• 【發(fā)布單位】作者：李曙光
• 【發(fā)布文號(hào)】--
• 【發(fā)布日期】2006-09-05 19:31:27
• 【生效日期】--
• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：法制日?qǐng)?bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-新破產(chǎn)法九大制度創(chuàng)新與突破-

新破產(chǎn)法的適用范圍擴(kuò)大到所有的企業(yè)法人，包括國有企業(yè)與法人型私營企業(yè),、三資企業(yè),，上市公司與非上市公司，有限責(zé)任公司與股份有限公司,，甚至金融機(jī)構(gòu),。



 新法公布以前出現(xiàn)的破產(chǎn)，職工債權(quán)優(yōu)先于擔(dān)保債權(quán),，破產(chǎn)人無擔(dān)保財(cái)產(chǎn)不足清償職工工資的,，要從有擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)中清償。在新法公布后,，將優(yōu)先清償擔(dān)保債權(quán),，職工工資和其它福利從未擔(dān)保財(cái)產(chǎn)中清償。



 新破產(chǎn)法引入國際通行的破產(chǎn)管理人制度,，規(guī)定管理人主要由律師事務(wù)所,、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任,，按照市場化方式進(jìn)行運(yùn)作。



 引入重整制度,，不對(duì)無償付能力債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)立即進(jìn)行清算,，而是在法院的主持下由債務(wù)人與債權(quán)人達(dá)成協(xié)議，制訂重整計(jì)劃,，規(guī)定在一定的期限內(nèi),，債務(wù)人按一定的方式全部或部分地清償債務(wù)，同時(shí)債務(wù)人可以繼續(xù)經(jīng)營其業(yè)務(wù),。



 2006年8月27日,，《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（下稱新破產(chǎn)法）在十屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議上審議通過，這是中國轉(zhuǎn)型時(shí)期的標(biāo)志性事件,。破產(chǎn)法是中國新的經(jīng)濟(jì)憲法,，對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)主體而言，它是關(guān)乎“死”與再生的法律,，解決的是市場退出與重整的問題,。新的企業(yè)破產(chǎn)法，填補(bǔ)了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則體系中關(guān)于退出法與再生法的一大缺口，是一個(gè)歷史性的進(jìn)步,。新破產(chǎn)法在理念與制度方面有諸多的突破,，本文著重談?wù)勂渲贫确矫娴木糯髣?chuàng)新與突破。



 適用范圍擴(kuò)大



 1986年,，中國推出了第一部破產(chǎn)法———《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》,，但這部法律只適用于全民所有制企業(yè)，而且冠以“試行”二字,。這一“試行”,，一直試了20年。20年間,，中國誕生了數(shù)以百萬計(jì)的個(gè)體,、私營企業(yè)，它們都沒有破產(chǎn)的規(guī)則可循,，債權(quán)人利益無法得到有效保障,。



 而新的破產(chǎn)法在第2條中規(guī)定：“企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的,，依照本法規(guī)定清理債務(wù),。企業(yè)法人有前款規(guī)定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的,，可以依照本法規(guī)定進(jìn)行重整,。”這就將破產(chǎn)法的適用范圍擴(kuò)大到所有的企業(yè)法人,，包括國有企業(yè)與法人型私營企業(yè),、三資企業(yè)，上市公司與非上市公司,，有限責(zé)任公司與股份有限公司,，甚至金融機(jī)構(gòu)。破產(chǎn)不再是國有企業(yè)的“專利”,，國有企業(yè)的破產(chǎn)從行政破產(chǎn)走向市場化破產(chǎn),；政府由過去全面主導(dǎo)國企破產(chǎn)，到今后即使不是全部,，至少也是絕大部分退出破產(chǎn)事務(wù),，只在有限時(shí)間、有限范圍保留了它的作用(除了國企與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)事宜,，基本上已沒有政府的影子),。政府基本退出破產(chǎn)事務(wù)，意味著所有企業(yè)將受到同一“劣汰”原則的約束,，國有企業(yè)的特殊地位不復(fù)存在,。市場里的投資,、交易將更為公平，優(yōu)勝劣汰的競爭法則將有效發(fā)揮作用,。市場中的利益格局和利益預(yù)期也將隨之發(fā)生重大變化,。



 引入管理人制度



 原破產(chǎn)法主要是由政府組成的清算組來承擔(dān)各種破產(chǎn)事宜，這種機(jī)制不市場化,，也不專業(yè)化,，還帶有政府干預(yù)的色彩。新破產(chǎn)法引入了國際通行的破產(chǎn)管理人制度,，規(guī)定管理人主要由律師事務(wù)所,、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任,，按照市場化方式進(jìn)行運(yùn)作,。新破產(chǎn)法第24條規(guī)定：“管理人可以由有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的人員組成的清算組或者依法設(shè)立的律師事務(wù)所,、會(huì)計(jì)師事務(wù)所,、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任。人民法院根據(jù)債務(wù)人的實(shí)際情況,，可以在征詢有關(guān)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的意見后,，指定該機(jī)構(gòu)具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)并取得執(zhí)業(yè)資格的人員擔(dān)任管理人?！边@就將整個(gè)破產(chǎn)運(yùn)作交由專業(yè)化人士來處理,，使破產(chǎn)程序更符合我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。



