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• 【發(fā)布日期】2004-06-28 08:58:53
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• 【所屬類別】立法追蹤

-關(guān)于《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（草案）》的說明-

    全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于提請審議《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》的議案
  
 全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：
    根據(jù)十屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃和當(dāng)前我國企業(yè)破產(chǎn)實(shí)際,，全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)在總結(jié)以往起草工作的基礎(chǔ)上,，組織最高人民法院、國務(wù)院有關(guān)部門,、單位和部分專家學(xué)者,，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見,，擬訂出《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》,。該草案已經(jīng)2004年6月14日召開的全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)第二十七次全體會(huì)議討論通過，現(xiàn)提請審議,。
                                      全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)
                                               2004年6月15日
    關(guān)于《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法 (草案)》的說明
    ———2004年6月21日在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上
    全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員  賈志杰
 委員長,、各位副委員長、秘書長,、各位委員：
    我受全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)委托,，就《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》(以下簡稱草案)作如下說明：
    一、關(guān)于制定企業(yè)破產(chǎn)法的必要性和草案起草過程
    企業(yè)破產(chǎn)制度是企業(yè)在市場競爭中,，因各種原因不能清償?shù)狡趥鶆?wù),，通過重整、和解或清算等法定程序,，使債務(wù)得以延緩或公平清償?shù)膫鶆?wù)清理制度,。企業(yè)破產(chǎn)法是規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)行為，公正審理破產(chǎn)案件,，全面保護(hù)各方當(dāng)事人利益,，維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的法律，也是形成中國特色社會(huì)主義法律體系的一部重要法律,。
    早在1986年,，全國人大常委會(huì)就制定了企業(yè)破產(chǎn)法(試行)，對國有企業(yè)(即全民所有制企業(yè))的破產(chǎn)作了規(guī)定,。1991年全國人大修訂民事訴訟法,，在第十九章專章規(guī)定了“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”,。這兩部法律及其他法律,、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,，對規(guī)范我國企業(yè)破產(chǎn)行為，審理企業(yè)破產(chǎn)案件發(fā)揮了重要作用,。但是,，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和國有企業(yè)改革的深化，我國企業(yè)破產(chǎn)出現(xiàn)了一些新情況,。一方面,，隨著公司法、合伙企業(yè)法,、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法的頒布實(shí)施,，使現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法已不適應(yīng)目前企業(yè)組織破產(chǎn)的實(shí)際情況；另一方面,，現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法對破產(chǎn)程序的規(guī)定比較原則,，難于操作。并缺少重整等企業(yè)挽救程序,，以及切實(shí)保護(hù)債務(wù)人財(cái)產(chǎn),，維護(hù)職工合法權(quán)益，保證程序正常進(jìn)行的其他相關(guān)制度,。此外,，人民法院在審理破產(chǎn)案件中積累了許多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有的需要上升為法律,。這些客觀情況都要求我們盡快出臺(tái)一部統(tǒng)一適用于所有企業(yè)的破產(chǎn)法,。
