• 【發(fā)布單位】作者：周斌 蔣皓
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• 【發(fā)布日期】2013-05-29 10:53:55
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• 【所屬類別】立法追蹤

民告官起訴難、受理難,、勝訴難,、調(diào)協(xié)不明 專家建議-行訴法修改需打破地方施壓干擾法院-

隨著刑事訴訟法,、民事訴訟法的相繼修改,三大訴訟法之一的行政訴訟法何時(shí)修改日益受到關(guān)注。全國(guó)人大常委會(huì)近日通過(guò)的2013年立法工作計(jì)劃明確,行訴法修改草案將于今年10月提交初審,。



 對(duì)于行訴法修改的消息,多位法院行政庭負(fù)責(zé)人5月28日接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)均表示歡迎,。他們說(shuō),現(xiàn)行行訴法已實(shí)施20多年,雖然在保護(hù)公民權(quán)益、促進(jìn)依法行政方面發(fā)揮了巨大作用,但民告官起訴難,、勝訴難等一系列問(wèn)題未能很好解決,亟待立法修改完善,。



 入口不暢



 2008年至2012年,江蘇法院行政案件一審受案數(shù)基本平穩(wěn),總體略有下降。除2008年為6142件外,其余年份在5500件至6000件之間,。



 “這反映出,行訴法實(shí)行多年,阻塞民告官救濟(jì)渠道的起訴難,、立案受理難頑癥尚未根本改善,?！苯K省高級(jí)人民法院行政庭庭長(zhǎng)周茸萌直言不諱。



 入口不暢,需擴(kuò)大行訴法受案范圍,也是近年來(lái)法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界的共識(shí),。



 “行訴法僅列舉了7種可以提起訴訟的行政行為,如此規(guī)定不合理,。”浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)人民法院行政庭庭長(zhǎng)于廣學(xué)說(shuō),應(yīng)采取排除式立法方式,規(guī)定若干不能提起訴訟的具體行政行為,其他的均可提起訴訟,。



 北京市第二中級(jí)人民法院行政庭副庭長(zhǎng)陳良剛建議,行訴法修改時(shí)應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大受案范圍,放寬原告資格,簡(jiǎn)化被告資格和合理設(shè)定起訴期限,。



 “可以有條件允許社會(huì)團(tuán)體代表其成員利益提起訴訟,這既符合社會(huì)團(tuán)體的成立目的,又使訴訟更經(jīng)濟(jì)；可以實(shí)施被訴行政行為的行政機(jī)關(guān)或組織為被告,即‘誰(shuí)行為,誰(shuí)被告’,這便于相對(duì)人識(shí)別,；可以考慮適當(dāng)延長(zhǎng)起訴期限,。”陳良剛舉例說(shuō),。



 對(duì)于將抽象行政行為納入受案范圍,、放寬擴(kuò)大原告權(quán)利保護(hù)范圍等建議,周茸萌表示認(rèn)同?！斑@對(duì)緩解行政案件起訴難,、立案受理難有一定作用,但不可能解決根本問(wèn)題”。



 “立法局限性只是次要因素,司法中對(duì)受案范圍的人為掌控,才是影響行政案件受理的主要因素,?！敝苋酌日f(shuō),一些地方政府和行政機(jī)關(guān)因其作出的行政行為缺乏法律依據(jù),或出于對(duì)地方利益、部門利益考慮,向法院施壓,干涉依法立案,；一些法院迫于壓力限縮法定受案范圍,人為抬高受理門檻,將應(yīng)當(dāng)受理的行政案件拒之門外,。



 周茸萌認(rèn)為,此次行訴法修改,不僅要考慮適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍,更重要的是要研究創(chuàng)設(shè)對(duì)干擾法院依法受理案件和對(duì)法院違法不受理案件的制約、制裁措施方面的剛性條款,。



 勝訴不多



 民告官起訴難,、受理難,勝訴更難。



 2007年至2012年,鎮(zhèn)海區(qū)法院審理的民告官案中,原告勝訴比例最高的是2011年的10%,最低為2012年的2.8%,。其他均在6%至8%之間,。



 “目前,民告官案‘民’的勝訴率偏低,‘官’的直接敗訴率正逐年下降,。”周茸萌說(shuō),。



 行政機(jī)關(guān)直接敗訴率低是否說(shuō)明行政機(jī)關(guān)依法行政能力在提高?對(duì)于記者的提問(wèn),周茸萌表示,存在這種因素,但由于法院的實(shí)體裁判率不到全部審結(jié)案件的三成(近七成協(xié)調(diào)撤訴結(jié)案),故被告直接敗訴率低也不能簡(jiǎn)單得出涉訴行政行為違法情形較少這一結(jié)論,。



 周茸萌認(rèn)為,民告官勝訴不多有兩大原因,應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改完善法律等方式解決。一則,一些地方政府干擾法院公正司法,導(dǎo)致基層法院缺乏足夠威信與能力承擔(dān)大多數(shù)行政糾紛的終局化解任務(wù),對(duì)違法行政行為不能依法判決敗訴,。另外,現(xiàn)有行政訴訟制度賦予法院司法審查的范圍和強(qiáng)度有限,難以解決實(shí)質(zhì)性行政糾紛,。行政訴訟審查的是具體行政行為的合法性,許多案件無(wú)法直接針對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體利益作出判決,也難以給予當(dāng)事人實(shí)質(zhì)性司法救濟(jì)。



