• 【發(fā)布單位】作者：馬守敏 曹開(kāi)慶
• 【發(fā)布文號(hào)】--
• 【發(fā)布日期】2008-07-27 13:46:53
• 【生效日期】--
• 【失效日期】--
• 【文件來(lái)源】來(lái)源：人民法院報(bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-部門(mén)利益法律化 沖動(dòng)與遏制-

    立法是對(duì)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的第一次分配,，是社會(huì)公正之源。然而,，部門(mén)利益的存在以及大量法律是部門(mén)起草的現(xiàn)狀,，使得公共權(quán)力在立法的過(guò)程中被部門(mén)化，部門(mén)的權(quán)力被利益化,，部門(mén)的利益被合法化,。這，極大地?fù)p害了國(guó)家法制的統(tǒng)一和廣大公民的權(quán)利,，被戲稱為“統(tǒng)一的中國(guó),，割據(jù)的法律”,。
                    部門(mén)利益法制化亂象
  近20年來(lái)，在人大通過(guò)的法律中,，由國(guó)務(wù)院各相關(guān)部門(mén)提交的法律提案占總量的75%至85%,。一些立法遇到棘手的或敏感的問(wèn)題，也授權(quán)“國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”,，進(jìn)而授權(quán)部門(mén)進(jìn)行法律條文的細(xì)化和解釋,。還有大量由行政部門(mén)制定的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章,，同樣具有法律約束力,。
  “屁股指揮腦袋”，部門(mén)一旦掌握了立法資源,，就難保不為自己爭(zhēng)權(quán)力,、爭(zhēng)利益：努力鞏固、爭(zhēng)取有利職權(quán)(如審批,、許可,、收費(fèi)、處罰等),，冷淡無(wú)利或少利職權(quán),，往往規(guī)定公民禁止性規(guī)范多，而對(duì)自己責(zé)任規(guī)范予以規(guī)避和淡化,。
  業(yè)內(nèi)人士透露,，在起草、論證,、審議治安處罰法草案的過(guò)程中,，公安部一直試圖將警察權(quán)力擴(kuò)大，于是就有了草案中的留置時(shí)間和拘留期限延長(zhǎng),、處罰范圍擴(kuò)大,、警察權(quán)力延伸等內(nèi)容，使得一部以維護(hù)社會(huì)治安,、保障人權(quán),、限制警察權(quán)力為基本任務(wù)的人權(quán)法律，異化成了強(qiáng)化警察權(quán)力,、限制公民自由的管制法,。如果不是后來(lái)專家學(xué)者和全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)人員力陳警察濫權(quán)的害處并堅(jiān)決反對(duì)，很多有利警察卻不利人權(quán)的條款就會(huì)成為正式法律條文,。
  醫(yī)療事故處理?xiàng)l例當(dāng)初是由衛(wèi)生部起草的,，其中對(duì)醫(yī)患糾紛的處理，明顯偏袒醫(yī)療單位，甚至于有些部分與民法通則的規(guī)定相抵觸,?！?/p>
  類似的例子不勝枚舉：在鐵路法、民航法,、預(yù)算法,、藥品監(jiān)督和管理法、衛(wèi)生防疫條例,、勞動(dòng)教養(yǎng)條例、刑事訴訟法,、電信條例,、電力法等法律法規(guī)文本中，能夠清晰地看到鐵道部,、民航總局,、財(cái)政部、衛(wèi)生部,、公安部等部門(mén)的利益影子,，有的甚至就是赤裸裸的部門(mén)利益維護(hù)條款。
  國(guó)家立法尚且如此,，那些部門(mén)規(guī)章就更加肆無(wú)忌憚了,。《火車與其他車輛碰撞和鐵路路外人員傷亡事故處理暫行規(guī)定》規(guī)定：“鐵路部門(mén)酌情給予事故傷亡人員的是,，一次性救濟(jì)費(fèi)50至150元,，或者80至150元火葬費(fèi)或埋葬費(fèi)?！薄笆芎φ呒覍僖蛱幚砗笫庐a(chǎn)生的生活費(fèi),，可由其單位補(bǔ)償糧票?！彪S著時(shí)代的進(jìn)步,，這一“規(guī)定”之荒唐越發(fā)彰顯。然而就是這樣荒謬的規(guī)定,，竟然暫行了28年,，直到2007年才被新法所取代。而即使是這個(gè)新法的出臺(tái),，同樣是喝彩聲寡,，質(zhì)疑者眾，因?yàn)樗瑯芋w現(xiàn)了鐵老大的強(qiáng)悍霸權(quán),。