    根據(jù)八屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，財(cái)經(jīng)委員會(huì)從1994年開始組織起草破產(chǎn)法,。起草組總結(jié)企業(yè)破產(chǎn)法(試行),、民事訴訟法及國務(wù)院對國有企業(yè)政策性破產(chǎn)有關(guān)規(guī)定的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，起草出《中華人民共和國破產(chǎn)法(草案)》,。因?qū)Τ雠_(tái)時(shí)機(jī)存在不同意見,，以及社會(huì)保障制度不配套等原因，當(dāng)時(shí)未安排審議,。九屆全國人大期間,，起草工作繼續(xù)進(jìn)行。
    十屆全國人大常委會(huì)將企業(yè)破產(chǎn)法列入五年立法規(guī)劃,，確定仍由財(cái)經(jīng)委員會(huì)負(fù)責(zé)起草,。財(cái)經(jīng)委員會(huì)于2003年8月組成新的起草班子，再次啟動(dòng)起草工作,。起草組根據(jù)常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的指示和立法指導(dǎo)思想,，總結(jié)以往工作,，結(jié)合我國國情和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛開展調(diào)查研究,，多次召開立法座談會(huì),，認(rèn)真聽取各方意見，并于2003年11月將草案送各省,、市,、自治區(qū)和國務(wù)院有關(guān)部門、單位征求意見,。對草案涉及的一些重要問題,，財(cái)經(jīng)委員會(huì)負(fù)責(zé)同志與有關(guān)單位、部門多次協(xié)商,，基本取得一致意見,。2004年5月，財(cái)經(jīng)委員會(huì)再次召開立法座談會(huì),，征求法院,、有關(guān)部門、地方,、企業(yè)和破產(chǎn)事務(wù)從業(yè)人員的意見,，就草案的重要問題進(jìn)一步達(dá)成共識(shí)。5月28日,，財(cái)經(jīng)委員會(huì)將草案送常委會(huì)辦公廳,，正式征求國務(wù)院意見。其后,，根據(jù)常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的指示和國務(wù)院,、最高人民法院及有關(guān)單位的意見，財(cái)經(jīng)委員會(huì)再次進(jìn)行修改,，形成了目前的草案,。6月14日，財(cái)經(jīng)委員會(huì)召開第二十七次全體會(huì)議,，審議通過了草案,。
    草案共十一章一百六十四條，除總則和附則外,，對破產(chǎn)案件的申請和受理,、管理人、債務(wù)人財(cái)產(chǎn),、債權(quán)申報(bào),、債權(quán)人會(huì)議、重整,、和解,、破產(chǎn)清算以及法律責(zé)任等分章作了規(guī)定,。
    二、關(guān)于本法的立法指導(dǎo)思想
    本法的立法指導(dǎo)思想是：
    第一,，立足我國國情和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),，充分體現(xiàn)中國特色；適應(yīng)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加入世貿(mào)組織的要求,，注意將國際經(jīng)驗(yàn)與中國具體情況相結(jié)合,，充分反映我國現(xiàn)階段的實(shí)際需要和解決現(xiàn)實(shí)問題,。
    第二,，統(tǒng)一適用于各類企業(yè)組織。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，我國出現(xiàn)了公司,、合伙企業(yè)與個(gè)人獨(dú)資企業(yè)等新的企業(yè)組織形式，形成多種企業(yè)組織形式共存的局面,。企業(yè)破產(chǎn)法既要適用于新的企業(yè),，也要適用于原有企業(yè)，包括國有企業(yè)和外商投資企業(yè)等各類企業(yè)組織,。
    第三,，建立優(yōu)勝劣汰和陷入困境企業(yè)的挽救制度。企業(yè)破產(chǎn)原因非常復(fù)雜,，適用破產(chǎn)程序要具體分析,。立法要對無挽救希望的企業(yè)及時(shí)清理債權(quán)債務(wù)，避免造成更大損失,；對陷入困境但有挽救希望的大中型企業(yè)要通過重整,、和解程序盡力救助，使其恢復(fù)生機(jī),。
    第四,，公平保護(hù)破產(chǎn)案件各方當(dāng)事人的利益。在企業(yè)破產(chǎn)實(shí)踐中,，既有債務(wù)人“惡意破產(chǎn)”,，逃避債務(wù)的情況，也有債權(quán)人之間得不到公平清償,，以及部分債權(quán)人不顧整體利益,，使一些有挽救希望的企業(yè)被破產(chǎn)清算的情況。為此,，草案要全面規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)行為,，公平保護(hù)各方當(dāng)事人利益。
    第五,，充分保障職工合法權(quán)益,。職工是企業(yè)破產(chǎn)的直接受害者,。一些企業(yè)在破產(chǎn)案件中存在嚴(yán)重?fù)p害職工利益，影響社會(huì)穩(wěn)定的情況,，起草本法要解決這些問題,，切實(shí)保護(hù)職工合法權(quán)益。
    第六,，維護(hù)破產(chǎn)法律制度的統(tǒng)一,。除本法外，還有一些法律,、行政法規(guī),，如民事訴訟法、公司法,、商業(yè)銀行法,、保險(xiǎn)法等，都對相關(guān)企業(yè)的破產(chǎn)作出了規(guī)定,，起草本法要注意與這些法律,、行政法規(guī)之間的銜接，避免法律沖突,。