 重視債權(quán)人自治



 當(dāng)債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時(shí),，債權(quán)人可以向人民法院提出對(duì)債務(wù)人進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請(qǐng),。在債權(quán)人會(huì)議期間，債務(wù)人有義務(wù)列席債權(quán)人會(huì)議并如實(shí)回答債權(quán)人的詢問,，人民法院受理破產(chǎn)申請(qǐng)后,，債務(wù)人對(duì)個(gè)別債權(quán)人的債務(wù)清償無效。在選任和監(jiān)督管理人方面,，新破產(chǎn)法第22條第二款規(guī)定：“債權(quán)人會(huì)議認(rèn)為管理人不能依法、公正執(zhí)行職務(wù)或者有其他不能勝任職務(wù)情形的,，可以申請(qǐng)人民法院予以更換,。”



 管理人依照規(guī)定執(zhí)行職務(wù),，要接受債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)的監(jiān)督,。另外，管理人還應(yīng)當(dāng)列席債權(quán)人會(huì)議,，向債權(quán)人會(huì)議報(bào)告職務(wù)執(zhí)行情況,，并回答詢問。關(guān)于債權(quán)人委員會(huì)，新破產(chǎn)法第68條第二款規(guī)定：“債權(quán)人委員會(huì)執(zhí)行職務(wù)時(shí),，有權(quán)要求管理人,、債務(wù)人的有關(guān)人員對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)作出說明或者提供有關(guān)文件?！边@就為保護(hù)債權(quán)人利益提供了重要保障,。在重整程序中，債權(quán)人自治也發(fā)揮重要作用,。債權(quán)人可以依法直接向人民法院申請(qǐng)對(duì)債務(wù)人進(jìn)行重整,，并且債權(quán)人會(huì)議對(duì)重整計(jì)劃草案享有表決權(quán)，對(duì)重整程序的進(jìn)行具有決定性作用,。



 引入重整制度



 重整是指不對(duì)無償付能力債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)立即進(jìn)行清算,，而是在法院的主持下由債務(wù)人與債權(quán)人達(dá)成協(xié)議，制訂重整計(jì)劃,，規(guī)定在一定的期限內(nèi),，債務(wù)人按一定的方式全部或部分地清償債務(wù)，同時(shí)債務(wù)人可以繼續(xù)經(jīng)營其業(yè)務(wù)的制度,。作為一種再建型的債務(wù)清償程序,，在“促進(jìn)債務(wù)人復(fù)興”的立法目的指導(dǎo)下構(gòu)建的重整制度，是一個(gè)國際化的潮流,，它使得破產(chǎn)法不僅僅是一個(gè)市場退出法,、死亡法、淘汰法,，還是一個(gè)企業(yè)更生法,、恢復(fù)生機(jī)法、拯救法,。在提出破產(chǎn)申請(qǐng)后,，陷入困境的企業(yè)依然有可能通過有效的重整避免破產(chǎn)。



 新破產(chǎn)法第73條第一款規(guī)定：“在重整期間,，經(jīng)債務(wù)人申請(qǐng),，人民法院批準(zhǔn)，債務(wù)人可以在管理人的監(jiān)督下自行管理財(cái)產(chǎn)和營業(yè)事務(wù),?！庇捎谥卣贫染哂袑?duì)象的特定化、原因的寬松化,、程序啟動(dòng)的多元化,、重整措施的多樣化、重整程序的優(yōu)先化,、擔(dān)保物權(quán)的非優(yōu)先化和參與主體的廣泛化等特點(diǎn),，這就給了債務(wù)人企業(yè)一個(gè)自我拯救,、重新開始的機(jī)會(huì)，平衡了債權(quán)人與債務(wù)人之間的利益關(guān)系,。



