• 【發(fā)布單位】作者：陳霄
• 【發(fā)布文號(hào)】--
• 【發(fā)布日期】2012-08-08 15:26:48
• 【生效日期】--
• 【失效日期】--
• 【文件來(lái)源】來(lái)源：法治周末
• 【所屬類別】立法追蹤

-預(yù)算法修訂：學(xué)界拍的那些“磚”-

民眾對(duì)預(yù)算最直接最感性的需求,，也就是預(yù)算公開，這在一定程度上促進(jìn)了相關(guān)部門的“三公經(jīng)費(fèi)”公開,。



 不計(jì)零頭,，31萬(wàn)條。



 這是8月5日,，預(yù)算法修訂草案(二審稿,，下同)公開征求意見一個(gè)月期滿時(shí)，全國(guó)人大收到的意見總數(shù),。



 在同期公開征求意見的法律草案中,，預(yù)算法的關(guān)注度僅次于勞動(dòng)合同法(55萬(wàn)余條)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)年個(gè)人所得稅法修正案創(chuàng)下的紀(jì)錄,。



 這部從1995年施行至今的法律,，在實(shí)踐中一路磕磕碰碰,，幾度欲改而不成，如今終于走過二審,，完成向社會(huì)公開征求意見,，等待最后表決。



 所謂預(yù)算,，籠統(tǒng)地說即是政府的財(cái)政收支計(jì)劃,，也就是政府“錢袋子”怎么花的問題。預(yù)算法,，顧名思義,，就是關(guān)于政府“錢袋子”怎么花的法律。



 在法學(xué)界看來(lái),，現(xiàn)代意義上的預(yù)算法本質(zhì)上是一種控權(quán)法,，其宗旨是規(guī)范和約束政府的財(cái)政收支行為，尤其是財(cái)政支出行為,，以保障財(cái)政資金的安全和合理配置,。



 從某種意義上來(lái)說，預(yù)算是一國(guó)政府治理社會(huì)的工具,，亦是一國(guó)社會(huì)治理政府的工具,。預(yù)算法起的作用是：控制政府的公權(quán)力不能隨便使用。



 那么,，醞釀良久的預(yù)算法修訂得怎么樣,？這次掛到中國(guó)人大網(wǎng)上供公眾“拍磚”，都收獲了什么樣的意見,？爭(zhēng)論的焦點(diǎn)又在哪些條文呢,？



 立法宗旨引發(fā)爭(zhēng)議



 草案的第一條,，關(guān)于預(yù)算法的定位,，立法宗旨的表述，就引來(lái)批評(píng)一片,。



 草案保留了現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能,，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控,，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展,，根據(jù)憲法，制定本法,?！?


 這種原封不動(dòng)的照抄，受到學(xué)者幾乎眾口一詞的批評(píng)——“完全沒有體現(xiàn)預(yù)算法的使命”,。



 在學(xué)者們看來(lái),，預(yù)算法是為了規(guī)范政府行為,、約束政府收支，給政府花錢訂規(guī)矩的,，如果第一條開宗明義的定位只是強(qiáng)調(diào)政府管理,，著重政府內(nèi)部管理而不是外部制約，則目的已偏,。



 這種觀點(diǎn)在學(xué)界早有定論,。很早之前，學(xué)者王紹光就指出,，預(yù)算改革的目的是把一個(gè)看不見的政府變?yōu)橐粋€(gè)透明的政府,。如果政府收支沒有一本賬，如果政府收支不受監(jiān)督,，它就是一個(gè)看不見的政府,。一個(gè)看不見的政府，其承擔(dān)責(zé)任的方式,，令人擔(dān)憂,。



 “而且，‘國(guó)家’這樣的概念也太含糊了,，誰(shuí)來(lái)代表國(guó)家,？人大？政府,？公民,？如果被解釋為政府，那這部法律就變質(zhì)了,?！鄙虾Ｘ?cái)經(jīng)大學(xué)教授朱為群對(duì)法治周末記者表示。



 中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文更是尖銳地指出：“預(yù)算法淪落為管理法而不是控權(quán)法,?！?


