• 【發(fā)布單位】作者：鄭赫南
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】2012-11-05 13:45:46
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• 【文件來源】來源：檢察日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-《北京法治發(fā)展報告》發(fā)布：立法注重“接地氣”-

11月1日發(fā)布的《北京法治發(fā)展報告(2011)》表明



 北京立法注重“接地氣”



 北京2011年的法治發(fā)展情況如何,？立法工作如何“接地氣”,？



 11月1日，《北京法治發(fā)展報告(2011)》 (下稱《報告》)首發(fā)式暨首都法治建設(shè)研討會在京舉行,，來自北京市社科院,、市委政法委、市檢察院,、法院,、信訪等部門的有關(guān)負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者與會,。2011年北京市人大主導(dǎo)的立法創(chuàng)新工作,，引起與會者熱議。



 立項論證：直指人才市場“黑中介”



 立項論證會關(guān)注了立法的必要性,、可行性,、立法思路及主要內(nèi)容。



 “立項論證會工作,，有助于把好人大立法選項關(guān),，提高立法決策的科學(xué)性和民主性?！北本┦腥舜蟪Ｎ瘯ㄖ妻k法規(guī)一處處長熊菁華說,。



 《報告》顯示，2011年,，北京市人大常委會共對11項立項論證報告進(jìn)行了審議,，經(jīng)過審查，有4項被列入2012年人大常委會立法計劃；有4項被“要求調(diào)研起草,，適時列入常委會立法計劃”,；有2項“僅同意立項”，有1項被列為起草項目,。



 關(guān)于人才市場“黑中介”的法規(guī)立項論證就是其中之一,。《報告》表明,，2010年,，到北京市人力資源服務(wù)網(wǎng)站登記求職的人有2900萬人次，到招聘會求職的有363萬人次,，達(dá)成意向的103萬人次,。這一龐大的求職大軍，依賴的是北京市從事人力資源服務(wù)的1046家企業(yè)和1.13萬名從業(yè)人員,。如此龐大的人力資源市場不可避免地出現(xiàn)了很多不規(guī)范的現(xiàn)象,，比如“黑中介”蔓延問題，有的中介以介紹職業(yè)為名,，以培訓(xùn),、押金等各種名義向求職者非法收取各種費用，有的機構(gòu)發(fā)布虛假廣告誘騙求職者,，以非法收取中介費,，部分人才中介機構(gòu)隨意泄露個人信息，“獵頭”,、人力資源管理服務(wù)咨詢等新興業(yè)態(tài),，缺乏法律規(guī)范等。



 2011年4月,，北京市政府向該市人大常委會提交了“北京市人力資源市場條例”立項報告,。同年5月，該市人大常委會組織召開了由北京市政府各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人,、部分人大代表,、專家學(xué)者以及人力資源服務(wù)機構(gòu)代表參加的立項論證會。



 此次立項論證會關(guān)注了立法的必要性,、可行性,、立法思路及主要內(nèi)容。其立法思路為：以合理,、有效地配置人力資源為宗旨，完善以市場需求為導(dǎo)向的人力資源市場體系,，建立統(tǒng)一規(guī)范,、靈活有序的人力資源市場。



 立項論證過程中,，有的代表和專家指出,，現(xiàn)在一些中介機構(gòu)從事職業(yè)中介服務(wù)的同時,，還從事勞務(wù)派遣，有的干脆“掛羊頭賣狗肉”,，以中介為名從事非法勞務(wù)派遣,。一些工人在不明真相的情況下變成了這些中介機構(gòu)的“派遣工”。鑒于勞務(wù)派遣服務(wù)問題的復(fù)雜性,，是否應(yīng)當(dāng)通過該項立法予以界定,、嚴(yán)格區(qū)分、有效規(guī)范,，需要進(jìn)一步研究,。



 目前，該項目已經(jīng)過北京市人大常委會主任會議審議通過,，眼下處于調(diào)研起草階段,。據(jù)熊菁華介紹，北京市人大的立項論證工作是從2008年開始開展的,，5年中,，有關(guān)工作機構(gòu)對37件次的法規(guī)項目進(jìn)行了論證，有6項是處于“暫時沒有被通過”的狀態(tài),。



 法規(guī)預(yù)案：立法調(diào)研做在前頭



 法規(guī)預(yù)案研究有助于吸收更多研究機構(gòu)的專家學(xué)者參與立法,，并提供相對中立、客觀的研究成果,，有助于推進(jìn)立法的科學(xué)化,。



 “開展法規(guī)預(yù)案研究工作，是北京市人大2011年一項重要的立法創(chuàng)新,?！毙茌既A表示，這一創(chuàng)新的目的是,，積極穩(wěn)妥地處理在首都科學(xué)發(fā)展過程當(dāng)中遇到的比較復(fù)雜,、突出的矛盾和一些重大、敏感問題,，在不引起爭論,、不造成負(fù)面影響的前提下，慎重而有效地開展前期的論證,，為立法的決策提供依據(jù),。



 2011年，北京市法學(xué)會農(nóng)村法治研究會便接受該市人大常委會委托,，開展了“北京市農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅條例”的法規(guī)預(yù)案研究工作,。



 該研究會會長佟麗華列舉了農(nóng)村“宅基地”的例子，他說，現(xiàn)在有些地方不批宅基地了,，農(nóng)民的孩子結(jié)婚需要房子怎么辦,？農(nóng)民的住房需求和宅基地審批之間矛盾凸顯。另外,，農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)存在問題,，雖然國務(wù)院明令禁止，但私下交易不斷……



