• 【發(fā)布單位】作者：李小健
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• 【發(fā)布日期】2014-02-10 17:35:50
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• 【文件來源】來源：人民網(wǎng)-《中國人大》雜志社
• 【所屬類別】立法追蹤

-從修正到修訂：讓環(huán)保法長出“牙齒”來-

多位全國人大常委會組成人員及列席人員在分組審議時呼吁,，環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)要有硬措施，要本著“能具體就具體,、能明確就明確”的原則,，制定一部世界上最嚴(yán)格的環(huán)保法，不下這樣的決心,，治不了本,。有的常委會委員甚至放出這樣的狠話：“要制定一部高質(zhì)量的、有威懾力的,、‘長牙齒’的環(huán)保法,。”



 霧霾頻頻來襲,、水污染日益嚴(yán)重,、“毒地”越來越多...... 當(dāng)身邊環(huán)境變得愈來愈糟糕,，甚至深度嵌入人們生活時，大家的環(huán)保意識也逐漸被喚醒,。



 到底怎樣才能保護(hù)好環(huán)境,，找回往昔的碧水藍(lán)天？盡管經(jīng)常為環(huán)境惡化心憂,，但大家也沒忘了呼吁和建議全社會共同應(yīng)對,。在此背景之下，修改環(huán)保法被寄予了厚望,。



 2013 年6 月和10 月,，十二屆全國人大常委會第三次會議、第五次會議分別對環(huán)保法修改草案進(jìn)行認(rèn)真審議,，為環(huán)保法修改工作啟動以來的第二次,、第三次審議。



 值得一提的是,，環(huán)保法修正案草案,、二次審議稿都通過網(wǎng)絡(luò)公開征求意見，這在以往全國人大及其常委會制定,、審議法律案中并不多見,。環(huán)境是我們賴以生存的家園，保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)我們自己,。日趨嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)和國人不斷提升的環(huán)境意識使得環(huán)保法的修改在全社會獲得廣泛的參與,。



 在審議過程中，全國人大及其常委會充分尊重和考慮了社會各方面意見,、建議,，并依此對環(huán)保法修改草案進(jìn)行了有針對性的調(diào)整。



 百尺竿頭,，更進(jìn)一步,。三審過后，社會各方面對環(huán)保法修改草案給予了不錯的評價：相比以前“進(jìn)步較大”,，“越改越好”,。



 從修正到修訂，草案越來越“硬氣”



 作為我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“基本法”,，環(huán)保法于1979 年試行,，1989 年正式頒行，幾乎與改革開放一路相伴走到今天,。改革開放三十多年來,，我國在經(jīng)濟(jì)、政治、社會,、文化和生態(tài)等各個方面事業(yè)都取得了巨大進(jìn)步,。遺憾的是，因讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，生態(tài)環(huán)境因此付出了高額代價。



 “現(xiàn)在很多環(huán)境問題是多年粗放發(fā)展的欠債,，是多年的高排放,、高污染積累到一定程度的集中釋放?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T呂祖善在審議環(huán)保法修改草案時表示,，環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境污染問題已經(jīng)成



 為人民群眾意見最多、最大的問題之一,。面對環(huán)境形勢日趨嚴(yán)峻,，現(xiàn)行環(huán)保法的許多內(nèi)容已無法適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。修法,，勢在必行,。



 在初審及向社會公眾征求意見的基礎(chǔ)上，2013 年5 月30 日,，全國人大法律委員會召開會議對環(huán)保法修正案草案進(jìn)行逐條審議,。隨后，環(huán)保法修正案草案又經(jīng)過了多輪討論,、修改,，于2013 年6 月26 日提交十二屆全國人大常委會第三次會議繼續(xù)審議。



 二審中,，全國人大及其常委會組成人員對當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境污染現(xiàn)狀深表擔(dān)憂,，同時表示，扭轉(zhuǎn)環(huán)境污染形勢,，必須從立法層面和制度保障方面為環(huán)境改善和治理提供有力的支持,。



