• 【發(fā)布單位】作者：李立
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】2009-06-11 09:57:32
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• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：法制日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-彩票管理條例7月1日起實施：以法治擔(dān)保幸運-

前些年發(fā)生的著名彩票丑聞“西安寶馬案”,，一直在提醒我們這樣一個現(xiàn)實：即使是神賜的好運氣,，也需要法治的救濟(jì)和擔(dān)保?！恫势惫芾項l例》的頒布實施,，為彩票事業(yè)的健康發(fā)展夯實了制度基礎(chǔ)



 新中國歷史上第一部《彩票管理條例》將于2009年7月1日起實施。這對于發(fā)展20年有余的中國彩票市場來說,，無疑是重大利好,。



 值《彩票管理條例》即將實施之際,，國務(wù)院法制辦政法司朱衛(wèi)國處長接受了記者的專訪。作為彩票管理條例草案起草審查工作的直接參與者,，朱衛(wèi)國說：“前些年發(fā)生的著名彩票丑聞‘西安寶馬案’,，一直在提醒我們這樣一個現(xiàn)實：即使是神賜的好運氣，也需要法治的救濟(jì)和擔(dān)保,?！恫势惫芾項l例》的頒布實施，為彩票事業(yè)的健康發(fā)展夯實了制度基礎(chǔ),?！?


 就條例系統(tǒng)規(guī)范了彩票的管理體制、運作原則,、發(fā)行銷售,、開獎兌獎、安全管理,、風(fēng)險防范,、資金監(jiān)管以及法律責(zé)任等內(nèi)容，朱衛(wèi)國進(jìn)行了詳細(xì)解讀,。



 彩票的六大法律特征



 《彩票管理條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱彩票,，是指國家為籌集社會公益資金，促進(jìn)社會公益事業(yè)發(fā)展而特許發(fā)行,、依法銷售,，自然人自愿購買，并按照特定規(guī)則獲得中獎機(jī)會的憑證,。彩票不返還本金,、不計付利息?！?


 朱衛(wèi)國認(rèn)為,，上述規(guī)定，點明了彩票的六個法律特征：



 目的上的公益性,。彩票是博彩形式的一種,，當(dāng)然具有博彩的副作用，國家所以能夠認(rèn)可這種形式的博彩而特許發(fā)行彩票,，主要是基于籌集社會公益金的正當(dāng)目的,。



 發(fā)行上的壟斷性。彩票是由國家特許發(fā)行,、依法銷售的,。根據(jù)條例第三條的規(guī)定，國務(wù)院特許發(fā)行福利彩票,、體育彩票,。未經(jīng)國務(wù)院特許,，禁止發(fā)行其他彩票。



 性質(zhì)上的射幸性,。彩票法律關(guān)系的實質(zhì),，是在彩票機(jī)構(gòu)和彩票購買者之間建立起一種射幸合同關(guān)系。這種民事法律關(guān)系的特點是具有“以小搏大”的“輸-贏”概率,。民法通則和合同法沒有規(guī)定射幸合同,，因此賭債等射幸契約關(guān)系不受民事基本法律的保護(hù)?！恫势惫芾項l例》第一次確立了此類民事法律關(guān)系的合法性,，但僅僅限于國家特許發(fā)行的彩票。



 購買上的自愿性,。不得攤派,、不得強買強賣。條例將彩票的購買主體限定在自然人,，旨在限制法人和其他組織購買彩票,，以避免應(yīng)納稅收入的流失。



 形式上的要式性,。彩票是按照特定規(guī)則獲得中獎機(jī)會的有效憑證,。所謂特定規(guī)則，是指具體彩票游戲品種的游戲規(guī)則以及條例關(guān)于開獎,、兌獎的相關(guān)規(guī)范。這是確立彩票機(jī)構(gòu)和購買者之間權(quán)利義務(wù)的主要依據(jù),。



