• 【發(fā)布單位】作者：李曙光
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• 【發(fā)布日期】2006-09-05 19:31:27
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• 【文件來源】來源：法制日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-新破產(chǎn)法九大制度創(chuàng)新與突破-

新破產(chǎn)法的適用范圍擴大到所有的企業(yè)法人,，包括國有企業(yè)與法人型私營企業(yè),、三資企業(yè)，上市公司與非上市公司,，有限責任公司與股份有限公司,，甚至金融機構。



 新法公布以前出現(xiàn)的破產(chǎn),，職工債權優(yōu)先于擔保債權,，破產(chǎn)人無擔保財產(chǎn)不足清償職工工資的，要從有擔保的財產(chǎn)中清償,。在新法公布后,，將優(yōu)先清償擔保債權，職工工資和其它福利從未擔保財產(chǎn)中清償,。



 新破產(chǎn)法引入國際通行的破產(chǎn)管理人制度,，規(guī)定管理人主要由律師事務所、會計師事務所,、破產(chǎn)清算事務所等社會中介機構擔任,，按照市場化方式進行運作。



 引入重整制度,，不對無償付能力債務人的財產(chǎn)立即進行清算,，而是在法院的主持下由債務人與債權人達成協(xié)議，制訂重整計劃,，規(guī)定在一定的期限內,，債務人按一定的方式全部或部分地清償債務，同時債務人可以繼續(xù)經(jīng)營其業(yè)務。



 2006年8月27日,，《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（下稱新破產(chǎn)法）在十屆全國人大常委會第二十三次會議上審議通過,，這是中國轉型時期的標志性事件。破產(chǎn)法是中國新的經(jīng)濟憲法,，對于市場經(jīng)濟主體而言,，它是關乎“死”與再生的法律，解決的是市場退出與重整的問題,。新的企業(yè)破產(chǎn)法,，填補了市場經(jīng)濟規(guī)則體系中關于退出法與再生法的一大缺口，是一個歷史性的進步,。新破產(chǎn)法在理念與制度方面有諸多的突破,，本文著重談談其制度方面的九大創(chuàng)新與突破。



 適用范圍擴大



 1986年,，中國推出了第一部破產(chǎn)法———《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》,，但這部法律只適用于全民所有制企業(yè)，而且冠以“試行”二字,。這一“試行”,，一直試了20年。20年間,，中國誕生了數(shù)以百萬計的個體,、私營企業(yè)，它們都沒有破產(chǎn)的規(guī)則可循,，債權人利益無法得到有效保障,。



 而新的破產(chǎn)法在第2條中規(guī)定：“企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆眨⑶屹Y產(chǎn)不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的,，依照本法規(guī)定清理債務,。企業(yè)法人有前款規(guī)定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的,，可以依照本法規(guī)定進行重整,。”這就將破產(chǎn)法的適用范圍擴大到所有的企業(yè)法人,，包括國有企業(yè)與法人型私營企業(yè),、三資企業(yè)，上市公司與非上市公司,，有限責任公司與股份有限公司,，甚至金融機構。破產(chǎn)不再是國有企業(yè)的“專利”,，國有企業(yè)的破產(chǎn)從行政破產(chǎn)走向市場化破產(chǎn),；政府由過去全面主導國企破產(chǎn)，到今后即使不是全部，至少也是絕大部分退出破產(chǎn)事務,，只在有限時間,、有限范圍保留了它的作用(除了國企與金融機構破產(chǎn)事宜，基本上已沒有政府的影子),。政府基本退出破產(chǎn)事務,，意味著所有企業(yè)將受到同一“劣汰”原則的約束，國有企業(yè)的特殊地位不復存在,。市場里的投資,、交易將更為公平，優(yōu)勝劣汰的競爭法則將有效發(fā)揮作用,。市場中的利益格局和利益預期也將隨之發(fā)生重大變化,。



