• 【發(fā)布單位】作者：席鋒宇
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• 【發(fā)布日期】2013-04-26 14:17:24
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• 【文件來源】來源：法制日?qǐng)?bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-充分保障旅游者和經(jīng)營(yíng)者權(quán)益-解讀歷時(shí)近三十年出臺(tái)的旅游法

4月25日閉幕的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議,表決通過了旅游法,。



 旅游業(yè)被人歸納為無煙囪的“工業(yè)”、無校舍的“教育”、無廣告的“宣傳”,、無會(huì)場(chǎng)的“外交”,。旅游法是改革開放初期就啟動(dòng)的立法項(xiàng)目之一,曾被列入七屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃,國(guó)家旅游局會(huì)同有關(guān)部門當(dāng)時(shí)已起草出草案。但因多方面原因,直至十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議,旅游法草案才首次被提請(qǐng)審議,。



 共十章一百一十一條的旅游法,對(duì)旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益,、旅游市場(chǎng)秩序、旅游安全,、旅游服務(wù)合同以及旅游糾紛的處理等多方面進(jìn)行了規(guī)定,。



 綜合立法促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展



 根據(jù)旅游業(yè)的地位和特點(diǎn),經(jīng)反復(fù)研究,立法機(jī)關(guān)確立了旅游法的總體思路:



 首先是采取綜合立法模式。因?yàn)槲覈?guó)此前還沒有一部規(guī)范旅游業(yè)的法律,對(duì)旅游活動(dòng)的規(guī)范主要依賴國(guó)務(wù)院制定的《旅行社條例》,、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》,、《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》等行政法規(guī)。在明確旅游發(fā)展促進(jìn)措施,、明確旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求,、確立統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則和規(guī)范的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、建立國(guó)家旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制等方面都有緊迫的立法需求,。因當(dāng)前很難對(duì)上述各類旅游立法需求分別制定單項(xiàng)法律,因而采取了綜合立法的模式,。



 其次,突出保障旅游者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。本法堅(jiān)持以人為本,安全第一,以保障旅游者合法權(quán)益為主線,平衡旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游從業(yè)人員之間的權(quán)利,、義務(wù)和責(zé)任,強(qiáng)化政府監(jiān)管,規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序,保護(hù)和合理利用資源,促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展,。



 三是實(shí)行統(tǒng)一的旅游市場(chǎng)準(zhǔn)則。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用,明確并細(xì)化各市場(chǎng)主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,著力解決旅游資源及其經(jīng)營(yíng)管理中部門,、行業(yè)和地區(qū)分割問題,實(shí)行統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)準(zhǔn)則,破除體制機(jī)制性保障,。



 四是注重發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。既保證全國(guó)旅游業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃,、統(tǒng)籌管理和市場(chǎng)規(guī)則的統(tǒng)一,又為地方根據(jù)自身特點(diǎn)制定法規(guī)和政策并組織實(shí)施留下適當(dāng)空間,。



 五是總結(jié)我國(guó)旅游發(fā)展和旅游監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)。充分吸收行之有效的政策和制度,把國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》和“十二五”規(guī)劃提出的有關(guān)要求上升為法律,使其制度化,、規(guī)范化,。



 六是做好與現(xiàn)行法律和國(guó)際通行做法的銜接。在旅游立法的框架下,做好與涉及旅游的各行業(yè)已有法律規(guī)范的銜接,做好與國(guó)際通行的行業(yè)規(guī)則的銜接,。



 依法維護(hù)旅游者合法權(quán)益



 截至2011年底,國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)超過26億人次,。如何維護(hù)龐大的旅游者群體的合法權(quán)益是旅游法立法的主線。



 旅游法規(guī)定了多項(xiàng)旅游者的權(quán)利:旅游者有權(quán)自主選擇旅游產(chǎn)品和服務(wù),有權(quán)拒絕旅游經(jīng)營(yíng)者的強(qiáng)制交易行為,；有權(quán)知悉其購(gòu)買的旅游產(chǎn)品和服務(wù)的真實(shí)情況,有權(quán)要求旅游經(jīng)營(yíng)者按照約定提供產(chǎn)品和服務(wù),；旅游者的人格尊嚴(yán)、民族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?；旅游者在人身,、?cái)產(chǎn)遇到危險(xiǎn)時(shí),有請(qǐng)求救助和保護(hù)的權(quán)利,。



 為適應(yīng)人民群眾對(duì)精神文化生活日益增長(zhǎng)的需要,旅游法規(guī)定,公益性的城市公園、博物館,、紀(jì)念館等,除重點(diǎn)文物保護(hù)單位和珍貴文物收藏單位外,應(yīng)當(dāng)逐步免費(fèi)開放,。



 為了保障旅游者在旅游中的人身財(cái)產(chǎn)安全問題,旅游法作出專章規(guī)定旅游安全。規(guī)定國(guó)家建立旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度,。旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施程序由國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門依法制定,。縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)把旅游安全作為突發(fā)事件監(jiān)測(cè)和評(píng)估的重要內(nèi)容,。



 旅游法還對(duì)旅游過程中突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)提出了要求,。同時(shí)規(guī)定了景區(qū)流量控制制度。另外,對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者的安全保障,、安全警示,、事故救助處置作了規(guī)定。



