• 【發(fā)布單位】作者：鄭赫南
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• 【發(fā)布日期】2009-11-02 09:15:58
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• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：檢察日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-國家賠償法修正案為何難付表決-

決定草案尚有三大焦點問題仍存爭議



 10月27日,，關(guān)于修改國家賠償法的決定草案(以下簡稱決定草案)提交十一屆全國人大常委會第十一次會議審議，全國人大法律委員會副主任委員洪虎表示:“如果意見比較一致,，作進一步修改后,，由本次常委會審議通過?！钡?，在10月31日下午的全體會議上，決定草案沒有交付表決,。



 國家賠償法已經(jīng)實施了14年，1995年出臺時被譽為“中國法治建設(shè)的里程碑”,，成為國家尊重和保障人權(quán)的重要體現(xiàn),。2008年10月，國家賠償法修正案(草案)首次提請十一屆全國人大常委會審議,，本次是第三次提交審議,。



 在10月31日全國人大常委會辦公廳舉行的新聞發(fā)布會上，全國人大常委會辦公廳新聞局巡視員,、副局長何紹仁透露,，決定草案未提交表決的原因是，在審議中,，一些常委會組成人員對草案的有些規(guī)定,，如“賠償原則”和“賠償程序”等方面的規(guī)定,，提出了一些不同的意見，經(jīng)全國人大常委會委員長會議決定,，關(guān)于修改國家賠償法的決定草案擬繼續(xù)深入研究,、修改。



 記者在采訪中發(fā)現(xiàn),，決定草案尚有三大焦點問題需要解決,。



 焦點一：新增免責條款保留還是刪除



 胥敬祥,，河南省鹿邑縣楊湖口鄉(xiāng)閆胥莊農(nóng)民,，從1992年起，在幾乎沒有任何有效證據(jù)的情況下,，他被錯捕、錯判,，含冤入獄13年,，于2005年3月15日被無罪釋放。2005年6月,，他提出了國家賠償申請,，最終卻沒有得到任何賠償。對此,，中國人民大學學者劉品新曾評論說,，現(xiàn)行國家賠償法給司法機關(guān)“規(guī)避責任”留出了太大的空間。



 學者所詬病的,，其實是在國家賠償法中居于核心地位的賠償原則———“歸責原則”,，即國家承擔賠償責任的根據(jù),。因為現(xiàn)行國家賠償法第二條第一款規(guī)定:“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利,。”這一規(guī)定中的“違法”二字,，決定了我國國家賠償?shù)幕驹瓌t為“違法歸責原則”,。據(jù)此，即便胥敬祥案的結(jié)果錯了,，但是如果司法機關(guān)能證明自己辦案的法律程序沒有錯,，胥敬祥便得不到國家賠償。



 讓學者欣喜的是,，決定草案把“違法”二字去掉了,。決定草案將原法條修改為“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán),，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的情形,，造成損害的,，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”?！斑@就等于認可了‘結(jié)果責任原則’,。”中國政法大學教授馬懷德表示,，這意味著不管辦案機關(guān)有錯沒錯,，違法不違法，受害人只要受到了不應當受到的對待,，就有權(quán)利請求賠償,。



 對此，委員們也有不同意見,。本次分組審議中,，周聲濤委員表示，在一般情況下,，可以利用國家賠償法進行賠償,。但是在處理突發(fā)事件、群體性事件和嚴重打砸搶燒事件時,，為了平息事態(tài),，維護社會穩(wěn)定、國家安全,，在緊急情況下,，“該抓的抓了，抓了以后,，通過甄別,，該放的就放”，對此,，“適用國家賠償法,，操作起來有難度”。



 記者注意到,，決定草案第十九條規(guī)定了七項免責情形，其中第四項是新增的一項,，即依照刑事訴訟法的規(guī)定采取拘留,、逮捕措施后，決定撤銷案件,、不起訴,、不予追究刑事責任,，但基于同一違法事實，依法受到行政處罰或者處分的,，國家不承擔賠償責任,。



 “我認為這既談了刑事處罰，又談了行政處罰,，完全是兩回事,。這樣規(guī)定的話，可能會使有些機關(guān)免責,?！眹酪孕挛瘑T直言不諱:“這是一個矛盾，建議刪除這一項,?！?