 引入管理人制度



 原破產(chǎn)法主要是由政府組成的清算組來承擔各種破產(chǎn)事宜，這種機制不市場化,，也不專業(yè)化,，還帶有政府干預的色彩,。新破產(chǎn)法引入了國際通行的破產(chǎn)管理人制度,，規(guī)定管理人主要由律師事務所、會計師事務所,、破產(chǎn)清算事務所等社會中介機構擔任,，按照市場化方式進行運作。新破產(chǎn)法第24條規(guī)定：“管理人可以由有關部門,、機構的人員組成的清算組或者依法設立的律師事務所,、會計師事務所、破產(chǎn)清算事務所等社會中介機構擔任,。人民法院根據(jù)債務人的實際情況,，可以在征詢有關社會中介機構的意見后，指定該機構具備相關專業(yè)知識并取得執(zhí)業(yè)資格的人員擔任管理人,?！边@就將整個破產(chǎn)運作交由專業(yè)化人士來處理，使破產(chǎn)程序更符合我國市場經(jīng)濟的發(fā)展要求,。



 重視債權人自治



 當債務人不能清償?shù)狡趥鶆諘r,，債權人可以向人民法院提出對債務人進行重整或者破產(chǎn)清算的申請。在債權人會議期間,，債務人有義務列席債權人會議并如實回答債權人的詢問,，人民法院受理破產(chǎn)申請后，債務人對個別債權人的債務清償無效,。在選任和監(jiān)督管理人方面,，新破產(chǎn)法第22條第二款規(guī)定：“債權人會議認為管理人不能依法、公正執(zhí)行職務或者有其他不能勝任職務情形的，可以申請人民法院予以更換,?！?


 管理人依照規(guī)定執(zhí)行職務，要接受債權人會議和債權人委員會的監(jiān)督,。另外,，管理人還應當列席債權人會議，向債權人會議報告職務執(zhí)行情況,，并回答詢問,。關于債權人委員會，新破產(chǎn)法第68條第二款規(guī)定：“債權人委員會執(zhí)行職務時,，有權要求管理人,、債務人的有關人員對其職權范圍內的事務作出說明或者提供有關文件?！边@就為保護債權人利益提供了重要保障,。在重整程序中，債權人自治也發(fā)揮重要作用,。債權人可以依法直接向人民法院申請對債務人進行重整,，并且債權人會議對重整計劃草案享有表決權，對重整程序的進行具有決定性作用,。



 引入重整制度



 重整是指不對無償付能力債務人的財產(chǎn)立即進行清算,，而是在法院的主持下由債務人與債權人達成協(xié)議，制訂重整計劃,，規(guī)定在一定的期限內,，債務人按一定的方式全部或部分地清償債務，同時債務人可以繼續(xù)經(jīng)營其業(yè)務的制度,。作為一種再建型的債務清償程序,，在“促進債務人復興”的立法目的指導下構建的重整制度，是一個國際化的潮流,，它使得破產(chǎn)法不僅僅是一個市場退出法,、死亡法、淘汰法,，還是一個企業(yè)更生法,、恢復生機法、拯救法,。在提出破產(chǎn)申請后,，陷入困境的企業(yè)依然有可能通過有效的重整避免破產(chǎn)。



 新破產(chǎn)法第73條第一款規(guī)定：“在重整期間,，經(jīng)債務人申請,，人民法院批準,，債務人可以在管理人的監(jiān)督下自行管理財產(chǎn)和營業(yè)事務?！庇捎谥卣贫染哂袑ο蟮奶囟ɑ?、原因的寬松化、程序啟動的多元化,、重整措施的多樣化,、重整程序的優(yōu)先化、擔保物權的非優(yōu)先化和參與主體的廣泛化等特點,，這就給了債務人企業(yè)一個自我拯救,、重新開始的機會，平衡了債權人與債務人之間的利益關系,。



