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• 【發(fā)布日期】2009-04-02 10:24:56
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• 【所屬類別】立法追蹤

-“權力”必須服從于法律 行政訴訟法風雨兼程20年-

編者按



 今年4月4日是第七屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國行政訴訟法》20周年紀念日，回望中國行政訴訟制度建立的歷程,，一個不容忽視的事實是,，這部法律在實現(xiàn)依法治國、建設社會主義法治國家和構建和諧社會中具有不可或缺的重要地位和作用,，它保護了公民,、法人和其他社會組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權,，化解了很多行政爭議,，理順了群眾情緒。最重要的是它讓所有的中國人懂得,。



 讓我們隨著歷史的節(jié)拍,，探尋一下行政訴訟法帶給偉大中國的變化。



 催生四部法律



 蓬勃的行政立法引人矚目



 記者在采訪中了解到,，“誰是中國民告官第一人”的說法不好確定,，因為在行政訴訟法頒布之前，已經(jīng)出現(xiàn)民告官的官司了,，但那時,，一般由民事審判庭審理這類案件,。但是，自1989年4月4日全國人大通過《中華人民共和國行政訴訟法》,，該法于1990年10月1日起施行之后,，中國的行政訴訟制度才正式確立。



 來自最高人民法院的數(shù)據(jù)顯示：截至1989年初,，已有26個高級人民法院,、242個中級人民法院(占中院總數(shù)的63.5%)、1154個基層法院(占基層法院的39%)陸續(xù)設立了行政審判庭,。



 行政訴訟法頒布之后,，為規(guī)范行政行為，我國的行政立法步伐大大加快,。1994年5月12日,，第八屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過和公布了《中華人民共和國國家賠償法》。該法也是保障公民合法權益的一部重要的法律,，對于進一步保障公民的人身權利和財產(chǎn)權利,、促進國家機關及其工作人員依法行使職權,，發(fā)揮了重要的作用,。1996年3月17日，八屆全國人大第四次會議通過《中華人民共和國行政處罰法》,，該法就行政處罰的程序作了比較詳細的規(guī)定,，是行政處罰的基本法律。1999年4月29日,，九屆全國人大常委會第九次會議通過《中華人民共和國行政復議法》,，該法對行政復議的范圍、程序等作了全面的規(guī)定,。2003年8月27日,，十屆全國人大常委會第四次會議通過《中華人民共和國行政許可法》，該法就行政許可的基本原則,、范圍和程序作了詳細的規(guī)定,。



 專家點評：江必新(最高人民法院副院長)



 行政訴訟法的出臺，在十多年的時間里,，催生出四部規(guī)范行政權行使的法律的誕生,，從而使我國的行政機關在依法行政的道路上邁出了具有決定意義的步伐。這既是權利救濟法功能的彰顯,，也是程序法制的魅力展示,。可以說,，行政訴訟法是中國行政法治建設的火車頭,，是民主政治建設的里程碑,，是法治國家大廈的奠基石，是捍衛(wèi)國民權利的護身符,。正因為我們有了這些規(guī)范行政行為的法,，國民才會排遣權力濫用的余悸，自覺地服從行政管理,；正因為我們有了適度限制行政權的法,，國民才放心并認可立法機關賦予行政機關更加有效的行政權力；正因為有了這些保護行政相對人權利的法,，國民才全心全意地支持我們的政府并積極地履行法律義務,；正因為有了這些防止權力濫用的法，科學發(fā)展觀才得以更有效地貫徹,；正因為有了有效解決行政爭議的法,，“官”民關系才得以協(xié)調(diào)，人民與政府方能同舟共濟,。試想,，如果沒有那些看似“影響行政效率”的法，我們或許會為某些個人的政績工程而犧牲社會正義和公平,；如果沒有那些看似“制約發(fā)展”的法,，我們或許會為非科學的發(fā)展支付慘重的環(huán)境資源代價；如果沒有那些看似“礙手礙腳”的法,，我們或許會為少數(shù)人的為所欲為付出極大的道德成本和執(zhí)政成本,；如果沒有那些看似“損害行政權威”的法，我們或許會為知錯不改的“執(zhí)著”而丟掉人民的信賴和擁護,。欲車船高速必先制其動,，否則速高必險；欲強化管理必先制其權,，否則權大必殃,；欲治其國必先治其“官”，否則官腐民殘,。這或許就是行政法治的辯證法,，也是法治政府的真諦所在。