 焦點二：賠償范圍應否擴大



 日前發(fā)生在上海等地的“釣魚執(zhí)法”事件備受公眾關(guān)注。在分組審議時,，陳秀榕委員建議,，在本法中加入可對“釣魚式執(zhí)法”等不正當取證的行政行為提出國家賠償?shù)囊?guī)定，以嚴格控制類似不正當行政行為在一般行政事件中的濫用,。



 最高立法機關(guān)關(guān)注民生,，緊扣社會熱點，不止于對“釣魚執(zhí)法”的關(guān)注,。今年初發(fā)生的“躲貓貓”事件也引起了委員們的深思,。



 記者看到，決定草案新增規(guī)定,，行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時,，以毆打、虐待等行為或者唆使,、放縱他人以毆打,、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利,。草案三審稿還將“看守所”也納入了賠償義務機關(guān)范圍,。相關(guān)條文修改后，刑事賠償?shù)馁r償義務機關(guān)由原來的“行使偵查,、檢察,、審判、監(jiān)獄管理職權(quán)的機關(guān)”變?yōu)椤靶惺箓刹?、檢察,、審判職權(quán)的機關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機關(guān)”。



 在本次常委會審議期間,，也有學者對“看守所”列為賠償義務機關(guān)有不同看法,，中國人民大學法學院講師王貴松表示，無論從看守所的主管機關(guān)(公安機關(guān))還是從其自身職責上來看,，將其認為是現(xiàn)行國家賠償法的賠償義務機關(guān)都是順理成章的,，沒有必要再“納入”，這一修改屬于“可改可不改的內(nèi)容”,。



 在國家賠償法實施的14年里,，“國家賠償?shù)姆秶^窄”，受到的指責較多,。草案三審過程中,，有部分委員針對“賠償范圍”進一步提出了建議。



 “對受到傷害的進行經(jīng)濟賠償是可以的,，但是對于死亡的也一樣給予經(jīng)濟賠償,，我認為值得推敲?！睏钣懒嘉瘑T認為,，修改后的行政賠償?shù)姆秶校?項里面有3項都涉及“死亡”，如第三項便是“以毆打,、虐待等行為或者唆使,、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的”,。如果打死人以后給點錢就完了,，相當于“花錢買命”，往往會造成負面的社會影響,。他建議對“死亡”這兩個字給予慎重考慮,。



 另一項“擴大國家賠償范圍”的規(guī)定，體現(xiàn)了最高立法機關(guān)的人文情懷,，即草案明確列入的“精神損害賠償”,。草案一審稿、二審稿和決定草案均規(guī)定,，致人精神損害的,，應當在侵權(quán)行為影響范圍內(nèi)，為受害人消除影響,，恢復名譽,，賠禮道歉;造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金,。



 在草案二審期間,，何曄暉,、姜興長、范徐麗泰等委員認為,，草案的這一規(guī)定較原則，隨意性大,，操作性差,，法官的自由裁量與當事人的請求之間存在扯皮空間，建議對精神損害賠償予以細化,，進一步明確具體計算標準,。



 在10月27日決定草案提請審議時，全國人大法律委員會副主任委員洪虎表示,，對于精神損害賠償?shù)臉藴蕟栴},，法律委員會經(jīng)同有關(guān)部門和法律專家反復研究認為，考慮到國家賠償案件情況千差萬別,，非常復雜,，對精神損害賠償?shù)臉藴剩霸趯嵺`經(jīng)驗不足的情況下,，不宜在法律中作出具體規(guī)定,，可在司法實踐中根據(jù)案件的具體情況由司法解釋予以明確”。



 焦點三：賠償程序的法律性質(zhì)有待明確



 “現(xiàn)有的國家賠償程序不合理,，因為需要賠償義務機關(guān)‘自證其罪’,。”11月1日國家行政學院教授楊小軍在接受記者采訪時表示,，現(xiàn)行的國家賠償法規(guī)定的賠償程序,，要求侵害單位自己承認侵害行為,，并出具書面文字，再進行賠償,，這就相當于要國家機關(guān)“自己打自己耳光”，實在太難了,。老百姓不得不反復申訴,、反復上訪。