 規(guī)制破產(chǎn)不當行為



 破產(chǎn)欺詐是各國破產(chǎn)法所嚴厲打擊的對象,，在中國，破產(chǎn)案件中的欺詐逃債行為尤為嚴重,。一些債務人利用破產(chǎn)程序策劃各種欺詐逃債行為,，侵害債權人利益，損害職工利益,，破壞經(jīng)濟秩序,，有些還是在地方政府的支持、默許下進行的,。為此,，新破產(chǎn)法設置了較以前立法更為完善的撤銷權與無效行為制度。新破產(chǎn)法第31條規(guī)定,，人民法院受理破產(chǎn)申請前一年內，債務人具有無償轉讓財產(chǎn),、以明顯不合理的價格進行交易,、對沒有財產(chǎn)擔保的債務提供財產(chǎn)擔保、對未到期的債務提前清償?shù)?、放棄債權等行為的,，管理人有權請求人民法院予以撤銷。另外,，新破產(chǎn)法第33條還規(guī)定,，為逃避債務而隱匿、轉移財產(chǎn),、虛構債務或者承認不真實的債務等涉及債務人財產(chǎn)的行為是無效的,，這就在一定程度上對實踐中出現(xiàn)的“虛假破產(chǎn)”,、“惡意破產(chǎn)”等行為進行了規(guī)制,，從而更好地保護了債權人利益,，維護了市場經(jīng)濟秩序，也為整個社會商業(yè)信用體制的建立和完善提供了重要的制度保證,。



 強化破產(chǎn)責任



 對于一般企業(yè)來說,，它首先是市場中的債務人，應該強調企業(yè),，尤其是其董事,、監(jiān)事或者高級管理人員的破產(chǎn)責任，否則將導致企業(yè)信用喪失,。以前破產(chǎn)法不完善的情況下,，有的企業(yè)破產(chǎn)后，職工失業(yè)下崗,、生活艱難,，巨額債務無法清償，而企業(yè)的負責人卻無需承擔任何法律責任,。針對這種情況,，新破產(chǎn)法對破產(chǎn)責任作出了規(guī)定，并且和新《公司法》,、新《證券法》規(guī)定的董事,、監(jiān)事、高管人員應盡的注意義務,、勤勉盡責義務,，《刑法修正案(六)》規(guī)定的虛假破產(chǎn)罪，都實現(xiàn)了對應,。企業(yè)的董事,、監(jiān)事等經(jīng)營管理人員因為失職而致使企業(yè)破產(chǎn)的，將被追究刑事責任,、民事責任,、行政責任。新破產(chǎn)法第6條明確規(guī)定：“依法追究破產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營管理人員的法律責任,?！钡?25條也規(guī)定：“企業(yè)董事、監(jiān)事或者高級管理人員違反忠實義務,、勤勉義務,，致使所在企業(yè)破產(chǎn)的，依法承擔民事責任,。此外,，有前款規(guī)定情形的人員，自破產(chǎn)程序終結之日起三年內不得擔任任何企業(yè)的董事,、監(jiān)事,、高級管理人員,。”



 擔保債權優(yōu)先職工債權



 對于擔保債權和職工債權的清償順序問題,，新破產(chǎn)法采取了“新老劃斷”的辦法,，規(guī)定在新法公布以前出現(xiàn)的破產(chǎn)，職工債權優(yōu)先于擔保債權,，破產(chǎn)人無擔保財產(chǎn)不足清償職工工資的,，要從有擔保的財產(chǎn)中清償。在新破產(chǎn)法公布后,，將優(yōu)先清償擔保債權,，職工工資和其他福利從未擔保財產(chǎn)中清償。這一獨創(chuàng)性規(guī)定,，和中國國情密切相連,，主要是考慮三方面的因素：第一，破產(chǎn)法與擔保法的關系,，按照我們國家擔保法的規(guī)定,，擔保抵押資產(chǎn)并不納入到破產(chǎn)清償順位當中，而是獨立于破產(chǎn)財產(chǎn)之外的資產(chǎn),；第二,，市場經(jīng)濟轉型過程中，法律制度安排必須具有處理中國特色問題的智慧,，對于復雜的職工債權問題的處理,，既要考慮中國的現(xiàn)實情況，又要把它納入到市場經(jīng)濟法律的整體框架來考慮,，職工的社會保障問題在今后應更多地靠完善社會保障制度來解決,；第三，金融機構與債權人風險的考慮,，如果擔保債權不能依法實現(xiàn)的話,，對金融機構等債權人將是一個巨大的打擊，金融機構與債權人自身也有可能破產(chǎn),，那涉及的人群會更大。新破產(chǎn)法的規(guī)定既考慮了中國的歷史遺留問題的解決,，又考慮了與國際慣例接軌,。下一步要抓緊建立與此條文配套的破產(chǎn)保障基金，保護職工合法權益,。