  而如果某個(gè)法律牽涉多個(gè)部門(mén)的利益或者削弱某個(gè)部門(mén)的利益,，那么，它的命運(yùn)很可能就是難產(chǎn)：因?yàn)榉磯艛鄨?zhí)法機(jī)構(gòu)擁有很大權(quán)力，放到哪個(gè)部門(mén),，就意味著這個(gè)部門(mén)權(quán)力的強(qiáng)化,，于是各個(gè)部門(mén)激烈爭(zhēng)奪，難以達(dá)成共識(shí),，中國(guó)的反壟斷法用了13年才艱難出臺(tái),；因?yàn)闋可娴焦贰⒛茉?、交通等多個(gè)行政部門(mén),，利益關(guān)系太過(guò)復(fù)雜，燃油稅征收“擇機(jī)”長(zhǎng)達(dá)10年之久仍未擇到時(shí)機(jī),；在歷經(jīng)了長(zhǎng)達(dá)27年的一輪又一輪的調(diào)研論證,、征求意見(jiàn)后，被全國(guó)人大認(rèn)定為“條件成熟時(shí)安排審議”的電信法,，出臺(tái)前景至今仍不見(jiàn)明朗,。
  除了侵占公民的權(quán)利，部門(mén)立法還將本屬多個(gè)部門(mén)分權(quán)管轄的事項(xiàng)據(jù)為己管,，侵占其他相關(guān)部門(mén)的權(quán)力,，造成同一位階的行政法規(guī)和規(guī)章之間、不同位階的行政法規(guī)和規(guī)章之間存在許多矛盾和沖突,，司法主體和守法主體無(wú)所適從,，部門(mén)則你管你的，我管我的,，有利的爭(zhēng)著管,，無(wú)利的都不管。
  東北某地交警與農(nóng)機(jī)部門(mén)爆發(fā)的農(nóng)用車管理之爭(zhēng),，堪稱一個(gè)經(jīng)典案例,。當(dāng)時(shí)，交警部門(mén)下發(fā)通知,，要求各地發(fā)現(xiàn)懸掛農(nóng)機(jī)部門(mén)核發(fā)的農(nóng)用運(yùn)輸車號(hào)牌上路者,，一律查扣，有的按無(wú)證駕車予以處罰,，還強(qiáng)行為數(shù)千名駕駛員重新落籍,、辦證，每人收1000多元,。兩家都拿出了有關(guān)部委的相關(guān)法規(guī)條例,。 
  而對(duì)于像民法典這樣事關(guān)每一個(gè)公民的切身利益，且為現(xiàn)代市民社會(huì)之必須的法律,，也遲遲難以出臺(tái),。業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，其中一個(gè)重要原因是，它們與任何部門(mén),、集團(tuán)的利益沒(méi)有直接的聯(lián)系,，也不會(huì)產(chǎn)生權(quán)力的賦予或分配，因而其迫切性似乎也就顯得不那么重要了,。
                    不能再搞部門(mén)法律體系
  部門(mén)利益法制化的危害是極其嚴(yán)重的,。正如有論者指出的，這種丑陋的現(xiàn)象,，就是一種赤裸裸的搶劫,，是一種打著法律與法制的“旗號(hào)”，明目張膽的搶劫,。它以“法律的名義”粗暴地從百姓口中奪食,，肥的卻是某些權(quán)力部門(mén)及其豢養(yǎng)的壟斷性利益集團(tuán)。
  更嚴(yán)重的是,，它有損國(guó)家法律體系的有機(jī)統(tǒng)一和權(quán)威；使得法律不再是公共利益的守護(hù)神,，反而充當(dāng)部門(mén)權(quán)力利益無(wú)限擴(kuò)張的幫兇,，而部門(mén)權(quán)力缺乏制約與監(jiān)督，必為腐敗提供賴以滋生的溫床,；嚴(yán)重?fù)p害了法規(guī)的公正性與純潔性,，使得部門(mén)“有法可依”地“依法行政”，公共利益,、個(gè)人利益卻適得其反地受到嚴(yán)重?fù)p害,；部門(mén)之間爭(zhēng)權(quán)、爭(zhēng)利,，形不成管理的合力,，市場(chǎng)被人為地肢解，不利于建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序,；部門(mén)之間爭(zhēng)權(quán)不讓,，難以協(xié)調(diào)，或久調(diào)不決,，貽誤了立法的時(shí)機(jī),，從而降低了立法效率。 
  早在2000年10月,，九屆全國(guó)人大常委會(huì)委員王明時(shí)就提醒常委會(huì)在審議法律草案中,，對(duì)部門(mén)所要的權(quán)力應(yīng)予以特別注意。他認(rèn)為,，通過(guò)權(quán)力獲取的部門(mén)利益,，看起來(lái)符合國(guó)家的政策和法律，但發(fā)展下去將使人民對(duì)立法本身產(chǎn)生懷疑，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的制度性因素產(chǎn)生不信任,。這種危害是潛移默化的，也是巨大的,。