 規(guī)制破產(chǎn)不當(dāng)行為



 破產(chǎn)欺詐是各國破產(chǎn)法所嚴(yán)厲打擊的對(duì)象,，在中國，破產(chǎn)案件中的欺詐逃債行為尤為嚴(yán)重,。一些債務(wù)人利用破產(chǎn)程序策劃各種欺詐逃債行為,，侵害債權(quán)人利益，損害職工利益,，破壞經(jīng)濟(jì)秩序,，有些還是在地方政府的支持、默許下進(jìn)行的,。為此,，新破產(chǎn)法設(shè)置了較以前立法更為完善的撤銷權(quán)與無效行為制度。新破產(chǎn)法第31條規(guī)定,，人民法院受理破產(chǎn)申請(qǐng)前一年內(nèi),，債務(wù)人具有無償轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)、以明顯不合理的價(jià)格進(jìn)行交易,、對(duì)沒有財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的債務(wù)提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保,、對(duì)未到期的債務(wù)提前清償?shù)摹⒎艞墏鶛?quán)等行為的,，管理人有權(quán)請(qǐng)求人民法院予以撤銷,。另外，新破產(chǎn)法第33條還規(guī)定,，為逃避債務(wù)而隱匿,、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、虛構(gòu)債務(wù)或者承認(rèn)不真實(shí)的債務(wù)等涉及債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的行為是無效的,，這就在一定程度上對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的“虛假破產(chǎn)”,、“惡意破產(chǎn)”等行為進(jìn)行了規(guī)制，從而更好地保護(hù)了債權(quán)人利益,，維護(hù)了市場經(jīng)濟(jì)秩序,，也為整個(gè)社會(huì)商業(yè)信用體制的建立和完善提供了重要的制度保證。



 強(qiáng)化破產(chǎn)責(zé)任



 對(duì)于一般企業(yè)來說,，它首先是市場中的債務(wù)人,，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)企業(yè)，尤其是其董事,、監(jiān)事或者高級(jí)管理人員的破產(chǎn)責(zé)任，否則將導(dǎo)致企業(yè)信用喪失,。以前破產(chǎn)法不完善的情況下,，有的企業(yè)破產(chǎn)后,，職工失業(yè)下崗、生活艱難,，巨額債務(wù)無法清償,，而企業(yè)的負(fù)責(zé)人卻無需承擔(dān)任何法律責(zé)任。針對(duì)這種情況,，新破產(chǎn)法對(duì)破產(chǎn)責(zé)任作出了規(guī)定,，并且和新《公司法》、新《證券法》規(guī)定的董事,、監(jiān)事,、高管人員應(yīng)盡的注意義務(wù)、勤勉盡責(zé)義務(wù),，《刑法修正案(六)》規(guī)定的虛假破產(chǎn)罪,，都實(shí)現(xiàn)了對(duì)應(yīng)。企業(yè)的董事,、監(jiān)事等經(jīng)營管理人員因?yàn)槭毝率蛊髽I(yè)破產(chǎn)的,，將被追究刑事責(zé)任、民事責(zé)任,、行政責(zé)任,。新破產(chǎn)法第6條明確規(guī)定：“依法追究破產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營管理人員的法律責(zé)任?！钡?25條也規(guī)定：“企業(yè)董事,、監(jiān)事或者高級(jí)管理人員違反忠實(shí)義務(wù)、勤勉義務(wù),，致使所在企業(yè)破產(chǎn)的,，依法承擔(dān)民事責(zé)任。此外,，有前款規(guī)定情形的人員,，自破產(chǎn)程序終結(jié)之日起三年內(nèi)不得擔(dān)任任何企業(yè)的董事、監(jiān)事,、高級(jí)管理人員,。”



 擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先職工債權(quán)



 對(duì)于擔(dān)保債權(quán)和職工債權(quán)的清償順序問題,，新破產(chǎn)法采取了“新老劃斷”的辦法,，規(guī)定在新法公布以前出現(xiàn)的破產(chǎn)，職工債權(quán)優(yōu)先于擔(dān)保債權(quán),，破產(chǎn)人無擔(dān)保財(cái)產(chǎn)不足清償職工工資的,，要從有擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)中清償。在新破產(chǎn)法公布后,，將優(yōu)先清償擔(dān)保債權(quán),，職工工資和其他福利從未擔(dān)保財(cái)產(chǎn)中清償,。這一獨(dú)創(chuàng)性規(guī)定，和中國國情密切相連,，主要是考慮三方面的因素：第一,，破產(chǎn)法與擔(dān)保法的關(guān)系，按照我們國家擔(dān)保法的規(guī)定,，擔(dān)保抵押資產(chǎn)并不納入到破產(chǎn)清償順位當(dāng)中,，而是獨(dú)立于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)之外的資產(chǎn)；第二,，市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中,，法律制度安排必須具有處理中國特色問題的智慧，對(duì)于復(fù)雜的職工債權(quán)問題的處理,，既要考慮中國的現(xiàn)實(shí)情況,，又要把它納入到市場經(jīng)濟(jì)法律的整體框架來考慮，職工的社會(huì)保障問題在今后應(yīng)更多地靠完善社會(huì)保障制度來解決,；第三,，金融機(jī)構(gòu)與債權(quán)人風(fēng)險(xiǎn)的考慮，如果擔(dān)保債權(quán)不能依法實(shí)現(xiàn)的話,，對(duì)金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人將是一個(gè)巨大的打擊,，金融機(jī)構(gòu)與債權(quán)人自身也有可能破產(chǎn)，那涉及的人群會(huì)更大,。新破產(chǎn)法的規(guī)定既考慮了中國的歷史遺留問題的解決,，又考慮了與國際慣例接軌。下一步要抓緊建立與此條文配套的破產(chǎn)保障基金,，保護(hù)職工合法權(quán)益,。