 規(guī)定金融機構破產(chǎn)程序



 原來的破產(chǎn)法對金融機構的破產(chǎn)問題沒有規(guī)定,，隨著經(jīng)濟與資本市場的發(fā)展，近幾年,，銀行與非銀行金融機構的破產(chǎn)問題提上了議事日程,。許多金融機構經(jīng)營不善,，虧損嚴重，極大侵害了廣大投資者與儲戶的合法權益,。如近年來發(fā)生的大鵬證券,、南方證券破產(chǎn)與德隆危機，即暴露了中國現(xiàn)有金融機構潛在的破產(chǎn)危機,。而且一些商業(yè)銀行和金融機構每年新增的不良資產(chǎn)還在大量發(fā)生,，如果沒有一個很好的破產(chǎn)機制的話，中央政府將會為這些所謂的金融機構背上沉重的財政包袱,。金融機構的倒閉或破產(chǎn)涉及到千千萬萬普通民眾的家庭與生活,，涉及到市場經(jīng)濟的金融秩序和社會的穩(wěn)定。因此,，新破產(chǎn)法對金融機構破產(chǎn)做出特別規(guī)定：商業(yè)銀行,、保險公司、證券公司等金融機構出現(xiàn)資不抵債等破產(chǎn)情形的,，國務院金融監(jiān)督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產(chǎn)清算的申請,。對于銀行、券商,、保險公司的破產(chǎn)問題,，實際上商業(yè)銀行法等已經(jīng)作了一些規(guī)定。新破產(chǎn)法明確了,，對不能支付到期債務的商業(yè)銀行,、券商、保險公司,，其接管,、托管或破產(chǎn)清算、重整事宜,，要分別報請有關監(jiān)管部門批準,。



 首提跨境破產(chǎn)問題



 隨著全球資本流動加速，跨國投資大量發(fā)生,，一個國家的破產(chǎn)裁決會對另外一個國家的債權人或者債務人產(chǎn)生重要影響,。在中國很多跨境破產(chǎn)已經(jīng)出現(xiàn)，像1998年的廣東國際信托投資公司破產(chǎn)案和2000年的廣東控股集團公司破產(chǎn)案,，涉及了許多國際和海外的債權人,，引來全世界對中國破產(chǎn)制度的矚目。中國原來采取的是屬地主義,，對國外的一律不予承認?，F(xiàn)在國際上正在進行破產(chǎn)法改革，特別是聯(lián)合國貿易法委員會下面成立了破產(chǎn)法小組,，推出全球破產(chǎn)示范法,；國際破產(chǎn)協(xié)會和世界銀行又共同推出了全球債權人應共同遵守的十八項準則,。基于這種考慮,，新破產(chǎn)法規(guī)定,，“依照本法開始的破產(chǎn)程序，對債務人在中華人民共和國領域外的財產(chǎn)發(fā)生效力”,。同時,，對于外國法院的破產(chǎn)裁決，在互惠,、有司法協(xié)助或國際公約的條件下,，中國法院也裁定承認和執(zhí)行。這樣的規(guī)定,，采取的是一種有限的,、有彈性、有張力的跨境破產(chǎn)原則,，為下一步與世界上各國破產(chǎn)法接軌作了鋪墊,。



 總之，新破產(chǎn)法是中國第一部市場經(jīng)濟的破產(chǎn)法,，對我國社會主義市場經(jīng)濟法律體系的完善將會產(chǎn)生深遠的影響,。這部法律從破產(chǎn)法立法而言已經(jīng)有了很大的進展，當然,，它還只是一部針對企業(yè)法人的破產(chǎn)法,，下一步要著手起草個人破產(chǎn)法。現(xiàn)在最重要的工作是加快完善新破產(chǎn)法的實施細則體系,，為明年6月1日新破產(chǎn)法的實施做好準備,。



 （作者系全國人大財經(jīng)委企業(yè)破產(chǎn)法起草工作小組成員、中國政法大學教授）