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• 【發(fā)布日期】2007-10-26 15:31:02
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• 【所屬類別】立法追蹤

-海關(guān)總署解讀海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定-

《中華人民共和國海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》今年7月1開始實(shí)施,。《程序規(guī)定》的公布施行,，是海關(guān)行政執(zhí)法走向法治化的一個重要標(biāo)志,。



 近年來，我國行政法制建設(shè)有了長足發(fā)展,，行政實(shí)體法的立法日益完善,，行政程序法的立法進(jìn)程也明顯加快。因此,，盡快適應(yīng)國家行政法制建設(shè)需要,，加強(qiáng)海關(guān)行政程序立法,，規(guī)范行政執(zhí)法和行政處罰活動，已成為海關(guān)行政法制建設(shè)的迫切需要,。



 《程序規(guī)定》正是適應(yīng)這種形勢,，在規(guī)范海關(guān)辦案程序,、行政強(qiáng)制程序等方面作出了詳盡的規(guī)定,。它對海關(guān)辦案人員、特別是基層的執(zhí)法人員提出了更高的要求,，使海關(guān)在這個領(lǐng)域的執(zhí)法手段更加透明和公開,。



 《程序規(guī)定》立法的指導(dǎo)思想



 （一）嚴(yán)格規(guī)范和監(jiān)督海關(guān)辦案程序，保障公民,、法人和其他組織的合法權(quán)益,。《程序規(guī)定》的價(jià)值功能與行政程序法的價(jià)值功能一樣,，主要體現(xiàn)在兩個方面,，一是有利于行政機(jī)關(guān)作出行政行為，起到規(guī)范和監(jiān)督行政行為的作用,，減少其隨意性,，同時提高其行政效率；二是使行政相對人可以對行政機(jī)關(guān)的行為作出預(yù)期和判斷,，從而使其實(shí)體權(quán)益得到有效保護(hù)和法律救濟(jì),。



 （二）嚴(yán)格遵循法律保留和法律優(yōu)先的行政法原則?！冻绦蛞?guī)定》條款與上位法保持高度一致,，并注重與海關(guān)相關(guān)法規(guī)、規(guī)章協(xié)調(diào)一致,。對海關(guān)以往的一些沒有上位法依據(jù)又影響行政相對人權(quán)益的執(zhí)法程序作了調(diào)整和修改,，如郵寄送達(dá)法律文書送達(dá)回證沒有寄回的，以往的做法是自郵件寄出15日后視為送達(dá),，但沒有直接的上位法依據(jù),，《程序規(guī)定》第二十二條中對其規(guī)定為“送達(dá)回證沒有寄回的，以掛號信回執(zhí)或者查詢復(fù)單上注明的收件日期為送達(dá)日期”,。



 （三）充分體現(xiàn)公正,、公開、效率和便民的行政法原則,。通過公開海關(guān)辦案程序,，如公開海關(guān)辦理行政案件中的調(diào)查、審理,、執(zhí)行各操作環(huán)節(jié)及銜接過程等辦案流程,，增強(qiáng)行政執(zhí)法的透明性,，切實(shí)體現(xiàn)行政公開的原則；通過規(guī)定簡單案件處理程序,，體現(xiàn)了海關(guān)行政案件處理過程中的便民原則,。



 （四）保證辦案程序的可操作性。結(jié)合海關(guān)執(zhí)法實(shí)際,，注意兼顧全國各關(guān)區(qū)的執(zhí)法特點(diǎn)和差異性,，注重實(shí)際可操作性，避免規(guī)定得過于繁瑣或者過于原則,。



 （五）借鑒海關(guān)辦案實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),，保證執(zhí)法穩(wěn)定性和連續(xù)性。對海關(guān)以往制定的有關(guān)辦案程序規(guī)范,，經(jīng)實(shí)踐證明切實(shí)可行的條款和執(zhí)法實(shí)踐中一些好的經(jīng)驗(yàn),，在不與上位法沖突的前提下，盡量納入本規(guī)定,，以保證執(zhí)法的穩(wěn)定性,。



 《程序規(guī)定》的基本制度



 《程序規(guī)定》第二章的“一般規(guī)定”用21個條款的篇幅規(guī)定了海關(guān)辦案程序中的基本制度。如雙人辦案及表明身份制度,、回避制度,、證據(jù)制度、時效和期限制度及送達(dá)制度等,。



 （一）雙人辦案及表明身份制度,。《程序規(guī)定》第七條規(guī)定海關(guān)在調(diào)查,、收集證據(jù)時,，辦理行政處罰案件的海關(guān)工作人員不得少于2人，并且應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件,。但是,，在案件的審查和執(zhí)行環(huán)節(jié)，由于存在層級審批,，對雙人辦案沒有作出強(qiáng)制性的要求,。由于海關(guān)辦案職能專屬于海關(guān)緝私部門（知識產(chǎn)權(quán)案件和一些現(xiàn)場通關(guān)環(huán)節(jié)的簡單案件除外），所以,，表明身份制度在海關(guān)辦案中顯得尤其重要,。《程序規(guī)定》要求辦案人員在調(diào)查,、收集證據(jù)時必須要向當(dāng)事人或有關(guān)人員出示執(zhí)法證件,，即查緝證。