 規(guī)定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序



 原來的破產(chǎn)法對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)問題沒有規(guī)定，隨著經(jīng)濟(jì)與資本市場的發(fā)展,，近幾年,，銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)問題提上了議事日程。許多金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營不善,，虧損嚴(yán)重,，極大侵害了廣大投資者與儲(chǔ)戶的合法權(quán)益。如近年來發(fā)生的大鵬證券,、南方證券破產(chǎn)與德隆危機(jī),，即暴露了中國現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)潛在的破產(chǎn)危機(jī)。而且一些商業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)每年新增的不良資產(chǎn)還在大量發(fā)生,，如果沒有一個(gè)很好的破產(chǎn)機(jī)制的話,，中央政府將會(huì)為這些所謂的金融機(jī)構(gòu)背上沉重的財(cái)政包袱。金融機(jī)構(gòu)的倒閉或破產(chǎn)涉及到千千萬萬普通民眾的家庭與生活，涉及到市場經(jīng)濟(jì)的金融秩序和社會(huì)的穩(wěn)定,。因此,，新破產(chǎn)法對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)做出特別規(guī)定：商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司,、證券公司等金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)資不抵債等破產(chǎn)情形的，國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對(duì)該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請(qǐng),。對(duì)于銀行,、券商、保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)問題,，實(shí)際上商業(yè)銀行法等已經(jīng)作了一些規(guī)定,。新破產(chǎn)法明確了，對(duì)不能支付到期債務(wù)的商業(yè)銀行,、券商,、保險(xiǎn)公司，其接管,、托管或破產(chǎn)清算,、重整事宜，要分別報(bào)請(qǐng)有關(guān)監(jiān)管部門批準(zhǔn),。



 首提跨境破產(chǎn)問題



 隨著全球資本流動(dòng)加速,，跨國投資大量發(fā)生，一個(gè)國家的破產(chǎn)裁決會(huì)對(duì)另外一個(gè)國家的債權(quán)人或者債務(wù)人產(chǎn)生重要影響,。在中國很多跨境破產(chǎn)已經(jīng)出現(xiàn),，像1998年的廣東國際信托投資公司破產(chǎn)案和2000年的廣東控股集團(tuán)公司破產(chǎn)案，涉及了許多國際和海外的債權(quán)人,，引來全世界對(duì)中國破產(chǎn)制度的矚目,。中國原來采取的是屬地主義，對(duì)國外的一律不予承認(rèn)?，F(xiàn)在國際上正在進(jìn)行破產(chǎn)法改革,，特別是聯(lián)合國貿(mào)易法委員會(huì)下面成立了破產(chǎn)法小組，推出全球破產(chǎn)示范法,；國際破產(chǎn)協(xié)會(huì)和世界銀行又共同推出了全球債權(quán)人應(yīng)共同遵守的十八項(xiàng)準(zhǔn)則,。基于這種考慮,，新破產(chǎn)法規(guī)定,，“依照本法開始的破產(chǎn)程序，對(duì)債務(wù)人在中華人民共和國領(lǐng)域外的財(cái)產(chǎn)發(fā)生效力”,。同時(shí),，對(duì)于外國法院的破產(chǎn)裁決，在互惠,、有司法協(xié)助或國際公約的條件下,，中國法院也裁定承認(rèn)和執(zhí)行,。這樣的規(guī)定，采取的是一種有限的,、有彈性,、有張力的跨境破產(chǎn)原則，為下一步與世界上各國破產(chǎn)法接軌作了鋪墊,。



 總之,，新破產(chǎn)法是中國第一部市場經(jīng)濟(jì)的破產(chǎn)法，對(duì)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系的完善將會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響,。這部法律從破產(chǎn)法立法而言已經(jīng)有了很大的進(jìn)展,，當(dāng)然，它還只是一部針對(duì)企業(yè)法人的破產(chǎn)法,，下一步要著手起草個(gè)人破產(chǎn)法?，F(xiàn)在最重要的工作是加快完善新破產(chǎn)法的實(shí)施細(xì)則體系，為明年6月1日新破產(chǎn)法的實(shí)施做好準(zhǔn)備,。



 （作者系全國人大財(cái)經(jīng)委企業(yè)破產(chǎn)法起草工作小組成員,、中國政法大學(xué)教授）