 他舉例說(shuō),行政案件中占比較大的城建和勞動(dòng)社會(huì)保障案件,當(dāng)事人起訴的根本原因往往都是不滿補(bǔ)償或賠償標(biāo)準(zhǔn),、方式和數(shù)額,而這些問(wèn)題多涉及行政裁決,、行政給付等裁量性、專業(yè)性較強(qiáng)的行政行為,更多的屬于行政合理性問(wèn)題,現(xiàn)有行政訴訟救濟(jì)功能的局限性不能很好地回應(yīng)這些訴求,。



 原告不服



 原告大量敗訴,直接引發(fā)大量上訴,。



 于廣學(xué)介紹說(shuō),2010年,鎮(zhèn)海區(qū)法院行政案件上訴率達(dá)91.67%,為近5年來(lái)最高；2012年為80%,最低的一年也有60%,。其中,85%為原告上訴,。



 上訴率高不單單出現(xiàn)在鎮(zhèn)海。北京二中院近5年受理的行政訴訟案件中,除2012年外,各年度受理的一審案件均低于50件,超90%的案件為二審案件,。



 “行政訴訟的基本功能之一是化解行政爭(zhēng)議,但從現(xiàn)狀看,這項(xiàng)功能發(fā)揮得還不十分理想,行政案件上訴率,、申訴率偏高,服判息訴率偏低?！标惲紕偺寡?。



 對(duì)于上訴率高的原因,于廣學(xué)分析稱,一大原因是原告對(duì)基層法院工作存在誤解偏見,認(rèn)為法院是當(dāng)?shù)卣囊粋€(gè)部門,在處理案件時(shí)會(huì)“官官相護(hù)”,敗訴后認(rèn)為法院有意偏袒被告,因而上訴。



 “一些原告對(duì)行政訴訟相關(guān)法律規(guī)定不了解,起訴時(shí)所列被告主體不適格,法院釋明后仍拒絕變更被告,被裁定駁回起訴后提起上訴,?！庇趶V學(xué)說(shuō),一些行政機(jī)關(guān)機(jī)械執(zhí)法,缺少與當(dāng)事人溝通,導(dǎo)致當(dāng)事人怒氣大,敗訴后賭氣上訴。



 此外,行政訴訟裁判方式單一也是造成上訴率高的原因之一,。目前,行訴法僅明確4種判決形式:維持判決,、撤銷判決、履行判決和變更判決,。而一些違法行政行為和不作為,既不可能撤銷或變更,也無(wú)法要求其再履行,。當(dāng)事人的請(qǐng)求沒(méi)有得到滿足。



 為此,陳良剛建議,行訴法修改時(shí)應(yīng)進(jìn)一步豐富充實(shí)裁判方式,有必要將駁回訴求判決,、確認(rèn)判決等方式固定下來(lái),；同時(shí),結(jié)合行政訴訟類型化,考慮設(shè)置一些新的判決方式。



 “建議適當(dāng)拓寬變更判決適用范圍,可考慮對(duì)涉及錢款計(jì)算或認(rèn)定的羈束行政行為,、對(duì)民事爭(zhēng)議為基礎(chǔ)的行政案件等適用變更判決方式,。”陳良剛說(shuō),。



 調(diào)協(xié)不明



 雖然現(xiàn)行行訴法明確規(guī)定法院審理行政案件不適用調(diào)解,但司法實(shí)踐中行政訴訟調(diào)解一直在進(jìn)行,只是改頭換面稱其為協(xié)調(diào),。而且近年來(lái)行政訴訟協(xié)調(diào)撤訴率高位運(yùn)行,并有繼續(xù)攀升趨勢(shì),。



 行政訴訟到底要不要調(diào)解?法院系統(tǒng)和法學(xué)界都在思考,也是此次行訴法修改面臨的一大問(wèn)題。



 接受采訪的法官普遍認(rèn)為,調(diào)解明顯增強(qiáng)了行政訴訟的糾紛解決功能,增加了裁判以外的救濟(jì)方式,。特別是在行政與民事交叉案件或涉及行政賠償案件中,調(diào)解有利于最大限度地保障原告的實(shí)體權(quán)益,。



 但調(diào)解的負(fù)面作用也不容忽視。



 “一味強(qiáng)調(diào)調(diào)解,對(duì)于違法行政行為不能及時(shí)判決撤銷或確認(rèn)違法,久調(diào)不決反而增加了預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議的難度,?！敝苋酌缺硎?一些是非未分清,程序不規(guī)范、結(jié)果不公開的調(diào)解,既違反調(diào)解自愿,、公開性與公正性,又在一定程度上影響司法權(quán)威,。



 于廣學(xué)認(rèn)為,結(jié)合當(dāng)前司法實(shí)踐與國(guó)外行政訴訟的經(jīng)驗(yàn),行政訴訟中應(yīng)引入調(diào)解,但在法律條文中應(yīng)規(guī)定可進(jìn)行調(diào)解案件的具體情形,明確雙方達(dá)成的行政調(diào)解書性質(zhì)。



 “行訴法修改應(yīng)確立行政訴訟以裁判為主,調(diào)解為輔的司法理念,確立有限調(diào)解原則,?！敝苋酌冉ㄗh,對(duì)于被訴行政行為的行政主體明顯超越職權(quán),行政行為無(wú)效或不成立的；被訴行政行為涉及國(guó)家利益或重大公共利益或者他人合法權(quán)益的,；以及訴訟參加人明確拒絕調(diào)解的等,應(yīng)明確不宜調(diào)解結(jié)案,。