 服務國家大局



 涉及50余個領域



 山東菏澤市的幾個村民因一農(nóng)藥廠侵占他們的土地將審批土地的部門告上法庭,，他們雖然經(jīng)過行政復議申請,、行政訴訟艱辛的打官司過程，但最終還是通過訴訟得到了60萬元的土地補償費,，又把農(nóng)藥廠生產(chǎn)化學農(nóng)藥滅多威的車間趕往他處,，被征用的土地仍然種植農(nóng)作物，他們最終可以不受農(nóng)藥廢氣侵害,。



 這幾位農(nóng)民說：“多虧有了行政訴訟法,，要不怎么告土地管理部門都不知道,。”



 記者在最高人民法院的一份調(diào)研報告中獲悉,，行政訴訟具有廣泛的社會政治影響,，許多案件的審理與黨和國家的大局密切相關，與國家政治經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關,，與行政機關承擔的經(jīng)濟調(diào)節(jié),、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能緊密相聯(lián),。例如,，計劃生育案件事關基本國策、涉及農(nóng)村改革的案件牽涉到黨的十七屆三中全會政策的落實,。此外,，土地確權、城市規(guī)劃,、房屋拆遷,、基礎設施建設、公共服務等方面的行政案件,，無不與“改革,、發(fā)展、穩(wěn)定”的中心任務緊密相關,。行政訴訟還涉及到五十余個行政管理領域,，這些領域涉及到人民群眾的衣食住行，涉及到經(jīng)濟社會的發(fā)展,，范圍極其廣泛，影響極其深遠,。



 伴隨我國改革進入攻堅階段,、發(fā)展處于關鍵時期，各種社會矛盾和社會問題在行政訴訟中集中地反映出來,。近年來,，因農(nóng)村土地征收征用、農(nóng)民負擔,、城市房屋拆遷,、企業(yè)改制、勞動和社會保障,、資源環(huán)保等社會熱點問題引發(fā)的群體性行政爭議較為突出,。最高人民法院還曾就如何妥善處理群體性行政案件專門下發(fā)司法文件，妥善化解行政爭議,。



 專家點評：馬懷德(中國政法大學教授)



 隨著行政訴訟制度的日益健全,，越來越多的人選擇行政訴訟途徑解決行政爭議,，越來越多的行政機關開始接受行政訴訟的最終裁決結果，行政訴訟逐步成為解決各類爭議的主渠道,。應該說,，這是時代進步的表現(xiàn)，也是行政法治日趨完善的標志,。訴訟的最重要功能就在于將所有的糾紛納入法律渠道,，通過法定的訴訟程序解決各類爭議。與其他爭議解決渠道相比,，訴訟不僅是最后的解決爭議的方式,，也應該是最公正的方式。



 行政訴訟法實施以來,，法院受理案件的數(shù)量不斷增長,，領域日益拓寬，行政訴訟制度在解決行政爭議方面發(fā)揮的功能越來越重要,，也得到了社會的高度認可,。尤其在社會結構不斷變化，利益調(diào)整更加頻繁的今天,，只有強化行政訴訟制度,，重視其解決爭議的作用，才能有效化解各類復雜的矛盾,，推動社會的和諧發(fā)展,。



 從未來發(fā)展看，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展變化,，政府改革發(fā)展措施的加強,，特別是人們法治意識的不斷增強，行政爭議只能增加,，不會減少,。因此，如何完善行政訴訟制度,，將各類行政爭議最終納入訴訟渠道,，切實保證當事人的訴權，是行政訴訟法修改的重要內(nèi)容,。擴大行政訴訟受案范圍,，降低行政案件立案的門檻是當務之急。



 人民法院的大門應當向人民敞開,，凡是行政機關行使職權,、履行職責過程中與相對人發(fā)生的爭議，只要法律沒有明確將其排除在行政訴訟范圍之外,，法院就有義務受理并加以解決,。只有把訴權提高到公民基本權利的高度,，才能徹底解決行政訴訟立案難的問題，才能暢通訴訟解決爭議的渠道,，也才能防止法律爭議政治化,、政策化的趨勢，減少涉法涉訴信訪量,。