 第一條之外，學(xué)者對(duì)預(yù)算法基本原則提的意見也驚人的一致,。



 草案第九條規(guī)定,，各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約,、量力而行,、講求績(jī)效和收支平衡”的原則。



 “漏了一個(gè)最重要的公開透明,，這是現(xiàn)代預(yù)算制度的核心原則,，只有這樣，政府才是看得見的政府,?！必?cái)稅專家馬靖昊對(duì)法治周末記者說,。



 在預(yù)算法基本原則中增加“公開透明”，出現(xiàn)在幾乎所有學(xué)者提的建議中,。



 現(xiàn)行預(yù)算法,，并沒有對(duì)預(yù)算公開的相關(guān)規(guī)定。此次草案中,，規(guī)定了經(jīng)過人大批準(zhǔn)的預(yù)算和決算,，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開，獲得各界稱贊,。



 朱為群也提出,，目前草案規(guī)定的原則，諸如“統(tǒng)籌兼顧”,、“勤儉節(jié)約”和“量力而行”,，不是法律用語(yǔ)，更像是道德要求,。因此,，在向人大提建議時(shí)，他堅(jiān)持三個(gè)原則,，即公開透明,、完整獨(dú)立、收支平衡,。



 預(yù)算公開缺乏明確規(guī)定



 說到底,，預(yù)算這樣宏大而專業(yè)的制度受到普通老百姓的關(guān)注，源于公開,，民眾對(duì)預(yù)算最直接最感性的需求,，也就是預(yù)算公開，比如多年來(lái)窮追不舍的“三公經(jīng)費(fèi)”,。



 “隨著社會(huì)環(huán)境的變化,，百姓對(duì)財(cái)政公開、管理的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈,，想要了解這方面的信息,，我們應(yīng)當(dāng)適應(yīng),?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王朝才對(duì)法治周末記者說起這次預(yù)算法修訂的背景。



 他數(shù)出修訂草案的進(jìn)步之處,，也特別肯定了草案新增加了預(yù)算公開的規(guī)定,，這在現(xiàn)行預(yù)算法中是缺失的。



 草案的進(jìn)步有目共睹,，卻仍然難令學(xué)界滿意,。



 草案第十一條規(guī)定：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算,、調(diào)整預(yù)算、決算,，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開,，但涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容除外。各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級(jí)政府總預(yù)算,、決算的公開,。各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開,。公開的實(shí)施辦法,，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?


 學(xué)者普遍認(rèn)為,，預(yù)算公開的規(guī)定應(yīng)當(dāng)更加細(xì)致明確，以便操作,。



 “現(xiàn)在的草案,，既沒有規(guī)定公開的方式、時(shí)間,、對(duì)象,，也沒有規(guī)定公開的程度以及相應(yīng)的救濟(jì)途徑，在實(shí)際執(zhí)行中很容易落空,，而把這些授權(quán)給國(guó)務(wù)院,，相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)自己給自己定規(guī)矩?！敝鞛槿赫f,。



 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪也曾提出，現(xiàn)行法沒有預(yù)算公開規(guī)定,，因此行政部門通過一些條例將絕大部分預(yù)算信息列入了國(guó)家秘密的范圍,，這是預(yù)算缺乏法制化管理的重要原因。他也呼吁：“預(yù)算公開必須要有明確的法律標(biāo)準(zhǔn),?！?


 至于預(yù)算公開的程度，今年上半年關(guān)注時(shí)事的人們還清楚記得,，陸續(xù)公布的90多個(gè)中央部門2012年的預(yù)算——最受公眾關(guān)注的“三公經(jīng)費(fèi)”沒有單獨(dú)列出,，科目仍然寬泛籠統(tǒng)，具體的支出結(jié)構(gòu),、去向無(wú)從知曉——許多公眾的第一反應(yīng)依舊是“看不懂”,。



 看不懂，是跟預(yù)算的功能分類和經(jīng)濟(jì)分類兩大分類有關(guān),，同時(shí)又受類,、款,、項(xiàng)、目四個(gè)級(jí)別的粗細(xì)限制,。



 多年來(lái)致力于推動(dòng)中國(guó)各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算公開的公共預(yù)算觀察志愿者吳君亮告訴法治周末記者,，現(xiàn)在公開的預(yù)算主要是按功能分類，大部分預(yù)算只編制到類,、款,，非常粗獷，不僅人大代表很難審議,，老百姓也很難看懂,。



 例如教育類支出，其中的教育管理事務(wù)這款,，再下面的行政運(yùn)行這項(xiàng),，給個(gè)籠統(tǒng)的數(shù)字，仍然很難知道錢是怎么花出去的,。



