• 【發(fā)布單位】作者：陳麗平
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• 【發(fā)布日期】2014-04-21 14:22:34
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• 【文件來源】來源：法制日報(bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

全國人大常委會委員熱議安全生產(chǎn)領(lǐng)域重典治亂-健全行政執(zhí)法與刑事追究銜接機(jī)制-

前不久在京舉行的十二屆全國人大常委會第七次會議,初次審議了安全生產(chǎn)法修正案草案。



 在草案起草過程中,各方面一致認(rèn)為,現(xiàn)行安全生產(chǎn)法規(guī)定的法律責(zé)任對違法行為的懲處和威懾力度已明顯不夠,難以適應(yīng)當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域重典治亂的實(shí)際需要,。



 同現(xiàn)行法律相比,草案進(jìn)一步強(qiáng)化了法律責(zé)任,加大了對違法行為的懲處力度:一是堵塞漏洞,對應(yīng)予處罰的所有違法行為都規(guī)定了明確的法律責(zé)任,。二是較大幅度地加重了處罰力度,提高了罰款數(shù)額,增加了對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的處罰規(guī)定。三是針對實(shí)踐中一些企業(yè)特別是上市公司“不怕罰款怕曝光”的情況,實(shí)行黑名單制度,規(guī)定監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫,記錄生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)違法行為信息,；對違法行為情節(jié)嚴(yán)重的,可以向社會公示并通報(bào)行業(yè)主管部門以及投資,、國土、證券監(jiān)管等部門和有關(guān)金融機(jī)構(gòu),。



 審議中,常委委員和列席人員認(rèn)為,應(yīng)進(jìn)一步加大對違法行為的處罰力度,建立健全行政執(zhí)法與刑事追究銜接機(jī)制,。



 安全生產(chǎn)是企業(yè)自覺做出來的



 “通觀草案全文,其中蘊(yùn)含的理念,主要是通過加強(qiáng)行政監(jiān)管,增加行政機(jī)關(guān)的權(quán)力,對安全生產(chǎn)政府大包大攬,而不是主要依靠市場力量和安全生產(chǎn)的內(nèi)在客觀規(guī)律來實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)?！比蚊瘱|委員認(rèn)為,這樣的立法觀念是陳舊的,。草案擴(kuò)大了監(jiān)管部門的權(quán)力,例如,規(guī)定監(jiān)管部門有查封、扣押權(quán),；賦予監(jiān)管部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),；要求監(jiān)管部門組織相關(guān)單位和人員總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),開展業(yè)務(wù)交流；對生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人給予降職,、撤職處分等,。但從歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看,監(jiān)管部門權(quán)力的不斷擴(kuò)大,難以達(dá)到提高監(jiān)管效果的目的,多部門監(jiān)管更是容易造成權(quán)力的越位、缺位,、錯(cuò)位,并且還會形成尋租的空間,容易滋生腐敗,。



 任茂東提出,一些發(fā)達(dá)國家在預(yù)防和減少安全生產(chǎn)事故方面能夠取得良好的效果,主要在于加重企業(yè)主在發(fā)生安全生產(chǎn)事故時(shí)的民事賠償法律責(zé)任,也需要調(diào)動職工進(jìn)行安全生產(chǎn)的積極性,同時(shí)更應(yīng)激發(fā)企業(yè)老板真心實(shí)意去抓安全生產(chǎn),企業(yè)老板是安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人。安全生產(chǎn)是企業(yè)自覺做出來的,不是政府管出來的,。



 任茂東分別舉了美國,、法國和德國的例子:



 根據(jù)美國聯(lián)邦政府和各州《工傷賠償法》的規(guī)定,絕大部分雇主都必須通過購買工傷保險(xiǎn)的方式來保護(hù)雇員。雇員一旦有工傷,將獲得高額賠償,?！豆r償法》的實(shí)施為美國勞資關(guān)系帶來了重要的正面變化,大大推動了美國企業(yè)工作環(huán)境和條件的改善,大大減少了安全生產(chǎn)事故,。