 對價的不可逆性,。彩票是射幸合同的書面憑證，不同于股票,、存款單等權(quán)利載體,。購買彩票支付價款，是彩票購買者履行合同義務(wù)的行為,，不存在返還本金,、計付利息的問題。



 發(fā)行權(quán)由中央政府壟斷



 彩票機(jī)構(gòu)分為發(fā)行機(jī)構(gòu)和銷售機(jī)構(gòu)兩類,?！恫势惫芾項l例》第六條規(guī)定：“國務(wù)院民政部門、體育行政部門依法設(shè)立的福利彩票發(fā)行機(jī)構(gòu),、體育彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)(以下簡稱彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)),，分別負(fù)責(zé)全國的福利彩票、體育彩票發(fā)行和組織銷售工作,。省,、自治區(qū),、直轄市人民政府民政部門、體育行政部門依法設(shè)立的福利彩票銷售機(jī)構(gòu),、體育彩票銷售機(jī)構(gòu)(以下簡稱彩票銷售機(jī)構(gòu)),，分別負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的福利彩票、體育彩票銷售工作,?！?


 朱衛(wèi)國表示，盡管條例規(guī)定的彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)和彩票銷售機(jī)構(gòu)在條例生效實施前就已經(jīng)是既成事實,，但是,，在條例生效實施后，其法律性質(zhì)和法律關(guān)系必須嚴(yán)格根據(jù)條例的規(guī)定刷新：



 首先,，彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)集中在中央政府,。自條例生效實施后，地方的彩票機(jī)構(gòu)只承擔(dān)彩票銷售職責(zé),，不具有彩票發(fā)行職能和權(quán)能,。



 需要澄清的是：彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)不但負(fù)責(zé)彩票的具體發(fā)行和組織銷售工作，而且自身也具有直接銷售彩票的權(quán)利能力,，但是,，發(fā)行機(jī)構(gòu)是否具體從事彩票銷售工作，由其根據(jù)具體彩票游戲品種的銷售方式和特點裁量決定,，或者在彩票游戲規(guī)則中予以明確,。



 其次，彩票銷售機(jī)構(gòu)沒有彩票發(fā)行職能,，也不得跨地區(qū),、跨領(lǐng)域銷售彩票，其與彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系是委托關(guān)系,，即彩票銷售機(jī)構(gòu)根據(jù)條例的規(guī)定,，并接受彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的委托，具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)福利彩票,、體育彩票的銷售,。因此，嚴(yán)格說來,，彩票法律關(guān)系的雙方當(dāng)事人是彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)和彩票購買者,，彩票銷售機(jī)構(gòu)和彩票代銷者一樣，并不是獨立的彩票法律關(guān)系的當(dāng)事人,，而只是彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)一方的代理人,。這就意味著，彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為具體的彩票法律關(guān)系承擔(dān)最終的義務(wù)和責(zé)任，盡管這種義務(wù)和責(zé)任可以由彩票銷售機(jī)構(gòu),、彩票代銷者代為履行或者承擔(dān),，但卻不能通過契約的形式而免除。



 需要說明的是,，省,、自治區(qū)、直轄市的彩票銷售機(jī)構(gòu)雖然不具備彩票發(fā)行的職責(zé),，但這不影響彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)申請開設(shè)發(fā)行區(qū)域為一個省,、自治區(qū)或者直轄市的彩票游戲品種，并組織該省,、自治區(qū),、直轄市的彩票銷售機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)銷售，從而形成限定在某一區(qū)域發(fā)行的彩票游戲品種,。



 開設(shè)品種要聽取社會意見



 風(fēng)險控制和安全保障,，是包括彩票在內(nèi)的博彩業(yè)所面臨的十分緊要的問題。朱衛(wèi)國介紹,，風(fēng)險控制和安全保障內(nèi)容貫穿了條例始終：