 優(yōu)化賠償程序,，是各方的共同期待,，決定草案為此作出了最新修改。10月27日,，洪虎介紹,，為保證賠償委員會公正處理賠償請求，進一步完善相關(guān)程序,，經(jīng)研究,，法律委員會建議對刑事賠償程序作如下修改:增加規(guī)定人民法院賠償委員會可以組織賠償請求人和賠償義務機關(guān)進行質(zhì)證;將賠償委員會處理疑難,、復雜、重大賠償案件可以延長的期限由一個月修改為三個月;將人民法院賠償委員會由三至七名審判員組成,，修改為“由人民法院三名以上審判員組成”;增加規(guī)定賠償義務機關(guān)認為賠償委員會的決定確有錯誤的,，可以向上一級人民法院賠償委員會提出申訴，上一級人民法院賠償委員會如發(fā)現(xiàn)賠償決定違反本法規(guī)定,，可以直接審查并作出決定,。



 記者看到，決定草案還新增規(guī)定:“最高人民檢察院對各級人民法院賠償委員會作出的決定,，上級人民檢察院對下級人民法院賠償委員會作出的決定,，發(fā)現(xiàn)違反本法規(guī)定的，應當向同級人民法院賠償委員會提出意見,，同級人民法院賠償委員會應當在兩個月內(nèi)重新審查并依法作出決定,。”



 呂薇委員贊同草案的這一修改,，她認為,，賦予檢察機關(guān)對法院賠償委員會進行監(jiān)督的權(quán)力，“對解決法院‘既當運動員,、又當裁判員’的問題,，對更好地保護當事人的合法權(quán)益具有重要意義?！比珖舜髢?nèi)務司法委員會委員戴玉忠也告訴記者:“這一規(guī)定體現(xiàn)了憲法確立的檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)的地位,，有利于保障當事人的合法權(quán)利，是新確立的刑事賠償救濟方式,?！?


 呂薇建議草案賦予檢察機關(guān)必要的監(jiān)督措施和手段，即在草案第三十條再增加一款:“人民檢察院依照前款規(guī)定履行職責,，有權(quán)調(diào)查有關(guān)情況,，調(diào)取案卷等有關(guān)材料”。



 不過,，在分組審議中,，對決定草案現(xiàn)有的賠償程序方面的規(guī)定，有委員提出了不同建議,?！艾F(xiàn)在的賠償決定程序在法律性質(zhì)上不是很清楚?！苯d長委員說,，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，法院的賠償委員會采取的是決定程序,，而不是審判程序,，這就帶來三個問題:決定程序不是公開進行的,，缺乏公信力;沒有雙方當事人的意見和辯論，當事人的訴權(quán)不能完全保障和實現(xiàn);決定程序?qū)嵭幸粵Q終局制,，而不是兩審終審制,，如果決定有失公平，當事人不大可能獲得及時有效的救濟,。



 姜興長進一步建議,，在法院設(shè)立專門的國家賠償審判機構(gòu)(如國家賠償審判庭)，把國家賠償案件作為一類法律糾紛案件,，通過訴訟程序來審理和判決，并入統(tǒng)一的訴訟程序和審級制度系統(tǒng)之中,。



 “大家認為賠償?shù)某绦蜻€是比較繁雜,，賠償時間大概要9個月。在實踐中,，一個賠償案件走下來可能要1至2年,。建議更多從人文關(guān)懷方面加以考慮，在時間和程序上予以縮短和簡化,?！狈纸M審議時，列席本次常委會的全國人大代表周家貴表示,。



 關(guān)于舉證責任,，陳秀榕委員說:“鑒于國家賠償案件雙方為公民和國家機關(guān)，處于不對等地位,，建議將主要舉證責任由賠償義務機關(guān)承擔,。”



 此外,，賠償經(jīng)費問題也是委員們考慮較多的,，李傳卿、汪光燾等委員都表示,，草案規(guī)定的“賠償費用列入各級財政預算,，并由國務院制定具體辦法”很好，為了保障法律的規(guī)定能夠落實,，建議國務院盡快出臺辦法,。李傳卿委員還建議，要特別注意對賠償費用的預算作出強制性規(guī)定,，增加預算的剛性要求,，同時明確要接受同級人大常委會的監(jiān)督，“否則,，經(jīng)費不保證,，賠償就會成為一句空話,，很難取信于民”。