• 【發(fā)布單位】作者：周斌 蔣皓
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• 【發(fā)布日期】2013-05-29 10:53:55
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• 【文件來源】來源：法制日報
• 【所屬類別】立法追蹤

民告官起訴難,、受理難,、勝訴難,、調(diào)協(xié)不明 專家建議-行訴法修改需打破地方施壓干擾法院-

隨著刑事訴訟法,、民事訴訟法的相繼修改,三大訴訟法之一的行政訴訟法何時修改日益受到關(guān)注。全國人大常委會近日通過的2013年立法工作計劃明確,行訴法修改草案將于今年10月提交初審,。



 對于行訴法修改的消息,多位法院行政庭負(fù)責(zé)人5月28日接受《法制日報》記者采訪時均表示歡迎,。他們說,現(xiàn)行行訴法已實(shí)施20多年,雖然在保護(hù)公民權(quán)益、促進(jìn)依法行政方面發(fā)揮了巨大作用,但民告官起訴難,、勝訴難等一系列問題未能很好解決,亟待立法修改完善,。



 入口不暢



 2008年至2012年,江蘇法院行政案件一審受案數(shù)基本平穩(wěn),總體略有下降。除2008年為6142件外,其余年份在5500件至6000件之間,。



 “這反映出,行訴法實(shí)行多年,阻塞民告官救濟(jì)渠道的起訴難,、立案受理難頑癥尚未根本改善,。”江蘇省高級人民法院行政庭庭長周茸萌直言不諱,。



 入口不暢,需擴(kuò)大行訴法受案范圍,也是近年來法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界的共識,。



 “行訴法僅列舉了7種可以提起訴訟的行政行為,如此規(guī)定不合理?！闭憬幉ㄊ墟?zhèn)海區(qū)人民法院行政庭庭長于廣學(xué)說,應(yīng)采取排除式立法方式,規(guī)定若干不能提起訴訟的具體行政行為,其他的均可提起訴訟,。



 北京市第二中級人民法院行政庭副庭長陳良剛建議,行訴法修改時應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大受案范圍,放寬原告資格,簡化被告資格和合理設(shè)定起訴期限。



 “可以有條件允許社會團(tuán)體代表其成員利益提起訴訟,這既符合社會團(tuán)體的成立目的,又使訴訟更經(jīng)濟(jì),；可以實(shí)施被訴行政行為的行政機(jī)關(guān)或組織為被告,即‘誰行為,誰被告’,這便于相對人識別,；可以考慮適當(dāng)延長起訴期限,?！标惲紕偱e例說,。



 對于將抽象行政行為納入受案范圍,、放寬擴(kuò)大原告權(quán)利保護(hù)范圍等建議,周茸萌表示認(rèn)同,?！斑@對緩解行政案件起訴難,、立案受理難有一定作用,但不可能解決根本問題”,。



 “立法局限性只是次要因素,司法中對受案范圍的人為掌控,才是影響行政案件受理的主要因素,?！敝苋酌日f,一些地方政府和行政機(jī)關(guān)因其作出的行政行為缺乏法律依據(jù),或出于對地方利益、部門利益考慮,向法院施壓,干涉依法立案,；一些法院迫于壓力限縮法定受案范圍,人為抬高受理門檻,將應(yīng)當(dāng)受理的行政案件拒之門外,。



 周茸萌認(rèn)為,此次行訴法修改,不僅要考慮適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍,更重要的是要研究創(chuàng)設(shè)對干擾法院依法受理案件和對法院違法不受理案件的制約、制裁措施方面的剛性條款,。



 勝訴不多



 民告官起訴難,、受理難,勝訴更難。



 2007年至2012年,鎮(zhèn)海區(qū)法院審理的民告官案中,原告勝訴比例最高的是2011年的10%,最低為2012年的2.8%,。其他均在6%至8%之間,。



 “目前,民告官案‘民’的勝訴率偏低,‘官’的直接敗訴率正逐年下降?！敝苋酌日f,。



 行政機(jī)關(guān)直接敗訴率低是否說明行政機(jī)關(guān)依法行政能力在提高?對于記者的提問,周茸萌表示,存在這種因素,但由于法院的實(shí)體裁判率不到全部審結(jié)案件的三成(近七成協(xié)調(diào)撤訴結(jié)案),故被告直接敗訴率低也不能簡單得出涉訴行政行為違法情形較少這一結(jié)論。



 周茸萌認(rèn)為,民告官勝訴不多有兩大原因,應(yīng)當(dāng)通過修改完善法律等方式解決,。一則,一些地方政府干擾法院公正司法,導(dǎo)致基層法院缺乏足夠威信與能力承擔(dān)大多數(shù)行政糾紛的終局化解任務(wù),對違法行政行為不能依法判決敗訴,。另外,現(xiàn)有行政訴訟制度賦予法院司法審查的范圍和強(qiáng)度有限,難以解決實(shí)質(zhì)性行政糾紛。行政訴訟審查的是具體行政行為的合法性,許多案件無法直接針對當(dāng)事人的實(shí)體利益作出判決,也難以給予當(dāng)事人實(shí)質(zhì)性司法救濟(jì),。