  而且,，負(fù)責(zé)起草行政法規(guī)、制定部門(mén)規(guī)章的主管部門(mén),，通常與部分管理對(duì)象如國(guó)有壟斷性企業(yè)之間,，有比較密切的關(guān)系，甚至存在著直接利益關(guān)系,。這樣,，行政立法過(guò)程很容易被強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)所影響。王明時(shí)指出,，有的企業(yè)近幾年的一些行為明顯是利用權(quán)力通過(guò)壟斷經(jīng)營(yíng)滿足部門(mén)利益,，損害了消費(fèi)者的利益。更令人憂慮的是,，阻礙了我國(guó)有關(guān)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,。
  2006年3月，十屆全國(guó)人大代表,、廣東省省人大常委會(huì)副主任鐘啟權(quán)也曾在全國(guó)人大會(huì)議期間,，批評(píng)“政府部門(mén)立法謀私”現(xiàn)象，稱其“只有權(quán)力沒(méi)有責(zé)任”,。
  值得慶幸的是,，這一問(wèn)題已經(jīng)得到最高立法機(jī)關(guān)的重視。在前不久的講話中,，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)明確表示：“目前,，以憲法為核心，以法律為主干,，包括行政法規(guī),、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)的，由七個(gè)法律部門(mén),、三個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成,，國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治,、文化,、社會(huì)生活的各個(gè)方面基本做到有法可依。不能在國(guó)家法律體系之下或以外,，再搞自己部門(mén)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)的‘法律體系’,?！?/p>
  這意味著，最高立法機(jī)關(guān)不允許部門(mén)利益法制化,，不允許沒(méi)有立法權(quán)的部門(mén)立法或者被授權(quán)的立法機(jī)關(guān)超越授權(quán)范圍進(jìn)行立法,。這將從實(shí)體上和程序上保證我國(guó)立法的統(tǒng)一性，從而保證中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的權(quán)威性,。
  全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹說(shuō),，針對(duì)立法過(guò)程中部門(mén)求得部門(mén)利益最大化的沖動(dòng)，全國(guó)人大有關(guān)部門(mén)計(jì)劃形成一些有效防止的體系,。
相關(guān)鏈接
                      首次立法聽(tīng)證
  1999年9月，廣東省人大常委會(huì)就《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例（修訂草案）》首次公開(kāi)舉行立法聽(tīng)證會(huì),。這一創(chuàng)舉,，被稱為“立法民主化、公開(kāi)化的一個(gè)里程碑”,。2005年,，全國(guó)人大常委會(huì)在個(gè)人所得稅法修改過(guò)程中，首次采用了這種方式,。
  2002年,，北京市行政法制研究中心就通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，向社會(huì)征求法制研究課題,，形成名噪一時(shí)的“立法招投標(biāo)”。雖然其招標(biāo)內(nèi)容僅是課題內(nèi)容,，但這種方式卻開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)流傳,。
                法律不應(yīng)是部門(mén)擴(kuò)權(quán)爭(zhēng)利的工具
   市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的一個(gè)必然結(jié)果，是社會(huì)多元化和利益格局多元化,，其必然又帶來(lái)中國(guó)立法進(jìn)程中越來(lái)越多的利益博弈,。這是必須正視的現(xiàn)實(shí)。在這樣的背景下,，如何保持法規(guī)公正,、集中地體現(xiàn)大多數(shù)人的意志，遏制國(guó)家權(quán)力部門(mén)化,、部門(mén)權(quán)力利益化,、部門(mén)利益法律化，就成為值得關(guān)注的問(wèn)題,。
                        立法民主化
  立法法第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主,，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng),?！睂＜艺J(rèn)為，只有建立民主立法制度,，在立法的各個(gè)環(huán)節(jié)充分發(fā)揚(yáng)民主，聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn),，集中眾人的智慧，才能防止立法的部門(mén)利益傾向,，保證法律法規(guī)制定的良好，實(shí)現(xiàn)良法之治,。