 由于環(huán)保法施行時間較長，許多內(nèi)容已經(jīng)跟不上社會發(fā)展大勢,，因而二審時各方面都要求對其進(jìn)行“大修”,。全國人大常委會委員尹中卿表示，按照立法法規(guī)定和立法技術(shù)慣例,，修正案一般是比較小范圍的修改,，不涉及章的變動，也不涉及過多條款增減和順序變動?，F(xiàn)在環(huán)保法的修改已經(jīng)很大,，不是小修小補(bǔ)，而是大修。因此,，從立法技術(shù)上,，尹中卿更傾向于采取法律修訂案的方式。



 全國人大代表,、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長呂忠梅多次受邀參與環(huán)保法修改研討會,，緣于她多年提出議案要求修改環(huán)保法。在她看來,，環(huán)保法實施這么多年來,，可操作性和實效性受到社會廣泛質(zhì)疑，大家認(rèn)為它沒有力度,，缺乏執(zhí)行力,，所以，這部法律要承載最嚴(yán)格的制度保障的任務(wù),，就必須進(jìn)行全面修訂,。



 由于全國人大及常委會組成人員和社會各方面普遍要求對環(huán)保法進(jìn)行“大修”，到三審時,，環(huán)保法修改幅度作了調(diào)整：由之前的“修正案草案”變?yōu)椤靶抻啿莅浮?。這就意味著大家的意見促成了環(huán)保法修改從“小修小補(bǔ)”向“開刀動大手術(shù)”轉(zhuǎn)變。顯然,，這樣的一個轉(zhuǎn)變,，是科學(xué)立法和民主立法結(jié)合的完美體現(xiàn)，也為高質(zhì)量環(huán)保法的出臺奠定了基礎(chǔ),。



 充分吸納各方意見,，切實抓好立法質(zhì)量



 十二屆全國人大常委會第三次會議對環(huán)保法修正案草案進(jìn)行二審后，全國人大常委會法工委于2013 年7 月19日至8 月18 日再次通過網(wǎng)絡(luò)向社會公眾征求意見,。一個月下來,，共收到2434 條意見以及48 封來信。



 與此同時,，全國人大法律委,、常委會法工委深入黑龍江和河北調(diào)研，并召開有關(guān)部門,、企業(yè),、專家參加的座談會，聽取意見,，還就主要問題同全國人大環(huán)資委,、國務(wù)院法制辦、環(huán)保部,、國家發(fā)改委,、財政部,、國土資源部等部門交換意見，共同研究,，力求草案能夠吸納更多方面的聲音,，以保證立法質(zhì)量。



 根據(jù)二審審議意見和各方面意見,，全國人大法律委邀請相關(guān)部門于2013年9 月29 日和10 月15 兩次召開會議對草案進(jìn)行了逐條審議,。由于充分吸納社會各方面意見、建議,，提交十二屆全國人大常委會第五次會議審議的環(huán)保法修訂草稿,，不僅更加體現(xiàn)了黨的十八大關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的精神，而且從制度設(shè)計上解決了環(huán)境保護(hù)中的突出問題,，回應(yīng)了社會關(guān)切，亮點(diǎn)頗多,。



 在生態(tài)補(bǔ)償方面,，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是落實黨的十八關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)精神和做好環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)的一項重要舉措。為進(jìn)一步明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,，修訂草案增加規(guī)定,，“國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金,，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,。”“國家鼓勵和引導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,?！?


 在政府責(zé)任方面，有些常委會委員,、社會公眾提出,，目前環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻，治理污染和保護(hù)生態(tài)的任務(wù)繁重,，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確政府責(zé)任,，增加環(huán)境保護(hù)財政投入，并采取有力措施支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展,。對此,，三審的環(huán)保法修訂草案增加規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入,，提高財政資金的使用效益,。”“國家采取財政,、稅收,、價格,、政府采購等方面的政策和措施，支持環(huán)境保護(hù)技術(shù)裝備,、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,。”



 在考核評價方面,，為進(jìn)一步落實政府責(zé)任,，修訂草案完善了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，把環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況放在考核的突出位置,，在二審稿的基礎(chǔ)上增加規(guī)定 ：“考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為對考核對象考核評價的重要依據(jù),，并向社會公開?！?