    三,、關(guān)于草案的若干重要問題
    在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，破產(chǎn)法已經(jīng)有了比較完整的體系,。我國破產(chǎn)立法歷史較短,，起草中，對草案涉及到的幾個(gè)重要問題存在一些分歧和不同認(rèn)識(shí),，經(jīng)過反復(fù)討論,、協(xié)調(diào)，目前基本達(dá)成共識(shí),。下面就草案涉及的幾個(gè)重要問題說明如下：
    (一)關(guān)于適用范圍,。草案第二條規(guī)定，本法的適用范圍包括企業(yè)法人,、合伙企業(yè)及其合伙人,、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)及其出資人、其他依法設(shè)立的營利性組織,，較現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法,，適用范圍擴(kuò)大到所有類型的企業(yè)。國有企業(yè)作為企業(yè)法人仍屬本法的調(diào)整對象,。
    在起草過程中,，有同志建議將2300萬個(gè)體工商戶和個(gè)人在消費(fèi)行為中可能出現(xiàn)的破產(chǎn)納入本法調(diào)整。經(jīng)過認(rèn)真研究,，我們認(rèn)為,，實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)制度的前提是,，國家具有比較完備的個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度和良好的社會(huì)信用環(huán)境，目前我國這方面的制度還不完善,，將上述個(gè)人破產(chǎn)納入本法調(diào)整的時(shí)機(jī)尚不成熟,。
    考慮到合伙企業(yè)的合伙人和個(gè)人獨(dú)資企業(yè)的出資人對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任，當(dāng)這兩類企業(yè)破產(chǎn)時(shí),，可能連帶到合伙人和出資人的個(gè)人財(cái)產(chǎn),。為公平清償債務(wù)，維護(hù)我國企業(yè)立法和企業(yè)破產(chǎn)法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,，也為今后建立個(gè)人破產(chǎn)制度積累經(jīng)驗(yàn),，草案將合伙企業(yè)合伙人和個(gè)人獨(dú)資企業(yè)出資人可能出現(xiàn)的連帶破產(chǎn)，一并納入本法調(diào)整,，并規(guī)定了相應(yīng)的免責(zé)制度,。
    (二)關(guān)于破產(chǎn)原因?，F(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法將破產(chǎn)原因規(guī)定為：“經(jīng)營管理不善造成嚴(yán)重虧損,，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”，司法實(shí)踐表明,，“經(jīng)營管理不善造成嚴(yán)重虧損”很難認(rèn)定和操作,，根據(jù)這一情況，為保證法律實(shí)施,，草案第三條規(guī)定：“債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù),，資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)的，依照本法規(guī)定的程序清理債務(wù)”,，即將“資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)”與“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”并列為破產(chǎn)原因,。為便于法院審查，草案第十一條第三款規(guī)定：“債務(wù)人提出申請的,，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交財(cái)產(chǎn)狀況說明書,、債務(wù)清冊、債權(quán)清冊和有關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)告,?！蓖瑫r(shí)，為解決債權(quán)人不了解債務(wù)人資產(chǎn)負(fù)債情況,，無法啟動(dòng)破產(chǎn)程序的問題,，草案借鑒現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法(第七條)，在第十條第二款規(guī)定：“債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù),，債權(quán)人可以申請債務(wù)人破產(chǎn),。”人民法院對于債權(quán)人的申請,，可以根據(jù)草案第三條的規(guī)定決定是否受理,。
    (三)關(guān)于管理人,。管理人是依照本法規(guī)定，在企業(yè)破產(chǎn)程序中負(fù)責(zé)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)管理和其他事務(wù)的當(dāng)事人,。管理人制度是本法建立的一項(xiàng)新制度,，對此各方面認(rèn)識(shí)比較一致。目前我國一些地方在破產(chǎn)實(shí)踐中,，已采用類似管理人的做法,，由破產(chǎn)清算事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)破產(chǎn)事務(wù)，從操作情況看是可行的,。