 預(yù)算公開是為了便于監(jiān)督,，要判斷這錢花在什么地方、花得對(duì)不對(duì),，需要具體詳細(xì)的數(shù)據(jù)說明,。



 “在預(yù)算只編制到款的情況下，人大不可能在預(yù)算審批過程中,，將各種不合理的支出,，例如‘三公’消費(fèi)、政績(jī)工程,，從中識(shí)別出來(lái)并剔除出去,，也不可能在預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督過程中追究行政機(jī)關(guān)的支出責(zé)任?！眳蔷琳f,。



 因此，學(xué)界呼吁,，預(yù)算編制應(yīng)盡可能細(xì),，同時(shí)也應(yīng)該有經(jīng)濟(jì)分類編制。



 但王朝才認(rèn)為預(yù)算公開不宜在修訂時(shí)規(guī)定過細(xì),，他認(rèn)為現(xiàn)在的公開并不徹底,，也不是所有的部門和所有的賬本都公開，政府運(yùn)行還有不規(guī)范的地方,。



 “如果做不到,，規(guī)定了也沒有用，法律必須面對(duì)現(xiàn)實(shí),，不能冒進(jìn),。”王朝才表示,。



 財(cái)政專戶的是是非非



 在對(duì)預(yù)算法草案所提的建議中,，比較不留情面的一條，就是建議取消財(cái)政專戶,。



 財(cái)稅專家馬靖昊就建言,，在法律層面，嚴(yán)禁開設(shè)財(cái)政專戶,。



 他告訴記者,，財(cái)政專戶的巨額資金進(jìn)入商業(yè)銀行容易對(duì)資金市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制造成沖擊，擾亂金融秩序,，而且從實(shí)踐中來(lái)看,，也存在難以監(jiān)控的貪腐問題。



 兩年前落馬的江蘇省財(cái)政廳原副廳長(zhǎng)張美芳即是一例,。當(dāng)時(shí)張美芳涉嫌巨額受賄被調(diào)查,，據(jù)傳金額高達(dá)5000萬(wàn)元，其主要問題就出在收受銀行吸儲(chǔ)回扣上,。



 財(cái)政收入中有很大部分非稅收入是在財(cái)政部門開設(shè)的財(cái)政專戶中,，財(cái)政專戶又開在商業(yè)銀行，而在哪家銀行開戶,，一般由地方財(cái)政部門自行決定,。當(dāng)年張美芳主管的江蘇省財(cái)政廳綜合處，負(fù)責(zé)非稅收入征繳,，由于存款數(shù)額巨大,，成為各家銀行垂涎的肥肉。



 而就在去年,，北京市昌平區(qū)財(cái)政局國(guó)庫(kù)科財(cái)政專戶會(huì)計(jì)楊立強(qiáng),，就因?yàn)樨澪叟灿棉r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等財(cái)政專項(xiàng)資金5000多萬(wàn)元，一審被判處死刑,。



 考慮到建議的可接受程度,，馬靖昊在給全國(guó)人大的建議中，分三個(gè)層次：最好是取消財(cái)政專戶,；次之是不要開戶在商業(yè)銀行,；最次是特別需要在商業(yè)銀行開戶的要嚴(yán)格限定條件和范圍，同時(shí),，財(cái)政專戶資金收支信息應(yīng)與國(guó)庫(kù)單一賬戶實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)信息共享,。



 與此相關(guān)，此次修法爭(zhēng)論得比較激烈的另一個(gè)問題，是國(guó)庫(kù)監(jiān)督權(quán)的變動(dòng),。



 草案這次刪除了現(xiàn)行預(yù)算法中“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理”的規(guī)定,，外界對(duì)此解讀為，央行已不再對(duì)國(guó)庫(kù)資金使用過程具有監(jiān)督權(quán),，國(guó)庫(kù)“經(jīng)理制”變成了國(guó)庫(kù)“代理制”,。



 這一刪而將財(cái)政部由單一的會(huì)計(jì)變成國(guó)家的會(huì)計(jì)加出納的言外之意，引起了學(xué)者的強(qiáng)烈批評(píng),。這一條款也一度被用作批評(píng)草案是對(duì)現(xiàn)行法的倒退的經(jīng)典援引,。



 朱為群解釋說，最合理的制度設(shè)計(jì),，應(yīng)該是國(guó)庫(kù)支配權(quán),、決定權(quán)在人大，財(cái)政是管記賬的,，而國(guó)庫(kù)是出納,，雖然財(cái)政部門與國(guó)庫(kù)局都是行政機(jī)關(guān)，但畢竟是兩個(gè)不同的部門,，可相互牽制,。央行國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng)說堵住了大量違法違規(guī)行為，也說明了它(國(guó)庫(kù))是政府內(nèi)部的防火墻,，還是非常必要的,。