 在平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面,，修訂草案增加規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū),、直轄市人民政府組織擬訂經(jīng)濟(jì),、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響,，聽取有關(guān)方面和專家的意見,。”



 在公益訴訟方面,，順應(yīng)社會各方面對擴(kuò)大訴訟主體范圍的呼吁和要求,，修訂草案相比二審稿有了進(jìn)步：公益訴訟主體由限定為“中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū),、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會”調(diào)整成“依法在國務(wù)院民政部門登記,，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國性社會組織”。



 同時,，根據(jù)人大常委會組成人員和社會公眾的意見,、建議，環(huán)保法修訂草案還進(jìn)一步提高了環(huán)境違法成本,，賦予了環(huán)保部門相應(yīng)的執(zhí)法手段,。



 精雕細(xì)琢，方無愧于人大立法責(zé)任



 事實上,，當(dāng)前我國環(huán)境污染形勢十分嚴(yán)峻,，空氣、水源,、土壤等都在不同程度地遭受污染,。



 對此，多位全國人大常委會組成人員及列席人員在分組審議時呼吁,，環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)要有硬措施,，要本著“能具體就具體,、能明確就明確”的原則，制定一部世界上最嚴(yán)格的環(huán)保法,，不下這樣的決心,，治不了本。有的常委會委員甚至放出這樣的狠話：“要制定一部高質(zhì)量的,、有威懾力的,、‘長牙齒’的環(huán)保法?！?


 人民網(wǎng)刊載評論文章稱,，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，有一條著名的環(huán)境庫茲涅茨曲線,。它通過對人均收入與環(huán)境污染指標(biāo)之間的演變模擬,，來說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境污染程度的影響。在這條倒U 型曲線中可以清晰地看到,，隨著一個國家人均收入的增加,，環(huán)境污染由低趨高；當(dāng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平,，即到達(dá)某個“拐點(diǎn)”后，隨著人均收入的進(jìn)一步增加,，環(huán)境污染程度又由高趨低,，逐漸減緩。綜觀發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程,，“拐點(diǎn)”的出現(xiàn)并不是必然,，它需要一個必要條件，即法制的健全和執(zhí)法力度的加強(qiáng),。應(yīng)該看到,，各國在“拐點(diǎn)”前后進(jìn)行的法制變革和法律修改，都是深度的,。修改后的環(huán)境法的目標(biāo)也更加清晰：由早期單純的從環(huán)境污染角度出發(fā)來考慮環(huán)境問題,，發(fā)展為將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，并且充分體現(xiàn)環(huán)境的優(yōu)先性,。此次我國環(huán)境保護(hù)法“大修”正是體現(xiàn)這樣的精神,。



 對于做好環(huán)保法的全面、深度修改工作,，任茂東委員說出了委員們的心聲,，“這是一個巨大的挑戰(zhàn)，也是一個能夠改善我國環(huán)境問題的歷史機(jī)遇,?！蓖瑫r,，“這部法律關(guān)系到我們每個人和子孫后代，因此修改法律必須要精雕細(xì)刻,，才無愧于人大的立法責(zé)任,。”



 經(jīng)過三審,，環(huán)保法修訂草案將迎來四審,。按照往常做法，這就意味著環(huán)保法修訂草案即將獲得通過,。實際上,，透過環(huán)保法修訂草案三審，我們看到環(huán)保法修改已經(jīng)有了一個很好的基礎(chǔ),。由此推斷,，經(jīng)過千錘百煉，獲得通過的新環(huán)保法必是一部質(zhì)量過硬的法律,。