 制度保障主要有：要求彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)在申請開設(shè)彩票游戲品種時,，必須提交風(fēng)險控制方案；要求國務(wù)院財政部門在審批具體游戲品種時,，切實執(zhí)行嚴(yán)格控制彩票風(fēng)險的原則,，并通過專家評審、聽證會等方式對開設(shè)彩票品種聽取社會意見,；授權(quán)國務(wù)院財政部門,，在緊急情況下可以決定采取變更彩票品種審批事項或者停止彩票品種的行政強制措施；要求彩票機(jī)構(gòu)建立風(fēng)險管理體系和可疑資金報告制度,，保障彩票發(fā)行,、銷售的安全。



 技術(shù)保障主要是：在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面,，要求彩票機(jī)構(gòu)采購符合安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的彩票設(shè)備和技術(shù)服務(wù)；在銷售環(huán)節(jié),，要求彩票機(jī)構(gòu)為彩票代銷者配置彩票投注專用設(shè)備,，并保障在系統(tǒng)內(nèi)專用；在開獎環(huán)節(jié),，要求彩票機(jī)構(gòu)加強對開獎設(shè)備的管理,，并配置備用開獎設(shè)備，確保開獎設(shè)備正常運行,；在資金管理方面,，要求中央和省級財政部門建立彩票發(fā)行、銷售和資金管理信息系統(tǒng),，及時掌握彩票銷售和資金流動情況,。



 管理保障表現(xiàn)為：要求彩票機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)彩票銷售系統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理,、開獎兌獎管理以及彩票資金的歸集管理，不得委托他人,；要求彩票機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保彩票銷售數(shù)據(jù)的完整,、準(zhǔn)確和安全，當(dāng)期彩票銷售數(shù)據(jù)封存后至開獎活動結(jié)束前,，禁止查閱,、變更或者刪除銷售數(shù)據(jù)；禁止以賒銷或者信用方式銷售彩票,，確保彩票資金的安全,。



 此外，條例專門設(shè)定法律責(zé)任一章,，對違反上述風(fēng)險管理和安全保障內(nèi)容的行為設(shè)置了嚴(yán)厲的處罰,。



 平衡公益使命與社會責(zé)任



 縱觀世界各國，發(fā)行彩票均以責(zé)任博彩,、理性博彩立足,。朱衛(wèi)國說，《彩票管理條例》實現(xiàn)了彩票公益使命與社會責(zé)任的必要結(jié)合與微妙平衡,。



 條例重點規(guī)范公益使命表現(xiàn)在,，不僅在定義中明確揭示彩票的公益使命，同時,，要求開設(shè)專門的彩票資金賬戶,，用于核算彩票資金，并明確要求彩票機(jī)構(gòu)及時上繳彩票公益金和彩票發(fā)行費中的業(yè)務(wù)費,，不得截留或者挪作他用,；明確逾期未兌獎的獎金，納入彩票公益金,；明確彩票公益金專項用于社會福利,、體育等社會公益事業(yè)，按照政府性基金管理辦法納入預(yù)算,，實行收支兩條線管理,，不用于平衡財政一般預(yù)算；明確彩票公益金的分配政策由國務(wù)院批準(zhǔn)決定,；要求彩票發(fā)行費,、彩票公益金的管理、使用單位,，依法接受財政部門,、審計機(jī)關(guān)和社會公眾的監(jiān)督，并要求中央和省級財政部門每年向本級人民政府報告上年度彩票公益金的籌集、分配和使用情況,，并向社會公告等,。



 在社會責(zé)任方面，條例充分保障彩票運作的公開性,、透明度和公信力,，明確要求開設(shè)彩票品種應(yīng)當(dāng)聽取社會意見，并要求將開設(shè),、停止彩票品種或者變更彩票品種審批事項的有關(guān)信息以及發(fā)行,、銷售、中獎情況向社會全面公布,，接受社會公眾的監(jiān)督,。并統(tǒng)一要求彩票銷售場所張貼理性購買彩票等警示標(biāo)語，禁止就彩票進(jìn)行虛假性,、誤導(dǎo)性宣傳,，禁止向未成年人銷售彩票等。