 在剛剛過去的7月底，央行國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng)劉貴生接受媒體專訪時(shí)稱國(guó)庫(kù)監(jiān)督被弱化的現(xiàn)象需高度重視,，他公開建議正在修訂的預(yù)算法應(yīng)明確央行國(guó)庫(kù)監(jiān)督的法律地位及基本職責(zé),，同時(shí)要清理整頓財(cái)政專戶，優(yōu)化非稅收入收繳方式,。



 王朝才在點(diǎn)評(píng)草案時(shí)也說,，草案有所進(jìn)步，但還不到位,，例如對(duì)于國(guó)庫(kù)是經(jīng)理制還是代理制,，草案就沒有明確。



 但他并不反對(duì)國(guó)庫(kù)代理制,。他說,，目前從全世界范圍來(lái)看，基本都實(shí)行代理制,，現(xiàn)在呼吁恢復(fù)規(guī)定為經(jīng)理制的意見,，都是站在央行的角度思考問題。而實(shí)際上,，對(duì)國(guó)庫(kù)資金的使用,，監(jiān)督靠的是審計(jì),、人大，并不需要央行,。而且,，財(cái)政資金撥付過程中，還要走央行的審批程序,，也是不效率的,。



 人大監(jiān)督權(quán)需落實(shí)



 預(yù)算由誰(shuí)說了算,？



 答案很簡(jiǎn)單,，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大,。



 事實(shí)上呢,？



 掌握著預(yù)算編制權(quán)力的是政府，審批權(quán)在人大,，但按現(xiàn)行法律規(guī)定,，審批的結(jié)果，除了批準(zhǔn),，似乎也沒有第二種選擇,。



 草案對(duì)這樣的現(xiàn)狀也似乎無(wú)意于去改變，無(wú)論是現(xiàn)行預(yù)算法還是修訂案,，都沒有對(duì)“人大如果不批準(zhǔn)預(yù)算”該怎么辦作出規(guī)定,。



 “這是嚴(yán)重的制度缺漏?！碧旖蜇?cái)經(jīng)大學(xué)教授李煒光指出,，往深了說，就是國(guó)家行政權(quán)力過大,，立法機(jī)構(gòu)人大權(quán)力過小,，過虛，無(wú)法形成抗衡,，這也是預(yù)算法修訂一再被推遲的原因,。



 在草案中，一些本應(yīng)由人大行使的權(quán)力,，被授權(quán)給了國(guó)務(wù)院,，這也受到學(xué)者們的批評(píng)，認(rèn)為是立法機(jī)關(guān)權(quán)力對(duì)行政機(jī)關(guān)的過分讓渡,。



 受到最多指責(zé)的是,，草案規(guī)定的四個(gè)賬本，公共預(yù)算,、政府性基金預(yù)算,、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算,，后三個(gè)賬本的收支范圍，都按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定來(lái)執(zhí)行,。



 這條授權(quán)規(guī)定受到了猛烈的抨擊,，批評(píng)者認(rèn)為將該三項(xiàng)的收支范圍決定權(quán)完全交給國(guó)務(wù)院，意味著政府既是預(yù)算收支的運(yùn)動(dòng)員,，又是預(yù)算收支的裁判員,，會(huì)給預(yù)算監(jiān)管造成很大的問題，使預(yù)算法流于形式,。



 學(xué)者認(rèn)為,，立法權(quán)力的過度讓與還表現(xiàn)在像財(cái)政管理體制這樣的基本財(cái)政制度，也授權(quán)給了國(guó)務(wù)院,，而這本該由法律來(lái)確立,；還有專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也是由國(guó)務(wù)院確定之后報(bào)人大備案即可,，人大在這些外界看來(lái)都極其重要的權(quán)限上都放手了,，只要求向其備案，不必審批,。



 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏接受法治周末記者采訪時(shí)說,，他認(rèn)為預(yù)算法可在發(fā)揮人大作用方面下點(diǎn)功夫，加強(qiáng)人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督,，實(shí)際上可解決讓更多人參與預(yù)算決策,、最大限度地避免少數(shù)人左右財(cái)政預(yù)算的問題。



 30多萬(wàn)條意見,，指向集中,、言辭懇切，也不乏爭(zhēng)議,，只是,，即將通過的預(yù)算法修訂案，到底能在多大程度上實(shí)現(xiàn)這些良好的愿望,，只看月末了,。