 （二）回避制度。 回避制度是保護(hù)行政相對人權(quán)益的一項(xiàng)重要程序設(shè)計(jì),，在《程序規(guī)定》中用了6個條款對當(dāng)事人申請辦案人員回避,、辦案人員自行回避以及回避決定作出前行政行為的法律效力分別作了規(guī)定。為了防止作出回避決定的隨意性,，將回避決定權(quán)賦予海關(guān)關(guān)長,。為了體現(xiàn)便民的行政原則，允許當(dāng)事人口頭提出回避申請,。



 （三）基本證據(jù)制度,。定案證據(jù)是行政處罰案件的核心環(huán)節(jié)，證據(jù)應(yīng)當(dāng)經(jīng)查證屬實(shí),，才能作為認(rèn)定違法事實(shí)的依據(jù),。值得強(qiáng)調(diào)的是，《程序規(guī)定》對定案的書證和物證及其復(fù)制件和照片的取證要求,、證據(jù)形式提出明確的要求，用專門條款對高科技條件下的電子數(shù)據(jù)的證據(jù)固定提出了明確要求,。



 （四）時效和期限制度,。時效和期限都是行政效率的衍生物。違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,，不再給予行政處罰,；在期限計(jì)算方面，第一次將法定節(jié)假日和法定休息日同時引入條款,，彌補(bǔ)了其他法律,、法規(guī)中只規(guī)定法定節(jié)假日，而沒有法定休息日的不足,。



 并且,，《程序規(guī)定》將期限制度貫穿于海關(guān)行政處罰程序的始終，如在回避的申請,、決定,，扣留的實(shí)施、延長期限,，法律文書的送達(dá),，強(qiáng)制執(zhí)行，執(zhí)行終結(jié)等各個環(huán)節(jié)均做了時效限定,。



 （五）法律文書的送達(dá)制度,。送達(dá)特別是涉外送達(dá)是長期影響海關(guān)行政執(zhí)法效率的一個突出問題。由于在相關(guān)行政法律中沒有關(guān)于送達(dá)的專門規(guī)定,，行政法律文書的送達(dá)都是參照民法的送達(dá)程序執(zhí)行,。但由于民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系的不同，海關(guān)在送達(dá)方式上又不能完全適用民法的有關(guān)規(guī)定，如不能委托駐華使領(lǐng)館或中國駐外使領(lǐng)館送達(dá)等,。而且,，隨著我國外國人管理制度的改革和發(fā)展，在華有長期住所或有委托代理人的外國籍,、雙重國籍甚至無國籍的海關(guān)行政管理相對人也越來越多,。



 另外，對于海關(guān)來說,，即使是無住所,、無委托代理人的外國人或無國籍人，在特定條件下（如旅檢現(xiàn)場）也具備直接送達(dá)的條件,。但在民法的相關(guān)規(guī)定中,，由于立法時代背境所限，對上述的送達(dá)卻沒有規(guī)定,?！冻绦蛞?guī)定》結(jié)合海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐的特點(diǎn)，根據(jù)民法關(guān)于送達(dá)的法律精神,，對上述程序作出了明確規(guī)定,，部分解決了一線執(zhí)法中的送達(dá)問題,。



 與行政相對人密切相關(guān)的幾個程序



 （一）財(cái)物發(fā)還程序,。海關(guān)對當(dāng)事人的貨物、物品,、運(yùn)輸工具等財(cái)物錯扣或者多扣的,，應(yīng)當(dāng)及時發(fā)還給當(dāng)事人。過去由于沒有操作程序上的規(guī)定,，海關(guān)對錯扣或者多扣的當(dāng)事人財(cái)物經(jīng)常長年堆積在海關(guān)倉庫之中,，或者掛在海關(guān)賬戶下，既不能退還給當(dāng)事人又無法上繳國庫,。



 《程序規(guī)定》第八十二條,、第八十三條、第八十四條明確規(guī)定：擔(dān)保物或者扣留物多余的部分必須發(fā)還,，辦理程序是海關(guān)制發(fā)解除扣留,、擔(dān)保通知，當(dāng)事人到海關(guān)辦理退還手續(xù),，如果當(dāng)事人在1年內(nèi)未來海關(guān)辦理退還手續(xù)的,，海關(guān)將相關(guān)款項(xiàng)上繳國庫。這將從根本上解決長期困擾海關(guān)的執(zhí)法疑難問題,，同時又保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益,。



 （二）簡單案件處理程序。在海關(guān)通關(guān)業(yè)務(wù)現(xiàn)場，經(jīng)常有一些當(dāng)事人由于工作上的過失造成申報(bào)不實(shí)等事實(shí)清楚,、情節(jié)輕微的違規(guī)案件,，但是按照一般程序處理就要幾天甚至更長的時間，當(dāng)事人的通關(guān)貨物因此受到滯留,，造成延期通關(guān),，也不符合海關(guān)執(zhí)法為民、服務(wù)經(jīng)濟(jì)的宗旨,。海關(guān)總署采納了社會各方面提出的意見,，在《程序規(guī)定》第六章用4個條款的篇幅規(guī)定了簡單案件處理程序，海關(guān)可以當(dāng)場作出處罰決定,。這對提高行政效率,，便利當(dāng)事人通關(guān)起到重要的作用。