 旅游法也對(duì)旅游者的義務(wù)作出規(guī)定,。強(qiáng)調(diào)旅游者在旅游活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵守公共秩序和社會(huì)公德,尊重旅游目的地當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣,、文化傳統(tǒng)和宗教信仰,愛護(hù)旅游資源,保護(hù)生態(tài)環(huán)境,遵守旅游文明行為規(guī)范。同時(shí)還規(guī)定旅游者在旅游活動(dòng)中或者在解決糾紛時(shí),不得損害當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏?quán)益,不得干擾他人的旅游活動(dòng),不得損害旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游從業(yè)人員的合法權(quán)益,。



 旅游法特別針對(duì)借旅游為名非法滯留等現(xiàn)象作出明確規(guī)定,出境旅游者不得在境外非法滯留,隨團(tuán)出境的旅游者不得擅自分團(tuán),、脫團(tuán)。



 立法解決“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”問題



 “零負(fù)團(tuán)費(fèi)”是旅游商“發(fā)明”的一種經(jīng)營(yíng)方式,近年來在我國(guó)旅游市場(chǎng)蔓延,導(dǎo)致我國(guó)旅游市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問題日益嚴(yán)重,。



 所謂“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”接團(tuán),就是旅行社在接外地組團(tuán)社的游客團(tuán)隊(duì)時(shí),分文不賺只收成本價(jià),甚至低于成本價(jià)收客,。“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的本質(zhì)是欺詐游客,非法牟利,。這種經(jīng)營(yíng)模式,嚴(yán)重?fù)p害旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益,。迫切需要明確一些基本法律規(guī)范和旅游合同特殊規(guī)定,建立和改進(jìn)旅游與相關(guān)行業(yè)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制,為實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。



 旅游法規(guī)定,旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng),誘導(dǎo),、欺騙旅游者,并通過安排購(gòu)物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益,。旅行社組織、接待旅游者,不得指定具體購(gòu)物場(chǎng)所,不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目,。



 導(dǎo)游“買團(tuán)”也是產(chǎn)生“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的一個(gè)重要原因,。旅游法規(guī)定,旅行社應(yīng)當(dāng)全額向?qū)в沃Ц秾?dǎo)游旅游費(fèi)用；旅行社不得要求導(dǎo)游墊付或者向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用,；組團(tuán)社應(yīng)當(dāng)向地接社支付不低于接待和服務(wù)成本的費(fèi)用,。



 規(guī)范導(dǎo)游領(lǐng)隊(duì)旅行社行為



 旅游法對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者資質(zhì)、從業(yè)人員資格以及經(jīng)營(yíng)規(guī)則作了規(guī)定,。要求旅行社必須具備一定條件之后,經(jīng)旅游主管部門許可,并依法進(jìn)行工商登記,。旅行社為招徠、組織旅游者發(fā)布信息,必須真實(shí),、準(zhǔn)確,不得進(jìn)行宣傳,誤導(dǎo)旅游者,。并規(guī)定旅行社不得出租、出借旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證,或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可,。



 旅游法規(guī)定,國(guó)家對(duì)導(dǎo)游人員實(shí)行執(zhí)業(yè)許可制度,。旅行社應(yīng)當(dāng)與聘用的導(dǎo)游人員簽訂勞動(dòng)合同,支付勞動(dòng)報(bào)酬,繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。法律還要求,導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行旅游行程安排,不得擅自變更旅游行程或者中止服務(wù)活動(dòng),不得向旅游者索取小費(fèi),不得誘導(dǎo),、欺騙,、強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫旅游者購(gòu)物或者參加另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。



 景區(qū)開發(fā)和環(huán)境保護(hù)并重



 針對(duì)旅游項(xiàng)目盲目開發(fā),、熱衷建造人工景點(diǎn),、忽視資源的自然價(jià)值和人文內(nèi)涵等問題,旅游法從規(guī)劃的層面予以規(guī)范。要求在旅游發(fā)展規(guī)劃中明確旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和目標(biāo),、旅游產(chǎn)品開發(fā),、旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)需求等,通過制定和實(shí)施旅游發(fā)展規(guī)劃來規(guī)范各方面的行為,解決旅游景點(diǎn)低水平重復(fù)建設(shè)問題。



 旅游資源的開發(fā)與保護(hù)一直備受關(guān)注,。在旅游法出臺(tái)過程中,很多人建議草案對(duì)旅游資源保護(hù)多作一些規(guī)定,。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋,目前,我國(guó)已經(jīng)制定了土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法,、文物保護(hù)法,、環(huán)境保護(hù)法、森林法,、草原法,、風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例、自然保護(hù)區(qū)條例等20多部法律和法規(guī),對(duì)自然的,、人文的資源保護(hù)分別作出了詳細(xì)的,、具體的規(guī)定,旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者在旅游活動(dòng)中都應(yīng)當(dāng)依法履行相關(guān)的保護(hù)義務(wù),。因此,旅游法在對(duì)上述法律法規(guī)進(jìn)行銜接性規(guī)定的同時(shí),確立了旅游業(yè)發(fā)展堅(jiān)持社會(huì)效益,、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則,提出對(duì)旅游資源依法保護(hù)的原則和總體要求。