 促依法行政



 司法審查越權案增多



 據(jù)記者了解,，近兩年來，與政府轉(zhuǎn)變職能關系緊密的超越職權,、不履行法定職責,、行政審批和登記等行政案件；以具有行政管理權的中介組織為被告的行政案件,，均明顯增多,。



 “這說明推進依法行政和深化行政管理體制改革，要求行政審判發(fā)揮積極作用,。推進依法行政,，需要加強對行政行為的監(jiān)督，行政訴訟就是監(jiān)督依法行政的重要法律途徑,?！币晃换鶎臃ㄔ旱姆ü俑嬖V記者。



 目前,，隨著政府職能轉(zhuǎn)變步伐加快,，行政案件的類型日益多樣化，行政案件已經(jīng)涉及幾乎所有的行政管理領域,，新類型案件層出不窮,。人民法院通過審理行政案件，有效地促進了政府經(jīng)濟調(diào)節(jié),、市場監(jiān)管,、社會管理、公共服務職能作用的發(fā)揮,，對加快轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式起到了積極的推動作用。人民法院通過行政審判工作,，對行政機關的違法行為或者顯失公正的行為,，判決撤銷、重作,、確認違法或者變更,；對行政機關的不作為，判決履行法定職責,，極大地推動了政府職能的轉(zhuǎn)變,。



 1999年7月5日至6日國務院召開全國依法行政工作會議,，時任總理的朱?基強調(diào)，各級政府都要“接受司法機關根據(jù)行政訴訟法實施的監(jiān)督”,，會議還決定全面推進依法行政,。同年11月，國務院頒布《關于全面推進依法行政的決定》,。2004年3月22日,，國務院印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》。2006年9月4日,，中共中央辦公廳,、國務院辦公廳下發(fā)《關于預防和化解行政爭議，健全行政爭議解決機制的意見》,。兩辦就人民法院行政審判工作專門下發(fā)文件,，在新中國歷史上還是第一次。



 專家點評：郜風濤(國務院法制辦副主任)



 行政機關是權力機關的執(zhí)行機關,。作為執(zhí)行機關,，究竟執(zhí)行什么？當然是執(zhí)行由人民自己的代表組成的國家權力機關的意志,，即人民的意志,。這種意志的集中體現(xiàn)，就是憲法和法律,。我國80%的法律,、90%的地方性法規(guī)、所有行政法規(guī)和規(guī)章都是由行政機關負責執(zhí)行的,，行政機關的工作涉及到國家政治,、經(jīng)濟、文化和其他社會生活的各個領域,，涉及到公民個人從出生到死亡以及學習,、工作、勞動和衣食住行的各個階段,、各個方面,。因此，行政機關能不能堅持依法行政,，直接關系到人民當家作主,、管理國家事務的意志能不能實現(xiàn)，直接關系到法律法規(guī)的實施效果,，直接影響著法律法規(guī)的尊嚴和權威,。



 1989年制定的行政訴訟法，徹底改變了我國幾千年來只準“官管民”、不能“民告官”的歷史傳統(tǒng),，為合法權益受到侵犯的行政相對人提供了重要的救濟途徑,，對于促進行政機關依法行政具有里程碑式的意義。行政訴訟法公布實施以來,，人民法院受理的行政訴訟案件逐年增多,，特別是近幾年來出現(xiàn)了急劇增多的趨勢，涉及的領域也越來越寬,，幾乎涵蓋了所有的行政管理領域,。這一方面說明公民的權利意識、依法維權的意識越來越強,；另一方面說明隨著我國依法行政的全面推進,，行政機關依法行政的意識和能力有了很大提高。為了落實依法治國基本方略,，1999年,，國務院召開全國依法行政工作會議，發(fā)布了《關于全面推進依法行政的決定》,；2003年,，將依法行政正式確立為政府工作的基本準則之一；2004年,，國務院又發(fā)布了指導各級政府依法行政的綱領性文件———《全面推進依法行政實施綱要》,。這些年來，各級行政機關按照國務院的要求和部署,，有計劃,、有重點地推進依法行政，取得了重大進展,。各級行政機關自覺接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定實施的監(jiān)督,，積極出庭應訴、答辯,，自覺履行人民法院依法作出的生效行政判決和裁定,，既充分發(fā)揮了行政訴訟對依法行政的監(jiān)督作用，推動了政府職能的轉(zhuǎn)變,，也極大地增強了公民對通過行政訴訟等法定途徑維護自身合法權益的信心,。