 （三）鑒定和倉儲費(fèi)用,?！冻绦蛞?guī)定》第四十三條明確規(guī)定，化驗(yàn),、鑒定費(fèi)用原則上由海關(guān)承擔(dān),。但是當(dāng)事人申請重新化驗(yàn)、鑒定的,，其費(fèi)用由當(dāng)事人承擔(dān)，符合“誰主張,，誰買單”的原則,。但是，如果當(dāng)事人主張成立,，推翻了海關(guān)原化驗(yàn),、鑒定結(jié)論，則產(chǎn)生責(zé)任倒置,，應(yīng)當(dāng)由海關(guān)承擔(dān)重新化驗(yàn),、鑒定的費(fèi)用。



 對于海關(guān)扣留貨物,、物品倉儲費(fèi)用的承擔(dān)問題,，海關(guān)無論是在內(nèi)部規(guī)范性文件中還是在對外規(guī)章、公告上都沒有明確的規(guī)定,?！冻绦蛞?guī)定》第八十三條規(guī)定：扣留貨物變賣價(jià)款在扣除自海關(guān)送達(dá)解除扣留通知書之日起算的倉儲等相關(guān)費(fèi)用后，尚有余款的上繳國庫,。由此可知,，解除扣留通知送達(dá)之前的倉儲費(fèi)用不能從發(fā)還款項(xiàng)中扣除，應(yīng)由海關(guān)承擔(dān)。



 （四）扣留物的變賣通知,?！逗ｊP(guān)法》第九十二條、《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第四十七條規(guī)定：海關(guān)可以將扣留的特殊貨物提前變賣,，所得價(jià)款由海關(guān)予以保存,，并通知貨物所有人。但沒有明確在變賣之前是否應(yīng)當(dāng)通知所有人,，致使在提前變賣過程中缺乏貨物所有人的監(jiān)督,。《程序規(guī)定》第四十八條第二款明確規(guī)定：“海關(guān)在變賣前,，應(yīng)當(dāng)通知先行變賣的貨物,、物品、運(yùn)輸工具的所有人,。如果變賣前無法及時通知的,，海關(guān)應(yīng)當(dāng)在貨物、物品,、運(yùn)輸工具變賣后,，通知其所有人?！?


 當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題



 （一）陳述,、申辯和聽證的期限問題。當(dāng)事人對行政處罰意見提出陳述和申辯的期限,，《行政處罰法》中沒有明確規(guī)定,，但明確了當(dāng)事人必須在收到行政處罰告知單之日起的3日內(nèi)提出聽證。海關(guān)在行政處罰實(shí)踐中一直借鑒聽證程序的期限規(guī)定,，要求當(dāng)事人在3日內(nèi)提出陳述和申辯,，但沒有直接的法律依據(jù)，為此,，《程序規(guī)定》第六十一條規(guī)定了3個工作日的陳述,、申辯和聽證的期限。



 值得當(dāng)事人注意的是,，《程序規(guī)定》第六十一條第三款明確規(guī)定了“當(dāng)事人放棄陳述,、申辯和聽證權(quán)利的，海關(guān)可以直接作出行政處罰決定”,。當(dāng)事人書面要求放棄陳述和申辯權(quán)利的,，根據(jù)《行政處罰法》第四十一條的規(guī)定，就不能再提出陳述和申辯,，但聽證權(quán)利即使已書面放棄,，當(dāng)事人還可以根據(jù)《行政處罰法》第四十二條（一）項(xiàng)的規(guī)定,，在3個工作日內(nèi)向海關(guān)再次提出聽證。



 （二）貨物扣留期限的問題,?！冻绦蛞?guī)定》第四十七條規(guī)定，海關(guān)扣留貨物,、物品,、運(yùn)輸工具、其他財(cái)產(chǎn)以及賬冊,、單據(jù)等資料的期限不得超過1年,，因案件調(diào)查需要，經(jīng)關(guān)長批準(zhǔn)可以延長1年,。這條規(guī)定來源于《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》,，其意義在于限定了海關(guān)的辦案期限。對于扣留貨物的案件,，如果在最長2年內(nèi)無法辦結(jié)的,，海關(guān)必須將被扣貨物解除扣留退還給當(dāng)事人，當(dāng)事人也可以依法要求海關(guān)退還扣留貨物,。



 （三）申請延期執(zhí)行的問題,。《程序規(guī)定》第七十七條規(guī)定,，“同意當(dāng)事人延期或者分期繳納罰款的,，執(zhí)行完畢的期限自處罰決定書規(guī)定的履行期限屆滿之日起不得超過180日?！奔串?dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難向海關(guān)申請延期或者分期繳納罰款的,，最長延期繳納期限為自履行期屆滿之日起不得超過180日。