 法國《勞動法》規(guī)定,企業(yè)主是工傷事故的直接責(zé)任人,企業(yè)發(fā)生工傷事故將追究企業(yè)主的經(jīng)濟(jì)或法律責(zé)任。政府的作用只限于立法與監(jiān)督,代表政府監(jiān)督企業(yè)的監(jiān)察長的職責(zé)是了解企業(yè)員工和企業(yè)稅務(wù)登記相關(guān)情況,；了解工會有關(guān)情況,；查看工人身體檢查表；查閱企業(yè)作息時(shí)間表,核對工資單等,而并不直接插手企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營,。法國《勞動法》關(guān)于企業(yè)主是工傷事故的直接責(zé)任人的規(guī)定,迫使企業(yè)加強(qiáng)培訓(xùn),增加安全投入,改善工作條件,減少事故,。



 在德國,礦山安全衛(wèi)生監(jiān)督體系包括政府監(jiān)督和作為工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的礦業(yè)工會的監(jiān)督兩個(gè)方面。通過這兩方面的作用,德國的安全生產(chǎn)事故得到了有效控制,。



 “我們可以借鑒這些國家的做法,加大生產(chǎn)經(jīng)營單位在發(fā)生安全生產(chǎn)事故時(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,以巨額的賠償迫使生產(chǎn)經(jīng)營單位主動預(yù)防和減少安全生產(chǎn)事故,并使因安全生產(chǎn)事故受到傷害,、死亡的人及其親屬獲得足夠的民事賠償,解決以后的生活之憂,而不是將重點(diǎn)放在加大有關(guān)部門權(quán)力、加大對企業(yè)的罰款力度上,?！比蚊瘱|委員說。



 重點(diǎn)在于規(guī)范約束企業(yè)負(fù)責(zé)人



 許振超委員經(jīng)歷,、看到和分析過無數(shù)次安全生產(chǎn)事故,。他認(rèn)為,除去不可抗力原因外,這些事故發(fā)生的原因無非就是兩方面:一是人的不安全行為；二是物的不安全狀態(tài),。



 “物的不安全狀態(tài)都是人設(shè)置的,所以管好安全生產(chǎn)重點(diǎn)依然是用法律規(guī)范約束人的不安全行為,。”許振超說,人的身體機(jī)能,、體力,、耐力、反應(yīng)等各方面都是極為有限的,。人要抄錄數(shù)碼,不如光電掃描器準(zhǔn)確無誤,。另外,人的思維意識受傳統(tǒng)的影響根深蒂固,尤其在企業(yè)里,權(quán)力大于制度、權(quán)力大于法律的現(xiàn)象還是存在的,所以現(xiàn)行制度下,安全生產(chǎn)管理的好壞在企業(yè),實(shí)際上取決于企業(yè)“一把手”的觀念和能力,。



 因此,許振超建議草案把“規(guī)范約束企業(yè)生產(chǎn)負(fù)責(zé)人的安全行為”作為必需的內(nèi)容來設(shè)一條紅線,。草案給企業(yè)的安全管理機(jī)構(gòu)和安全管理人員列了七項(xiàng)職責(zé),其中第六項(xiàng)職責(zé)是企業(yè)的安全管理人員要制止和糾正違章指揮、強(qiáng)令冒險(xiǎn),違反操作規(guī)程的行為,。



 “我認(rèn)為這根本不可行,。”許振超說,“生產(chǎn)人員違紀(jì),、違反操作規(guī)程都好監(jiān)督,唯獨(dú)不好監(jiān)督的是領(lǐng)導(dǎo)違章指揮,。我們經(jīng)常聽工人講領(lǐng)導(dǎo)可以違章指揮,工人不能違章操作?！?


 “草案這一條行不通,。”許振超說,“哪個(gè)企業(yè)的安全員敢去查處制止董事長,、總經(jīng)理違章指揮,除非他不想干了,。有些董事長,、總經(jīng)理對下屬提出的安全生產(chǎn)方面的意見,輕則不聽,重則訓(xùn)斥,甚至咆哮。現(xiàn)在一線工人害怕領(lǐng)導(dǎo)違章指揮,強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè),不出事還罷,大家都相安無事,。一旦出了問題,領(lǐng)導(dǎo)的第一反應(yīng)就是不承認(rèn),再問急了,我讓你生產(chǎn)沒讓你出事故,工人怎么說?要搞好安全生產(chǎn),關(guān)鍵還是企業(yè)負(fù)責(zé)人,。建議把這項(xiàng)內(nèi)容單獨(dú)列出來,強(qiáng)化對企業(yè)負(fù)責(zé)人的責(zé)任追究?！?