 近兩年來人民法院受理的“超越職權案件”明顯增多，這種現(xiàn)象表明,，政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位,，行政管理方式需要進一步創(chuàng)新。解決這個問題,，關鍵在于加大推進依法行政、特別是基層政府依法行政工作的力度,。希望各級政府進一步轉(zhuǎn)變政府職能,，大力推進依法行政,，規(guī)范行政行為，做到合法行政,、合理行政,、程序正當、高效便民,、誠實守信,、權責統(tǒng)一。



 優(yōu)化司法環(huán)境



 清理各種“土政策”



 二十年來,，全國各級法院充分發(fā)揮主動性,、能動性、創(chuàng)造性,，將爭取黨委領導和人大監(jiān)督擺在重要位置,，在改善司法環(huán)境中取得了明顯成效。



 據(jù)記者了解,，最高人民法院就優(yōu)化行政審判司法環(huán)境提出了“七個一工程”,，即爭取當?shù)攸h委或者人大發(fā)一個加強行政審判工作的文件或決議；爭取每半年在當?shù)攸h校和行政學院講一次行政訴訟法,、行政法課,；由主管院長帶隊并邀請黨委政法委、人大內(nèi)司委,、政府法制部門有關同志參加進行一次旨在取消一些地方制定的違反行政訴訟法的“土政策”大檢查,；在當?shù)貓蠹埢蛘唠娕_開辟一個宣傳行政訴訟法的專欄；堅持每年向當?shù)攸h委,、人大匯報一次行政審判工作,；樹立一批支持行政審判工作的典型單位和個人；抓一兩個干擾行政審判工作,、妨礙行政訴訟或拒不執(zhí)行法院判決或裁定的典型,。



 這項工作部署取得了明顯成效，有力營造了行政審判的外部司法環(huán)境,。據(jù)最高人民法院行政庭相關負責人介紹,，目前，公然抗法的“土政策”基本銷聲匿跡,。有的地方主動爭取人大支持,，加強和促進了人大對行政審判工作的監(jiān)督。許多法院目前已經(jīng)形成定期向人大匯報工作,、定期邀請人大代表視察法院,、定期邀請人大代表參加案件旁聽的機制，不斷加強和改進工作。通過這些努力,，大大增強了黨委和人大對行政審判工作的了解,、理解和支持，形成了優(yōu)化司法環(huán)境的強大合力,，各地司法環(huán)境得到顯著優(yōu)化,，人民滿意度大幅上揚，行政審判的公正高效權威不斷加強,。



 專家點評：趙大光(最高人民法院行政審判庭庭長)



 行政訴訟法的貫徹實施和行政審判工作的開展,，很大程度上有賴于司法環(huán)境的改善和優(yōu)化。二十年來,，各級人民法院在開展行政審判工作中,，緊緊依靠黨的領導和人大監(jiān)督，在營造良好司法環(huán)境方面做了大量卓有成效的工作,，例如主動向黨委和人大報告行政審判工作,，在黨委統(tǒng)一領導和人大的監(jiān)督下，排除影響行政訴訟法實施中包括“土政策”在內(nèi)的各種障礙,，解決工作難點和困難,；在依法受理和審理行政案件過程中，注意加強與政府和行政部門的溝通協(xié)調(diào),，積極探索司法與行政的良性互動機制,，不僅促進了政府職能和管理方式的轉(zhuǎn)變，提高了行政機關依法行政的意識和水平,，也得到了各級政府和行政機關的理解,、配合與支持，為實現(xiàn)化解行政爭議,、實現(xiàn)依法行政的共同目標創(chuàng)造了有利條件,。



 黨和國家的多方支持使越來越多的人民群眾對行政審判工作給予理解和信任。各級政府和行政部門對行政訴訟制度的認識和態(tài)度也有較大轉(zhuǎn)變,，不出庭,、不應訴等現(xiàn)象越來越少，行政機關法定代表人親自出庭應訴的越來越多,，行政審判的司法環(huán)境逐步得到改善和優(yōu)化,。



