• 【發(fā)布單位】作者：謝文英
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• 【發(fā)布日期】2014-04-21 14:50:31
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• 【文件來源】來源：檢察日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-八問預算法修改:如何確保財政家底有效接受監(jiān)督-

第十二屆全國人大常委會第八次會議21日舉行,。為期4天的會議將對《<中華人民共和國預算法>修正案草案》進行第三次審議,。



 此前，在2012年底召開的黨的十八大會議上,，中央提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”。十八屆三中全會頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出明確要求：“加強人大預算決算審查監(jiān)督,、國有資產監(jiān)督職能,。”這對各級人大及其常委會的預算決算審查監(jiān)督提出新的更高要求,。



 在這樣的背景下,，預算法修正案草案三審稿會作出怎樣的修改？如何回應中央的要求,？這備受關注,。本刊日前專訪了全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學公共政策研究中心主任蔣洪,。近年來,，他一直關注預算法修改，并就預算法的修改提出了一系列提案,。



 1 預算立法宗旨要體現(xiàn)“人民當家作主”的憲法精神



 聲音周刊：蔣洪委員您好,。您對預算法修正案草案第三次審議稿寄予怎樣的期待,？最希望看到哪些內容被修改？



 蔣洪：預算法修改的初衷,，是要加強社會各界和各級人大及其常委會對政府公共資金使用的監(jiān)督和審批力度,，更大程度地保證公共資金的有效和公平使用。預算改革的關鍵點是,，要保障預算資金的使用符合社會公眾的利益和愿望,，要用法律形式明確人大與政府之間的權責關系。因此,，在預算資金使用過程中,，人民代表大會能否對預算資金使用發(fā)揮有效的審批和監(jiān)督作用至關重要。



 在現(xiàn)行預算法中,，有關人大對預算使用情況進行監(jiān)督的規(guī)定并不明確,。實際狀態(tài)是，預算資金如何使用是政府決定的,，而人大的監(jiān)督和審批作用往往表現(xiàn)為形式化,。這些在預算法的一些條款上也有體現(xiàn)。



 預算法第一條規(guī)定了該法的立法宗旨,，強調“健全國家對預算的管理,，加強國家宏觀調控?！币簿褪钦f,，預算資金的使用是按照國家意志進行的。但是,，“國家意志”如何表達,？用籠統(tǒng)的“國家”一詞會模糊公民、人大以及政府之間的相互關系,，會有意無意地導致將政府行政部門視同為“國家”,，使得預算的全過程實際上處于政府決策的狀態(tài)，這正是現(xiàn)行預算法存在的關鍵問題,。



 建議預算法修正案草案在立法宗旨中強調以下幾點：在預算過程中保障公民的各項基本權利,；強化各級人民代表大會的審查和監(jiān)督職能；規(guī)范政府收支行為,。一句話,，就是要在預算法立法宗旨中闡明憲法所規(guī)定的人民、人大和政府三者的關系,。這三者的關系應該明確表達為：一切權力屬于人民,，人大是最高權力機構，政府是執(zhí)行機構。



 2 預算法應保證預算信息的公開透明



 聲音周刊：為保障人民代表大會對預算的審批和監(jiān)督權力,，在預算法修正案草案中需要對哪些條款作出修改,？



 蔣洪：需要改變的方面很多，其中很重要的一項,，就是關于預算信息的公開?，F(xiàn)行預算法沒有這方面的規(guī)定，預算法修正案草稿二審稿中增加了一些有關規(guī)定,，雖然有進步,，但是法律界限仍比較含糊。



 預算法修正案草案二審稿提出：“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算,、預算調整,、決算，應當及時向社會公開,?！边@僅提出了一個基本原則，但沒有明確何為“及時”,，也沒有規(guī)定“公開什么”,，這就使得法律執(zhí)行缺乏可操作性，損害了法律的權威性,。



 對公開的方式,，預算法修正案草案二審稿規(guī)定，各級政府的預算由財政部門負責公開,，各部門的預算由部門負責公開,。這樣不便于社會公眾了解信息，也增加了政府信息公開的成本,。因此,，建議由財政部門集中負責公開預算信息。