  草案是立法機(jī)關(guān)和立法參與者論證和審議的基礎(chǔ),，立法的起草工作實(shí)際上決定了整部法律的走向，也為整部法律定下了基本格調(diào),。有關(guān)利益也只有在這個(gè)環(huán)節(jié)才能大規(guī)模,、系統(tǒng)性地堂皇進(jìn)入。
  “應(yīng)拓寬立法起草渠道,，建立起草回避制度,。”全國(guó)政協(xié)常委,、農(nóng)工黨中央副主席陳勛儒說(shuō)：“凡與所制定的行政法規(guī),、規(guī)章有直接利益關(guān)系的行政部門(mén)均不得參與該行政立法的起草工作。這是中立性這一最低限度的正當(dāng)程序要求在行政立法中的具體體現(xiàn),?！?/p>
  中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗也明確提出,，要革除部門(mén)自己起草立法的權(quán)力,。他介紹，根據(jù)他的經(jīng)驗(yàn),，雖然現(xiàn)在部門(mén)立法也大多邀請(qǐng)專家,，但行政力量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)專家的意見(jiàn)和建議。因此他認(rèn)為,，法律的制定,、修改應(yīng)在人大的主導(dǎo)下招標(biāo)，由專家學(xué)者參與,，吸收部門(mén)的人參加,。
  專家們認(rèn)為，這并不意味著有利害關(guān)系的部門(mén)可以置之不理,，而要發(fā)揮其熟悉業(yè)務(wù)的優(yōu)勢(shì),，對(duì)法規(guī)案的起草予以積極配合,，如提供真實(shí)資料、對(duì)法規(guī)起草機(jī)構(gòu)提出的有關(guān)疑難問(wèn)題予以答復(fù)等等,。
  在法律審議階段,，應(yīng)將法律草案發(fā)送各有關(guān)單位、各地和有關(guān)科研院所,、專家學(xué)者或者召開(kāi)各種座談會(huì)征求意見(jiàn)，并向社會(huì)公布,，向全民征求意見(jiàn),。有重大分歧的規(guī)定，應(yīng)舉行論證會(huì)等聽(tīng)取不同意見(jiàn),。同時(shí),，還應(yīng)通過(guò)建立健全吸納公民意見(jiàn)的程序和制度，對(duì)于人民群眾和代表的意見(jiàn),，不但要廣泛地“聽(tīng)”,，更要認(rèn)真地“取”，使利益關(guān)系各方的意見(jiàn)在立法的過(guò)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用,。
  “公開(kāi)是溝通的途徑,，是參與的前提，是監(jiān)督的方式,?！标悇兹逭J(rèn)為，立法的每一階段和步驟都應(yīng)以相對(duì)人和社會(huì)公眾看得見(jiàn)的方式進(jìn)行,。公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是全方位的：除了將法規(guī)草案公開(kāi)外,，還應(yīng)將立法文檔公開(kāi)，即將有關(guān)立法草案說(shuō)明及為立法目的而搜集的背景資料,、審議草案的會(huì)議記錄等公之于眾，審議的過(guò)程也可以通過(guò)會(huì)議旁聽(tīng),、媒體報(bào)道,、查閱、網(wǎng)絡(luò)直播等方式公開(kāi),，使民眾得以了解立法工作的動(dòng)態(tài)和內(nèi)容,，洞察其中可能隱藏的部門(mén)利益。
                       斬?cái)嗖块T(mén)的利益
  “建立收支兩條線制度,，讓部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中無(wú)法牟取利益,，他還有必要費(fèi)盡心機(jī)地在立法中擴(kuò)權(quán)爭(zhēng)利嗎？”國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任,、博士生導(dǎo)師,、全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員應(yīng)松年提出了這樣釜底抽薪的建議,。
  應(yīng)松年介紹說(shuō)，收支兩條線制度早在行政處罰法中就規(guī)定了,，但至今沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行,。一些地方執(zhí)行了，但會(huì)按比例返回,，這實(shí)際上是在繼續(xù)縱容行政機(jī)關(guān)多罰多收,。