 吳恒委員也認(rèn)為,大量安全生產(chǎn)事故產(chǎn)生的原因跟單位主要領(lǐng)導(dǎo)的作為和重視程度有很大關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中,往往是企業(yè)“一把手”重視安全生產(chǎn),那么很多制度和必須要做好的環(huán)節(jié),企業(yè)都能做得到。如果企業(yè)沒有按照規(guī)定設(shè)定安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或者配備安全生產(chǎn)管理人員,造成安全事故,引發(fā)安全生產(chǎn)問題,被追究責(zé)任的不應(yīng)是主管人員或者其他直接責(zé)任人員,而應(yīng)追究這個(gè)單位的主要負(fù)責(zé)人,這樣才能把責(zé)任落實(shí)到位,。



 草案應(yīng)增加民事法律責(zé)任規(guī)定



 “草案應(yīng)增加民事法律責(zé)任,要研究如何追究地方黨委和企業(yè)黨組織負(fù)責(zé)人作為安全生產(chǎn)責(zé)任人的責(zé)任,。”尹中卿委員說,草案在法律責(zé)任中加大了罰款力度,加大了對上市公司要求信息公開的責(zé)任,。法律責(zé)任中既有經(jīng)濟(jì)責(zé)任如罰款,也有行政責(zé)任如撤職,、罷免等,也有刑事責(zé)任,而恰恰缺了最大的責(zé)任,就是民事法律責(zé)任。發(fā)生安全生產(chǎn)事故,賠償責(zé)任應(yīng)該是民事賠償追償,受害人可以向人民法院起訴要求賠償,甚至出事故后出動消防車,、救護(hù)車的費(fèi)用也應(yīng)由造成事故的企業(yè)承擔(dān),而不是由政府兜底,。另外,現(xiàn)在出事故僅僅對地方政府和企業(yè)行政負(fù)責(zé)人追究責(zé)任,如果事故責(zé)任人是地方黨委和企業(yè)黨組織負(fù)責(zé)人,如何在法律上追究責(zé)任,還需要進(jìn)行研究。



 莫文秀委員建議在草案中增加建立健全行政執(zhí)法與刑事追究銜接機(jī)制的內(nèi)容,。



 “從司法的實(shí)踐看,近幾年各類責(zé)任事故屢禁不止的一個(gè)重要原因,就是對危害安全生產(chǎn)秩序的違法犯罪者打擊不力,輕刑化的問題比較突出?！蹦男阏f,草案對違法違規(guī)生產(chǎn)造成安全生產(chǎn)責(zé)任事故的單位或人員,進(jìn)一步加大了經(jīng)濟(jì)處罰的力度,但是沒有涉及刑事追究,在實(shí)踐中容易出現(xiàn)對違法違規(guī)者重經(jīng)濟(jì)處罰和黨政紀(jì)責(zé)任的追究,忽視刑事追究的問題,。有些該移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的人員被黨政紀(jì)處理或者經(jīng)濟(jì)處罰,不利于打擊犯罪,維護(hù)法律尊嚴(yán)。



 因此,莫文秀建議進(jìn)一步建立健全行政執(zhí)法與刑事追究銜接機(jī)制,行政追責(zé),、經(jīng)濟(jì)處罰和刑事追究并重,責(zé)任追究到位,切實(shí)使危害安全生產(chǎn)秩序的違法犯罪分子受到應(yīng)有的懲罰,維護(hù)法律的尊嚴(yán),。她還建議增加對瞞報(bào)、遲報(bào),、不報(bào),、謊報(bào)責(zé)任者加大行政問責(zé)、經(jīng)濟(jì)處罰和刑事追究力度,。從現(xiàn)實(shí)情況看,由于相關(guān)考核指標(biāo)和監(jiān)管措施不到位,為避免追責(zé),對發(fā)生責(zé)任事故后瞞報(bào),、遲報(bào)、不報(bào),、謊報(bào)的問題在一些地方,一些部門或領(lǐng)域存在,。實(shí)施者既有違法違規(guī)生產(chǎn)的經(jīng)營者,也有政府有關(guān)人員。對發(fā)生責(zé)任事故后瞞報(bào),、不報(bào),、遲報(bào)、緩報(bào)不予以嚴(yán)肅查處,會使安全生產(chǎn)責(zé)任事故屢禁不止,。這種違法犯罪行為,既破壞了安全生產(chǎn)監(jiān)管秩序,又嚴(yán)重地侵害了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn),、公共財(cái)產(chǎn)安全,。