 3 法律必須保證預算的完整性



 聲音周刊：黨中央提出全口徑預算,。究竟什么是全口徑預算,？如何把這一精神落實在法律中？



 蔣洪：預算法修正案草案二審稿提出“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算”的原則,，還提出在法律上構建公共預算、政府性基金預算,、國有資本經(jīng)營預算,、社會保障預算組成的預算體系，在預算完整性方面取得了進步,，但距離全口徑預算的目標還有距離,，主要表現(xiàn)在以下幾方面。



 首先，還存在未納入預算的收支,。比如,，財政專戶收支就沒有包含在這四種預算中。其次,，當前國有資本經(jīng)營預算占國有企業(yè)經(jīng)營利潤不到10%,，也就是說，國有企業(yè)90%以上的利潤沒有納入預算,。第三,，目前的預算體系只體現(xiàn)了“收”和“支”，沒有體現(xiàn)資產負債,，這就會導致很多支出轉換為另外的資產,，而一旦轉換為另外一種資產，就脫離了公民與人大的監(jiān)督視野,。



 所謂全口徑預算,，我認為就是政府的全部收入，包括稅收收入,、行政性收費收入,、事業(yè)性收費收入、政府性基金收入,、社會保障基金收入,、國有資本收益、其他一切政府收入,，不論上繳與否,，不論歸列入什么賬戶，不論由什么部門,、單位,、機構來管理，都必須納入預算,。使用這些收入而形成的支出都是政府支出,，也必須全部納入預算。



 要真正做到全口徑預算需要做到兩點：一要把沒有納入四種預算的收入和支出全部納入,，包括財政專戶的收支和留在國有企業(yè)使用的利潤情況的內容,；二要編制政府的資產負債內容。這樣才能完整地,、全口徑地反映所有公共資金和公共資產,，真正實現(xiàn)預算的完整性。



 4 法律應當強化人大的預算審批權



 聲音周刊：在預算的編制和審批階段,，您認為預算法應該如何強化人大的預算審批權,？



 蔣洪：預算法修正案草案二審稿提出,，“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化?！边@一點提得很好,，建議將“細化”的法律要求進一步明確。也就是說,，要明確怎樣才是“細化”,，因為細化的程序關系到人大對預算的審批的權力。



 關于這一點,，預算法修正案草案二審稿規(guī)定：“本級公共預算一般收支至少編列到款,，重點支出至少編列到項?！边@里面存在下列幾個法律上的問題,。



 首先，草案二審稿只提到公共預算要編制到什么程度,，沒有涉及其他預算,，這有待法律進一步明確。



 其次,，“公共預算一般收支至少編列到款,，重點支出至少編列到項”的規(guī)定，意味著編制到款就符合法律規(guī)定了,。但是,，支出按功能分類編制到款，所提供的信息不足以讓人大進行有效的審批和監(jiān)督,。



 第三,，預算法修正案草案沒有明確是否按經(jīng)濟分類編制預算，這會導致人大審批和監(jiān)督預算權力的弱化,。比如,，僅看功能分類，只知道教育支出花了多少錢,，但是看不出這筆錢的具體用途,，而經(jīng)濟分類就是告訴你，這筆錢有多少花在工資上,、辦公經(jīng)費上,，等等。缺少了經(jīng)濟分類信息,，人大不僅不可能在預算審查過程中將政績工程,、形象工程和不合理的公款消費等各種支出識別出來，也不可能削減這類支出,。



 要想解決這個問題,，就必須在法律上明確預算編制的細化程度，最大限度地保障人大對預算的審批權和監(jiān)督權,。



 5 預算審批之前的支出應適當限制



 聲音周刊：我國的預算年度為1月1日至12月31日,，而全國人民代表大會召開會議的時間是每年3月，地方人民代表大會每年1月或2月召開,。也就是說,，無論全國還是地方，都是預算執(zhí)行在前,，人大審批在后,。預算法修正案草案該如何解決執(zhí)行與審批倒置的問題？



 蔣洪：要徹底解決這個問題,，可以采取程序上的調整,。比如，把各級人民代表大會的會期提前到1月1日之前,，或者把財政年度的起始時間推遲到各級人民代表大會之后,。這兩種方式都是國際上的做法，都能夠有效避免執(zhí)行在前,、審批在后的情況,。