    為全面規(guī)范管理人制度,，草案專設(shè)一章作了具體規(guī)定。一是根據(jù)現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法和其他法律,、政策的實(shí)施經(jīng)驗(yàn),，規(guī)定管理人可以由依法設(shè)立或人民法院指定設(shè)立的清算組擔(dān)任，同時(shí)規(guī)定,，破產(chǎn)清算事務(wù)所,、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu),，以及具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)并取得專門執(zhí)業(yè)資格的人員可以擔(dān)任管理人,。二是規(guī)定了管理人的職責(zé)及監(jiān)督。三是對直接提出重整的債務(wù)人,，允許其申請自行管理財(cái)產(chǎn)和經(jīng)營事務(wù),。四是對管理人違反忠于職守和勤勉盡責(zé)義務(wù)或有其他違法行為的，草案規(guī)定了應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,。
    (四)關(guān)于重整,。重整也是本法引入的一項(xiàng)新的程序，目的是使面臨困境但有挽救希望的企業(yè)避免破產(chǎn)清算,，恢復(fù)生機(jī),。草案立足中國國情，借鑒國外經(jīng)驗(yàn),，專章對重整的適用范圍,、基本程序、保護(hù)措施,、重整計(jì)劃等內(nèi)容作了規(guī)定,。
    起草中，有同志建議將重整適用于所有企業(yè),?？紤]到重整歷時(shí)較長，程序比較復(fù)雜，如適用于所有企業(yè)類型,，社會(huì)成本過高,，實(shí)踐中容易被濫用，損害債權(quán)人利益,，故草案確定重整僅適用于企業(yè)法人,。
    為了增加重整成功的可能性，草案對重整原因適當(dāng)放寬,，規(guī)定企業(yè)有可能出現(xiàn)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)情形時(shí),，就可以直接申請重整。為了發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營管理層了解企業(yè)真實(shí)情況的優(yōu)勢,，鼓勵(lì)債務(wù)人通過法定程序盡早解決企業(yè)內(nèi)部存在的問題,，草案規(guī)定，當(dāng)債務(wù)人提出重整申請時(shí),，可以向人民法院申請自行管理財(cái)產(chǎn)和營業(yè)事務(wù),。為了保證債權(quán)人收益最大化，維護(hù)社會(huì)整體利益,，增加重整計(jì)劃通過的可能性,，草案還賦予人民法院司法裁量權(quán)，對符合本法第八十六條規(guī)定情形的重整計(jì)劃,，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定批準(zhǔn),。
    (五)關(guān)于國有企業(yè)破產(chǎn)。國有企業(yè)破產(chǎn)是本法起草中的一個(gè)難點(diǎn)問題,。經(jīng)過認(rèn)真研究，草案第一百六十二條規(guī)定：“在國務(wù)院規(guī)定的期限和范圍內(nèi),，國有企業(yè)實(shí)施破產(chǎn)的,，按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理?！边@樣規(guī)定主要是考慮,，國有企業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放中發(fā)揮了重要作用，承擔(dān)了巨大的改革成本,。由于體制,、機(jī)制和結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的原因，部分國有企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難,，需要實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn),。因歷史原因，這類企業(yè)實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn)的難度較大,，主要難在職工安置上,。為解決這一問題，國家對部分實(shí)施破產(chǎn)的國有企業(yè),，制定了一些相關(guān)政策,，包括職工安置方案,、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處置、破產(chǎn)預(yù)案制定,、清算組,、銀行呆壞賬核銷等。這些措施在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用,。根據(jù)目前情況,，這些特殊政策還要持續(xù)一段時(shí)間，草案應(yīng)當(dāng)給這類國有企業(yè)的政策性破產(chǎn)留有余地,。由于上述政策措施只適用于特定的國有企業(yè),，其范圍在國務(wù)院文件中已經(jīng)明確，加之這些政策具有過渡性質(zhì),，因此,，草案授權(quán)國務(wù)院根據(jù)具體情況確定特殊政策的實(shí)施期限，期限屆滿后,，所有國有企業(yè)的破產(chǎn)應(yīng)完全依照本法執(zhí)行,。
