程序，目的是使面臨困境但有挽救希望的企業(yè)避免破產清算,，恢復生機。草案立足中國國情,，借鑒國外經驗,，專章對重整的適用范圍、基本程序,、保護措施,、重整計劃等內容作了規(guī)定,。
    起草中，有同志建議將重整適用于所有企業(yè),?？紤]到重整歷時較長,，程序比較復雜,，如適用于所有企業(yè)類型,，社會成本過高,，實踐中容易被濫用,，損害債權人利益,，故草案確定重整僅適用于企業(yè)法人,。
    為了增加重整成功的可能性,，草案對重整原因適當放寬，規(guī)定企業(yè)有可能出現不能清償到期債務情形時,，就可以直接申請重整,。為了發(fā)揮企業(yè)經營管理層了解企業(yè)真實情況的優(yōu)勢,，鼓勵債務人通過法定程序盡早解決企業(yè)內部存在的問題,，草案規(guī)定,，當債務人提出重整申請時,，可以向人民法院申請自行管理財產和營業(yè)事務。為了保證債權人收益最大化,，維護社會整體利益,，增加重整計劃通過的可能性,，草案還賦予人民法院司法裁量權，對符合本法第八十六條規(guī)定情形的重整計劃，人民法院應當裁定批準,。
    (五)關于國有企業(yè)破產,。國有企業(yè)破產是本法起草中的一個難點問題。經過認真研究,，草案第一百六十二條規(guī)定：“在國務院規(guī)定的期限和范圍內,，國有企業(yè)實施破產的，按照國務院有關規(guī)定辦理,?！边@樣規(guī)定主要是考慮,，國有企業(yè)在我國經濟發(fā)展和改革開放中發(fā)揮了重要作用,，承擔了巨大的改革成本。由于體制,、機制和結構調整等方面的原因,，部分國有企業(yè)出現經營困難,，需要實施關閉破產,。因歷史原因,，這類企業(yè)實施關閉破產的難度較大,，主要難在職工安置上,。為解決這一問題,，國家對部分實施破產的國有企業(yè),，制定了一些相關政策,，包括職工安置方案,、破產財產處置,、破產預案制定,、清算組、銀行呆壞賬核銷等,。這些措施在實踐中發(fā)揮了重要作用,。根據目前情況,，這些特殊政策還要持續(xù)一段時間,，草案應當給這類國有企業(yè)的政策性破產留有余地,。由于上述政策措施只適用于特定的國有企業(yè),，其范圍在國務院文件中已經明確,，加之這些政策具有過渡性質，因此,，草案授權國務院根據具體情況確定特殊政策的實施期限,，期限屆滿后，所有國有企業(yè)的破產應完全依照本法執(zhí)行,。
    (六)關于商業(yè)銀行,、保險公司等金融機構的破產。起草中,，對商業(yè)銀行,、保險公司等金融機構破產是否納入本法調整存在一些不同看法。經過廣泛討論,，并考慮到我國現行法律對商業(yè)銀行,、保險公司的破產問題已有規(guī)定。如《商業(yè)銀行法》第七十一條規(guī)定：“商業(yè)銀行不能支付到期債務,，經國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構同意,，由人民法院依法宣告其破產?！薄侗ｋU法》第八十六條規(guī)定：“保險公司不能支付到期債務,，經保險監(jiān)督管理機構同意，由人民法院依法宣告破產,?！币虼耍傮w上說,，商業(yè)銀行,、保險公司等金融機構的破產應當適用本法規(guī)定的程序。
    但是,，商業(yè)銀行,、保險公司等金融機構確實存在特殊性,。例如，這類機構的資產分為自有資產與客戶財產兩部分,，需要對其破產時的客戶財產保護作出專門規(guī)定,；同時，這類機構的破產涉及人數眾多,，關系到社會穩(wěn)定,，啟動破產程序須經監(jiān)管部門批準。此外,，在管理人,、債權人會議等具體程序上還需作一些其他特別規(guī)定。為了解決商業(yè)銀行,、保險公司等金融機構破產的現實需要,，并維護法律的協(xié)調統(tǒng)一，草案第一百六十三條規(guī)定：“商業(yè)銀行,、保險公司等金融機構實施破產的,，由國務院依據本法和其他有關法律的規(guī)定制定實施辦法?！?/p>
    (七)關于職工權益保護。維護和保障破產企業(yè)職工的合法權益,，是本法的一項重要指導思想,。我國已經改革了計劃經濟時期的職工退休等制度,，新的社會保障制度正在逐步建立，在這種情況下企業(yè)發(fā)生破產,，有些職工的生活保障可能產生問題,。在破產實踐中，也實際存在著嚴重損害職工合法權益的情況。
    為充分保障破產企業(yè)職工的合法權益,，草案吸收全國總工會、勞動和社會保障部門等單位的意見,，重點規(guī)定了以下內容：一是在總則中明確規(guī)定“人民法院審理破產案件應當依法保障企業(yè)職工的合法權益”(第九條),。二是將勞動債權，即企業(yè)所欠職工工資和社會保險費用,，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應當支付給職工的補償金等其他費用作為第一順序清償(第一百三十七條),。三是規(guī)定在債權申報時,，勞動債權無須申報即可生效,，由管理人記入債權表并予以公示(第四十六條),。四是規(guī)定企業(yè)的職工和工會可以派代表參加債權人會議(第五十四條),。五是規(guī)定在債權人委員會中必須有一名勞動債權代表(第六十二條),。六是規(guī)定在重整計劃表決時,，勞動債權作為債權分類之一進行表決(第八十一條、第八十五條),，以上這些規(guī)定,，都是為加強破產企業(yè)職工的保護,，保證企業(yè)職工在破產程序中的知情權,、參與權和表決權,。
    此外,，為了追究經營管理人員對造成企業(yè)破產應負的責任,，草案第九條規(guī)定,，要依法追究破產企業(yè)經營管理人員的法律責任,；在第一百五十一條規(guī)定,，企業(yè)的經營管理人員未盡忠于職守和勤勉盡責義務的,，應當承擔相應的民事責任，在民事責任免除前,，不得進行任何高消費或者投資行為,，有犯罪行為的要追究刑事責任等,。
    《中華人民共和國企業(yè)破產法(草案)》和以上說明是否妥當，請予審議,。