 預算法修正案草案二審稿采取了折中辦法，就是通過制定一些條款,，讓人大授權政府部門,，能夠在審批之前使用必須使用的資金。然而,，在人大審批之前哪些資金可以使用,？預算法修正案草案二審稿是這樣規(guī)定的：“上一年度結轉的支出；必須支付的本年度部門基本支出,、項目支出,，以及對下級政府的轉移性支出；法律規(guī)定必須履行支付義務的支出,，以及其他特殊支出,。”這相當于涵蓋所有的預算資金,，也就是說,，人大審批之前，只要政府認為有必要就可以使用這些資金,。這樣的話,，審批也就失去了意義。



 我認為,，預算審批之前的支出應僅限于保證政府機構正常運行的基本支出部分,，而其他支出應該經(jīng)人大審批后再執(zhí)行,。



 6 行政部門的預算調整權應受到適當限制



 聲音周刊：預算審批之后，在執(zhí)行中難免會發(fā)生變化,。那么,，政府行政部門調整預算的權限究竟有多大？預算法中應該如何規(guī)定,？



 蔣洪：人大審批的預算與執(zhí)行過程中的實際情況肯定會產生差異,，適當?shù)淖兺ㄊ潜仨毜摹＿@里要分清的是,，哪些調整可以由政府行政部門自行決定,，哪些調整必須由人大審批決定。如果所有的調整都由人大審批,，就會影響工作效率,；如果一切改變都可以由行政部門自行決定，實際上就否定了人大的審批,。



 與以往相比,，預算法修正案草案二審稿對行政部門的預算調整權作了一些限制，但權力依然過大,。二審稿規(guī)定,，除了收支總額和某些類級科目發(fā)生調整需要人大審批以外，其他改變都可以由行政部門自主決定,。這就削弱了人大審批預算的權威性,。我建議預算法對政府行政部門的預算調整權力作進一步限制。



 7 應保障人大在國庫管理中的權力和地位



 聲音周刊：預算法修正案草案二審稿刪掉了“中央國庫業(yè)務由中國人民銀行經(jīng)理”的條款,，實際上是把國庫由中國人民銀行經(jīng)理改為由中國人民銀行代理,，您對這個問題怎么看？



 蔣洪：這項改動引起了財政部門和銀行部門的爭議,。兩方都想強化自己對國庫的管理權,，因此成為這次預算法修改中的熱點問題。在作為國庫經(jīng)理的情況下,，中國人民銀行對資金的使用有更大的監(jiān)督權,，而在代理的情況下，只是接受財政部的指令,。兩種做法的區(qū)別就相當于,，財務和出納由一個人擔任還是由兩個人分別擔任。一般管理規(guī)則是由兩個人分別擔任,，這樣有助于相互管理和監(jiān)督,。所以，我認為國庫依然由人民銀行經(jīng)理為好,。



 不管是人民銀行還是財政部,，它們都只是國庫的管理者,，而不是賬戶的所有者。賬戶的所有者是各級人大,。所以,，在預算法修正案草案中如何確定人大在國庫管理中的地位和權力，是很重要的環(huán)節(jié),。



 8 預算法與立法法的規(guī)定要相一致



 聲音周刊：在預算法修正案草案二審稿中，增加了有關財政管理體系的條款,，您對這方面立法有什么看法,？



 蔣洪：預算法修正案草案二審稿規(guī)定：“國家實行中央與地方分稅制財政管理體制，具體辦法由國務院規(guī)定,，報全國人民代表大會常務委員會備案,。”地方各級政府之間的財政管理體系也做了類似規(guī)定,，也就是說,，上級政府來決定，然后人大備案,。



 這項規(guī)定與立法法的規(guī)定是相抵觸的,。立法法規(guī)定，全國人民代表大會與全國人大常務委員會行使國家立法權,，財政,、稅收、海關和外貿等基本經(jīng)濟制度,，都要經(jīng)過立法才有效,。也就是說，財稅管理體制作為財政的基本制度,，從立法法層面看,，要經(jīng)過人大批準，而草案二審稿規(guī)定由政府行政部門決定,，人大只是備案機構,，這與立法法的規(guī)定顯然不相協(xié)調。



 這樣的規(guī)定,，很可能產生財力過于向中央集中的傾向,，從而造成地方財力與事權不相匹配的狀況。所以,，建議根據(jù)立法法規(guī)定改為,，中央與地方之間的財政管理體制由全國人民代表大會立法規(guī)定，各級人民政府由各級人民代表大會負責財稅管理體制的實施,。這樣,，預算法與立法法就可以一致了,。