 當然，行政審判工作的健康發(fā)展,，主要得益于我國始終堅持改革開放方針,，得益于經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，得益于黨和國家高度重視推進法治建設,，得益于高度重視人民群眾切身利益的保護,。同時,，也是各級人民法院和廣大行政審判人員積極進取、勇于探索,、奮力拼搏的結果,。



 行政審判20年大事記



 1986年



 1986年10月6日，湖北省武漢市中級人民法院成立全國第一個中級人民法院行政審判庭,。湖北省汨羅縣人民法院成立第一個基層人民法院行政審判庭。



 1988年



 1988年10月4日,，最高人民法院宣布成立行政審判庭,。



 1989年



 1989年7月24日至8月15日，全國法院行政審判工作研討會在山東威海召開,。



 1991年



 1991年6月11日,，最高人民法院發(fā)布了《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》，該司法解釋共計115條,，分別就受案范圍,、管轄、訴訟參加人,、證據(jù),、起訴和受理、審理和判決,、執(zhí)行,、侵權賠償責任、期間,、訴訟費用等十二個方面的問題作了規(guī)定,。



 1993年



 1993年10月11日至14日，最高人民法院在廣西南寧召開第二次全國法院行政審判工作會議,。



 1997年



 1997年4月29日,，最高人民法院發(fā)布了《關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》。該司法解釋就行政賠償案件的受案范圍,、管轄,、訴訟當事人、起訴與受理,、審理與判決,、執(zhí)行與期間、其他等七個方面的問題進行了規(guī)定,。



 1998年



 1998年,，最高人民法院審理深圳賢成大廈案件。由羅豪才副院長擔任審判長,，楊克佃,、江必新,、趙大光等7位資深法官組成合議庭，開庭時間長達6天,。全國人大,、最高人民檢察院、國務院各部委,、地方各級法院,、深圳市人大、政府的有關領導和代表,、法律專家以及泰國駐華使館代表等各界人士200多人參加旁聽,。



 1999年



 1999年11月24日，最高人民法院審判委員會通過了《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》,，該解釋于2000年3月8日公布,，自2000年3月10日起施行。



 2000年



 2000年9月14日,，最高人民法院公布了《關于民事,、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》。該司法解釋共14條,，就民事,、行政訴訟中司法賠償案件具體適用法律的若干問題作了規(guī)定。



 2001年



 2001年6月26日,，最高人民法院審判委員會通過《關于公安機關不履行法定行政職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》并于7月17日公布,，從此確定了行政機關不履行法定行政職責，致使公民,、法人和其他組織的合法權益遭受損害的,，應承擔相應的行政賠償責任的原則。



 2002年



 截至2002年5月28日,，全國法院行政審判庭共計3227個,，行政審判人員共計11720名。



 2002年7月24日最高人民法院公布了《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》,，自2002年10月1日起施行,。



 2002年8月29日，最高人民法院公布了《關于審理國際貿(mào)易行政案件若干問題的規(guī)定》,。



 2002年12月3日,，最高人民法院公布了《關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規(guī)定》和《關于審理反補貼行政案件應用法律若干問題的規(guī)定》。



 2004年



 2004年5月18日,，最高人民法院發(fā)布《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》,，就行政案件的法律適用問題作了初步規(guī)范。



 2005年



 2005年11月28日,，最高人民法院在廣東省深圳市召開全國法院優(yōu)化行政審判司法環(huán)境經(jīng)驗交流會,。



 2006年



 2006年9月4日,，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)《關于預防和化解行政爭議,，健全行政爭議解決機制的意見》,。



 2006年12月5日，最高人民法院下發(fā)《關于妥善處理群體性行政案件的通知》,。



 2007年



 2007年4月24日,，最高人民法院下發(fā)《關于加強和改進行政審判工作的意見》。



 2008年



 2008年1月14日,，最高人民法院下發(fā)了《關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》和《關于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》,。



 2008年3月28日，最高人民法院下發(fā)《關于充分發(fā)揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》,。



 2008年8月18日，最高人民法院下發(fā)《行政審判工作績效評估辦法(試行)》,。