 對這些情況,，佟麗華表示,，該學(xué)會所做的法規(guī)預(yù)案研究工作比較細(xì)致，最終出來的研究報告顯示,，我國在農(nóng)村的宅基地和農(nóng)民住宅問題上,，僅有物權(quán)法、土地管理法等很少的法律,，很多具體的制度設(shè)計沒有體現(xiàn),，由于沒有一個統(tǒng)一的法律依據(jù)，“一村一策”現(xiàn)象普遍,，導(dǎo)致不公平,、沖突現(xiàn)象不可避免地出現(xiàn)，也增加了政府管理難度,。比如,，北京市某鎮(zhèn)共有21個村莊，卻實施了4種拆遷政策,，均以“紅頭文件”的形式對外發(fā)布,，而且越是后制定的政策優(yōu)惠條件越多。



 該報告建議,，結(jié)合農(nóng)村實際情況,，制定合理的農(nóng)村宅基地有條件流轉(zhuǎn)制度。以買賣為例,，可設(shè)定若干限定性條件：依照土地管理法的規(guī)定,，即宅基地使用權(quán)的初始取得只能是一次，出售,、出租后不可再次申請,；嚴(yán)格限制買賣雙方條件，規(guī)定賣方只有提供已有其他住房時才可出賣,，買方僅能購買一處宅基地及其住宅,；只有房地一體時才可流轉(zhuǎn)，未建房屋的宅基地不得流轉(zhuǎn)等,。



 “不論從維護農(nóng)民權(quán)益的角度,，從政府依法行政的角度,，還是從司法機關(guān)裁決案件、解決矛盾的角度,，推進(jìn)這部立法都勢在必行。但是這個法立起來難度將非常大……”佟麗華認(rèn)為,，北京市在全國領(lǐng)先啟動該項立法調(diào)研工作,，實屬不易。調(diào)研報告希望北京市先行制定地方性法規(guī),，進(jìn)而推動全國性立法工作——修改現(xiàn)有物權(quán)法,、土地管理法等相關(guān)法律，或者出臺專門的“農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅法”等專門法律,。



 “這份法規(guī)預(yù)案研究報告,，為未來的條例制定提供了非常詳細(xì)的資料，立法調(diào)研非常充分,。很多觀點比較有價值,，點出了主要矛盾，也便于推動立法時進(jìn)一步考慮,?！敝袊鐣茖W(xué)院法學(xué)所研究員莫紀(jì)宏肯定了這份報告，認(rèn)為報告關(guān)于農(nóng)村宅基地,、農(nóng)村住宅的法規(guī)政策的發(fā)展變化,、目前的現(xiàn)狀、存在的問題描述得都比較清晰,。



 在佟麗華看來,，法規(guī)預(yù)案研究工作有助于吸收更多研究機構(gòu)的專家學(xué)者參與立法，并提供相對中立,、客觀的研究成果,，有助于推進(jìn)立法的科學(xué)化。



 據(jù)悉,，除此之外,，北京市人大常委會還委托相關(guān)學(xué)術(shù)機構(gòu)開展了“北京市控制吸煙條例”以及“北京市基本住房保障條例”的法規(guī)預(yù)案研究工作。



 立法后評估：讓學(xué)前教育條例納入修改計劃



 立法后評估要通過實踐來看立法效果,，要看在相關(guān)的領(lǐng)域,，從業(yè)者有沒有把它作為一個行為準(zhǔn)則。



 “開展立法后評估,，是北京市人大常委會開展的一項重要工作,。此項工作從2008年開始啟動，近幾年,，北京市人大常委會先后對北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定,、歷史文化名城保護條例,、實施動物防疫法等進(jìn)行了立法后評估?！毙茌既A特別提到,，對《北京市學(xué)前教育條例》進(jìn)行立法后評估后，該市人大已計劃修訂該條例,。



 據(jù)首都師范大學(xué)政法學(xué)院法律系主任李昕介紹,，2011年，首都師范大學(xué)政法學(xué)院受北京市人大常委會委托,，對《北京市學(xué)前教育條例》進(jìn)行了立法后評估,，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，學(xué)前教育資源供給總量不足,，實施11年的條例已不能適應(yīng)北京學(xué)前教育環(huán)境的變化,，亟待修改。



 “評估還發(fā)現(xiàn),，條例在一些權(quán)利配置方面存在不科學(xué)的地方,。”李昕表示,，條例所定位的教育主管部門負(fù)責(zé)“整體進(jìn)行學(xué)前教育問題的協(xié)調(diào)”,，但評估發(fā)現(xiàn)該部門很難承擔(dān)起全部協(xié)調(diào)責(zé)任，且條例中很多權(quán)利性條款缺乏法律責(zé)任的規(guī)定,。在條例實施效果方面,，發(fā)現(xiàn)幼兒教育發(fā)展的均衡性不足，教育平等權(quán)有待進(jìn)一步落實,，財政投入仍需加強,。為此，課題組對條例修改提出了多條建議,。



 莫紀(jì)宏表示,，立法后評估是一項很重要的工作，要通過實踐來看立法效果,，要看在相關(guān)的領(lǐng)域,，從業(yè)者有沒有把它作為一個行為準(zhǔn)則，也就是說看法規(guī)是否真正實施過,。



 據(jù)悉,，《北京法治發(fā)展報告》已連續(xù)發(fā)布兩年，今年的報告采用“總報告十分報告十專題報告”的體例,，由北京市社會科學(xué)院法治研究中心,、法學(xué)研究所撰寫。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授朱力宇認(rèn)為,，該報告資料詳實,，前瞻性強,，具有重大學(xué)術(shù)價值。