地方立法堅(jiān)持不抵觸有特色可操作專家建議-修改立法法適度擴(kuò)大地方立法權(quán)-

“立法法確立了我國統(tǒng)一而又分層次的立法體制?！痹诮张e辦的中國法學(xué)會(huì)立法學(xué)年會(huì)上,天津市人大常委會(huì)法工委主任高紹林表示,在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)集中行使立法權(quán)的前提下,為使法律制度既能統(tǒng)一,又能適應(yīng)各地方千差萬別的不同情況,運(yùn)用法律手段促進(jìn)各地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)地方立法,。



 地方立法是構(gòu)成國家整個(gè)立法體系的一個(gè)重要組成部分。我國地方立法目前由一般地方立法,、民族自治地方立法和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法構(gòu)成,。



 從我國地方立法權(quán)限劃分的歷史變化情況看,經(jīng)歷了從立法權(quán)分散,到集中立法,再到適當(dāng)分權(quán)的過程。二十多年的地方立法實(shí)踐充分證明了在立法權(quán)上保證國家統(tǒng)一行使的前提下,給地方以適當(dāng)分權(quán)的必要性,。



 “隨著中國特色社會(huì)主義法律體系形成,地方立法空間不可避免地受到擠壓,地方立法遇到的最大問題就是地方立法權(quán)限問題,。”浙江省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)社會(huì)行政法規(guī)處處長何曉明坦言,在立法法修改時(shí),進(jìn)一步明確地方立法權(quán)限是不容忽視的重要內(nèi)容,。



 何曉明指出,地方立法權(quán)限問題分兩個(gè)層面:第一個(gè)層面是國家立法對地方立法權(quán)限有所收緊,特別明顯的表現(xiàn)是行政處罰法,、行政許可法、行政強(qiáng)制法這三部行政法對地方立法權(quán)的限制,；第二個(gè)層面是地方立法主體之間的權(quán)限劃分問題,包括地方人大與其常委會(huì)立法權(quán)限的劃分,地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限劃分,省級(jí)人大與較大市人大的立法權(quán)限劃分等,。



 因此,何曉明建議,修改立法法首先要解決價(jià)值取向問題,即改什么,也就是定位、導(dǎo)向問題,。從地方立法面臨的需求來說,就是要適度擴(kuò)大地方立法權(quán)限,。



 “在中國特色社會(huì)主義法律體系形成并不斷完善的背景下,適度擴(kuò)大地方立法權(quán)限似乎有點(diǎn)不合時(shí)宜,。”何曉明說,除前述三部行政法對地方立法權(quán)的限制外,實(shí)施性法規(guī)所依據(jù)的上位法也日益詳盡,補(bǔ)充細(xì)化的空間日趨縮??；事關(guān)地方性事務(wù)的自主性立法界限趨于模糊；先行性立法也受到越來越多的限制,總的局面是不利于地方立法作用的發(fā)揮,。



 但是,何曉明同時(shí)認(rèn)為,地方立法作為法律體系的重要組成部分,在今后法律體系不斷發(fā)展完善過程中依然具有廣闊的發(fā)展空間和強(qiáng)大的生命力,。在法律體系架構(gòu)中地方立法的實(shí)施性、補(bǔ)充性,、先行先試的重要地位和作用沒有變,不抵觸,、有特色、可操作的基本要求沒有變,圍繞中心,、服務(wù)大局的工作原則沒有變,。



 高紹林也表示,隨著對立法功能認(rèn)識(shí)的不斷深入,今后立法將更多地注重引領(lǐng)和推動(dòng)作用。當(dāng)前改革創(chuàng)新與法治先行的矛盾日益突出,立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用日益強(qiáng)化,改革紅利的釋放需要法治同步跟進(jìn),。越來越多的試驗(yàn)區(qū)被賦予先行先試的任務(wù),需要地方立法同步規(guī)范,。改革步入深水區(qū),全局性的法律修改完善難度越來越大,而通過地方局部的先行先試,可以為全局性的改革提供立法經(jīng)驗(yàn)。



 為此,高紹林建議在立法法修改時(shí),充分考慮這些新情況新問題,適當(dāng)擴(kuò)大地方立法權(quán)限,。一種途徑是擴(kuò)大授權(quán)立法范圍,對一些改革試驗(yàn)地區(qū)采用授權(quán)方式,賦予該地區(qū)所在的省級(jí)人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)制定權(quán),進(jìn)行先行先試,。這種做法符合改革必須在法治軌道上運(yùn)行的理念,既可維護(hù)法制統(tǒng)一,又對全國性法律修改完善積累經(jīng)驗(yàn)。另一種途徑是,對于其他單行法律中對地方立法權(quán)限制作出擴(kuò)大性解釋,。



 何曉明以地方性法規(guī)中設(shè)定行政處罰面臨的問題為例,對如何擴(kuò)大地方立法權(quán)限進(jìn)行了說明,。他說,行政處罰法對地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)作出了限制,規(guī)定對法律、行政法規(guī)已經(jīng)就行政處罰的行為,、種類,、幅度作出規(guī)定的,地方性法規(guī)只能在規(guī)定的范圍內(nèi)予以具體化。各省市由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同,地區(qū)差異性將長期存在,尤其是一些行政管理和社會(huì)管理事務(wù)方面的法律,對處罰行為,、種類、幅度的規(guī)定都要考慮其在全國的普遍適用性,。對如何認(rèn)定違法行為以及設(shè)定相應(yīng)的行政處罰,要為地方留下余地,不宜在違法行為的認(rèn)定,、罰款數(shù)額等方面規(guī)定過于剛性,否則全國一個(gè)模式、一種標(biāo)準(zhǔn)顯然是不具有現(xiàn)實(shí)可行性的,。在實(shí)施性地方立法中,存在有的上位法只規(guī)定了禁止性規(guī)范而無相應(yīng)責(zé)任條款的情形,。在這種情況下,應(yīng)允許地方根據(jù)本地實(shí)際設(shè)定相應(yīng)的行政處罰。在上位法規(guī)定的行為之外,經(jīng)過審慎的分析,確實(shí)屬于上位法實(shí)施之后新出現(xiàn)的違法類型,應(yīng)當(dāng)允許地方立法時(shí)增加違法行為并設(shè)定相應(yīng)的行政處罰,。

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