  “地方的理由是，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線制度會(huì)影響行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的積極性,，這只是托辭,。”應(yīng)松年說(shuō),，依法行政,，是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，不履行,，要承擔(dān)法律責(zé)任,。“許多國(guó)家都嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線,，也沒(méi)見(jiàn)執(zhí)法積極性不高嘛,。”
  事實(shí)上,，這并不是很難的事,。應(yīng)松年曾隨全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)到重慶調(diào)查時(shí)司法機(jī)關(guān)收支兩條線的執(zhí)行情況，他盛贊說(shuō)：“重慶司法機(jī)關(guān)做得很不錯(cuò),。這給了我信心,。這個(gè)事情不是做不到，關(guān)鍵是不留余地地在全國(guó)推廣,。當(dāng)然前提是,，財(cái)政撥款應(yīng)充足。但讓其自己解決行政費(fèi)用或返還罰沒(méi)收入充行政費(fèi)用,，與一次性財(cái)政撥款不是一回事嗎,？前一種情況只會(huì)使國(guó)家浪費(fèi)更多，得不償失,?！?/p>
  應(yīng)松年強(qiáng)調(diào)說(shuō)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,，行政立法必須樹(shù)立“制約權(quán)力”的觀念,，立法的目的不僅僅是為了“管理”，而是限制權(quán)力的濫用,、規(guī)范權(quán)力的行使,、保障公民的權(quán)利,。這樣，才能促使政府不再把自己手里的職權(quán)看作是絕對(duì)的命令和強(qiáng)制,，而是為公眾服務(wù)的職責(zé),。
                  建立對(duì)法規(guī)規(guī)章的審查制度
  根據(jù)立法法的規(guī)定，行政法規(guī)要向全國(guó)人大常委會(huì)備案,，地方性法規(guī)要向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案,，規(guī)章要向國(guó)務(wù)院備案。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法,、法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī),，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)章?？蛇@種備案審查制度形同虛設(shè),，這不禁讓公眾質(zhì)疑。
  陳勛儒認(rèn)為,，今后,，全國(guó)人大及其常委會(huì)在法律體系形成、完善過(guò)程中,，要進(jìn)一步發(fā)揮主導(dǎo)作用,，充分發(fā)揮立法中的監(jiān)督作用，強(qiáng)化備案審查制度,。由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)提交的行政法規(guī),、規(guī)章作實(shí)質(zhì)性和程序性審查，如果發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,，應(yīng)提交人大常委會(huì)進(jìn)行審議,，決定是否撤銷。
  陳勛儒還建議,，修改行政訴訟法,，將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，建立對(duì)行政法規(guī),、規(guī)章的司法審查機(jī)制,。
  陳勛儒介紹說(shuō)，目前,，我國(guó)行政訴訟法只允許相對(duì)人對(duì)具體行政行為提出行政訴訟,，而不能對(duì)抽象行政行為提起,。實(shí)際上,，抽象行政行為（即制定規(guī)范性行政文件）如果不當(dāng)，造成的社會(huì)危害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為,。因此,，賦予相對(duì)人對(duì)行政立法這樣的抽象行政行為有提起訴訟的權(quán)利,，賦予司法機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的司法審查權(quán)，是十分必要的,。同時(shí),，司法審查抽象行政行為，也是WTO具體協(xié)議的要求,，符合行政法制建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì),。