 他舉例說,行政案件中占比較大的城建和勞動社會保障案件,當(dāng)事人起訴的根本原因往往都是不滿補(bǔ)償或賠償標(biāo)準(zhǔn),、方式和數(shù)額,而這些問題多涉及行政裁決、行政給付等裁量性,、專業(yè)性較強(qiáng)的行政行為,更多的屬于行政合理性問題,現(xiàn)有行政訴訟救濟(jì)功能的局限性不能很好地回應(yīng)這些訴求,。



 原告不服



 原告大量敗訴,直接引發(fā)大量上訴,。



 于廣學(xué)介紹說,2010年,鎮(zhèn)海區(qū)法院行政案件上訴率達(dá)91.67%,為近5年來最高；2012年為80%,最低的一年也有60%,。其中,85%為原告上訴,。



 上訴率高不單單出現(xiàn)在鎮(zhèn)海。北京二中院近5年受理的行政訴訟案件中,除2012年外,各年度受理的一審案件均低于50件,超90%的案件為二審案件,。



 “行政訴訟的基本功能之一是化解行政爭議,但從現(xiàn)狀看,這項(xiàng)功能發(fā)揮得還不十分理想,行政案件上訴率,、申訴率偏高,服判息訴率偏低?！标惲紕偺寡?。



 對于上訴率高的原因,于廣學(xué)分析稱,一大原因是原告對基層法院工作存在誤解偏見,認(rèn)為法院是當(dāng)?shù)卣囊粋€部門,在處理案件時會“官官相護(hù)”,敗訴后認(rèn)為法院有意偏袒被告,因而上訴。



 “一些原告對行政訴訟相關(guān)法律規(guī)定不了解,起訴時所列被告主體不適格,法院釋明后仍拒絕變更被告,被裁定駁回起訴后提起上訴,?！庇趶V學(xué)說,一些行政機(jī)關(guān)機(jī)械執(zhí)法,缺少與當(dāng)事人溝通,導(dǎo)致當(dāng)事人怒氣大,敗訴后賭氣上訴。



 此外,行政訴訟裁判方式單一也是造成上訴率高的原因之一,。目前,行訴法僅明確4種判決形式:維持判決,、撤銷判決、履行判決和變更判決,。而一些違法行政行為和不作為,既不可能撤銷或變更,也無法要求其再履行,。當(dāng)事人的請求沒有得到滿足。



 為此,陳良剛建議,行訴法修改時應(yīng)進(jìn)一步豐富充實(shí)裁判方式,有必要將駁回訴求判決,、確認(rèn)判決等方式固定下來,；同時,結(jié)合行政訴訟類型化,考慮設(shè)置一些新的判決方式。



 “建議適當(dāng)拓寬變更判決適用范圍,可考慮對涉及錢款計算或認(rèn)定的羈束行政行為,、對民事爭議為基礎(chǔ)的行政案件等適用變更判決方式,。”陳良剛說,。



 調(diào)協(xié)不明



 雖然現(xiàn)行行訴法明確規(guī)定法院審理行政案件不適用調(diào)解,但司法實(shí)踐中行政訴訟調(diào)解一直在進(jìn)行,只是改頭換面稱其為協(xié)調(diào),。而且近年來行政訴訟協(xié)調(diào)撤訴率高位運(yùn)行,并有繼續(xù)攀升趨勢。



 行政訴訟到底要不要調(diào)解?法院系統(tǒng)和法學(xué)界都在思考,也是此次行訴法修改面臨的一大問題,。



 接受采訪的法官普遍認(rèn)為,調(diào)解明顯增強(qiáng)了行政訴訟的糾紛解決功能,增加了裁判以外的救濟(jì)方式,。特別是在行政與民事交叉案件或涉及行政賠償案件中,調(diào)解有利于最大限度地保障原告的實(shí)體權(quán)益。



 但調(diào)解的負(fù)面作用也不容忽視,。



 “一味強(qiáng)調(diào)調(diào)解,對于違法行政行為不能及時判決撤銷或確認(rèn)違法,久調(diào)不決反而增加了預(yù)防和化解行政爭議的難度,?！敝苋酌缺硎?一些是非未分清,程序不規(guī)范,、結(jié)果不公開的調(diào)解,既違反調(diào)解自愿、公開性與公正性,又在一定程度上影響司法權(quán)威,。



 于廣學(xué)認(rèn)為,結(jié)合當(dāng)前司法實(shí)踐與國外行政訴訟的經(jīng)驗(yàn),行政訴訟中應(yīng)引入調(diào)解,但在法律條文中應(yīng)規(guī)定可進(jìn)行調(diào)解案件的具體情形,明確雙方達(dá)成的行政調(diào)解書性質(zhì),。



 “行訴法修改應(yīng)確立行政訴訟以裁判為主,調(diào)解為輔的司法理念,確立有限調(diào)解原則,。”周茸萌建議,對于被訴行政行為的行政主體明顯超越職權(quán),行政行為無效或不成立的,；被訴行政行為涉及國家利益或重大公共利益或者他人合法權(quán)益的,；以及訴訟參加人明確拒絕調(diào)解的等,應(yīng)明確不宜調(diào)解結(jié)案。