    (六)關(guān)于商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn),。起草中,，對商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)是否納入本法調(diào)整存在一些不同看法,。經(jīng)過廣泛討論,，并考慮到我國現(xiàn)行法律對商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)問題已有規(guī)定,。如《商業(yè)銀行法》第七十一條規(guī)定：“商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù),，經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn),?！薄侗ｋU(xiǎn)法》第八十六條規(guī)定：“保險(xiǎn)公司不能支付到期債務(wù)，經(jīng)保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意,，由人民法院依法宣告破產(chǎn),。”因此,，總體上說,，商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)應(yīng)當(dāng)適用本法規(guī)定的程序,。
    但是,，商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)確實(shí)存在特殊性。例如,，這類機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)分為自有資產(chǎn)與客戶財(cái)產(chǎn)兩部分,，需要對其破產(chǎn)時(shí)的客戶財(cái)產(chǎn)保護(hù)作出專門規(guī)定；同時(shí),，這類機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)涉及人數(shù)眾多,，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，啟動(dòng)破產(chǎn)程序須經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn),。此外,，在管理人、債權(quán)人會(huì)議等具體程序上還需作一些其他特別規(guī)定,。為了解決商業(yè)銀行,、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)需要，并維護(hù)法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,，草案第一百六十三條規(guī)定：“商業(yè)銀行,、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)的，由國務(wù)院依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法,?！?/p>
    (七)關(guān)于職工權(quán)益保護(hù)。維護(hù)和保障破產(chǎn)企業(yè)職工的合法權(quán)益,，是本法的一項(xiàng)重要指導(dǎo)思想,。我國已經(jīng)改革了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的職工退休等制度，新的社會(huì)保障制度正在逐步建立,，在這種情況下企業(yè)發(fā)生破產(chǎn),，有些職工的生活保障可能產(chǎn)生問題。在破產(chǎn)實(shí)踐中,，也實(shí)際存在著嚴(yán)重?fù)p害職工合法權(quán)益的情況,。
    為充分保障破產(chǎn)企業(yè)職工的合法權(quán)益，草案吸收全國總工會(huì),、勞動(dòng)和社會(huì)保障部門等單位的意見，重點(diǎn)規(guī)定了以下內(nèi)容：一是在總則中明確規(guī)定“人民法院審理破產(chǎn)案件應(yīng)當(dāng)依法保障企業(yè)職工的合法權(quán)益”(第九條),。二是將勞動(dòng)債權(quán),，即企業(yè)所欠職工工資和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，以及法律,、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金等其他費(fèi)用作為第一順序清償(第一百三十七條),。三是規(guī)定在債權(quán)申報(bào)時(shí)，勞動(dòng)債權(quán)無須申報(bào)即可生效,，由管理人記入債權(quán)表并予以公示(第四十六條),。四是規(guī)定企業(yè)的職工和工會(huì)可以派代表參加債權(quán)人會(huì)議(第五十四條)。五是規(guī)定在債權(quán)人委員會(huì)中必須有一名勞動(dòng)債權(quán)代表(第六十二條)。六是規(guī)定在重整計(jì)劃表決時(shí),，勞動(dòng)債權(quán)作為債權(quán)分類之一進(jìn)行表決(第八十一條,、第八十五條)，以上這些規(guī)定,，都是為加強(qiáng)破產(chǎn)企業(yè)職工的保護(hù),，保證企業(yè)職工在破產(chǎn)程序中的知情權(quán)、參與權(quán)和表決權(quán),。
    此外,，為了追究經(jīng)營管理人員對造成企業(yè)破產(chǎn)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，草案第九條規(guī)定,，要依法追究破產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營管理人員的法律責(zé)任,；在第一百五十一條規(guī)定，企業(yè)的經(jīng)營管理人員未盡忠于職守和勤勉盡責(zé)義務(wù)的,，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任,，在民事責(zé)任免除前，不得進(jìn)行任何高消費(fèi)或者投資行為,，有犯罪行為的要追究刑事責(zé)任等,。
    《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》和以上說明是否妥當(dāng)，請予審議,。