• 【發(fā)布單位】作者：蒲曉磊 姜東良
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• 【發(fā)布日期】2016-11-15 19:09:11
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• 【文件來源】來源：法制日報(bào)——法制網(wǎng)
• 【所屬類別】立法追蹤

-地方立法權(quán)來了設(shè)區(qū)的市如何立良法促善治-

“要想做好立法工作，用通俗的話來說,，就是必須搞明白事兒,、寫好字兒?！比珖f(xié)委員,、全國人大常委會(huì)法工委原副主任闞珂說。



 “明確立法界限,、加強(qiáng)合法性審查,、從本地需要出發(fā)，是設(shè)區(qū)的市在立法時(shí)應(yīng)堅(jiān)持的必不可少的原則,?！敝袊▽W(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長、中國人民大學(xué)教授朱景文指出,。



 “設(shè)區(qū)的市要想用準(zhǔn)用好立法權(quán),、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)良法善治，應(yīng)當(dāng)在‘準(zhǔn)’字上多下功夫,，做好精準(zhǔn)立法,。”全國人大常委會(huì)法工委研究室處長劉運(yùn)龍認(rèn)為,。



 “立法法對設(shè)區(qū)的市的授權(quán),，具有三位一體相互關(guān)聯(lián)的整體性，意在提高地方治理的法律能力和構(gòu)建城鄉(xiāng)基層社區(qū)新的法律秩序,，是法律對城市化進(jìn)程和新農(nóng)村發(fā)展的回應(yīng),。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政府研究所所長于安表示,。



 “為了做好新時(shí)期的地方立法,，應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)工匠精神，實(shí)施精準(zhǔn)立法,?！碧旖虼髮W(xué)法學(xué)院院長孫佑海稱。



 ……



 11月9日,，由法制日報(bào)社與山東省威海市人大常委會(huì)聯(lián)合主辦的設(shè)區(qū)的市立法工作座談會(huì)在威海舉行,，與會(huì)專家圍繞“用好地方立法權(quán)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)良法善治”主題進(jìn)行了座談,。



 在專家看來,，要想實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)立法，有三項(xiàng)原則必須堅(jiān)持：把握立法權(quán)限,、堅(jiān)持地方特色,、人大主導(dǎo)立法。



 “突出立法過程的科學(xué)性,，確保每一部法規(guī)的制定都站得住,、行得通、真管用,；突出立法內(nèi)容的創(chuàng)新性,，確保每一部法規(guī)的制定都具有鮮明的地方特色；突出立法主體的廣泛性,，確保每一部法規(guī)的制定都能最大限度地凝聚社會(huì)共識,。”威海市人大常委會(huì)常務(wù)副主任,、市委政法委書記劉茂德坦言，專家們提到的三個(gè)原則,，也是威海市在立法時(shí)所堅(jiān)持的思路,。



 準(zhǔn)確把握立法權(quán)限范圍



 劉運(yùn)龍認(rèn)為，堅(jiān)持依法立法,，必須全面準(zhǔn)確地把握立法法對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限定位,，這也是地方立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的首要原則。



 立法法規(guī)定,，設(shè)區(qū)的市可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī),。



 “設(shè)區(qū)的市立法要精準(zhǔn)選項(xiàng),，就要正確理解和把握上述立法權(quán)限范圍，明確什么法能立、什么法不能立,，根據(jù)本地實(shí)際的突出需要,，確定具有針對性的立法項(xiàng)目?！眲⑦\(yùn)龍說,。



 山東大學(xué)（威海）法學(xué)院院長汪全勝認(rèn)為，立法法所規(guī)定的立法權(quán)限范圍基本上局限于城市治理之內(nèi),，符合中央和地方事權(quán)劃分的邏輯要求,，但具體到立法工作中，則需要對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護(hù),、歷史文化保護(hù)的具體范圍作進(jìn)一步解釋。



 “對此,，語義解釋的多樣性可能會(huì)導(dǎo)致不同理解,。同時(shí)，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限還涉及到其與地方政府規(guī)章,、省地方性法規(guī)的權(quán)限劃分問題,。因此，對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的準(zhǔn)確理解和把握是設(shè)區(qū)的市開展地方立法首要研究和解決的問題,?！蓖羧珓僬f。



 山東省人大常委會(huì)法工委法制三處副處長田丙昆也認(rèn)為,，設(shè)區(qū)的市必須守住立法的底線,，在權(quán)限范圍內(nèi)立法。



 “立法法第七十二條明確規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍,，這是設(shè)區(qū)的市立法的底線,。目前，在審查過程中,，我們對有的法規(guī)項(xiàng)目是否在權(quán)限范圍內(nèi)把握不準(zhǔn),，特別是對城鄉(xiāng)管理的界限不好把握?！碧锉フf,。



 與會(huì)專家同時(shí)指出，設(shè)區(qū)的市在立法過程中,，不僅要準(zhǔn)確理解立法權(quán)限,，還要堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則。



 田丙昆認(rèn)為,，立法不僅要守住底線,，還要守住“紅線”，不與上位法相抵觸。



 “不抵觸原則,，可以說是地方立法應(yīng)遵守的首要原則,，也是省人大常委會(huì)合法性審查工作的重點(diǎn)，在行政處罰,、行政許可,、行政強(qiáng)制的設(shè)定以及其他問題上把好關(guān)，確保不與上位法相抵觸,?！碧锉フf。



 中國行為法學(xué)會(huì)規(guī)范制定行為研究會(huì)秘書長,、中國政法大學(xué)研究生院院長助理肖寶興認(rèn)為,，地方立法必須堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，要做到在不同憲法,、法律,、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)。



 在肖寶興看來,，所謂“不同憲法,、法律、行政法規(guī)相抵觸”,，包含兩方面內(nèi)容：不得同憲法,、法律、行政法規(guī)具體條文的內(nèi)容相抵觸,；不得同憲法,、法律、行政法規(guī)的精神實(shí)質(zhì),、基本原則相抵觸,。



 “只要遵從這樣的要求，地方立法主體就可以在自己的職權(quán)范圍內(nèi),，自主地制定自己想制定的地方性法規(guī),。”肖寶興說,。



 山東大學(xué)法學(xué)院副院長王麗萍同樣認(rèn)為，地方立法權(quán)要明晰權(quán)限,，防止越界,，不能越“紅線”。



 王麗萍指出,，“不抵觸,、有特色、可操作”，是我國地方立法中堅(jiān)持的原則,，地方下位法不得同上位法相抵觸,，特別是不能與憲法和法律相抵觸，同位階的法律規(guī)范之間也應(yīng)當(dāng)保持和諧統(tǒng)一,，這是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的必然要求,。



 不照抄照搬有地方特色



 不要攀比、不要照搬照抄,、要結(jié)合本地實(shí)際情況……專家們普遍認(rèn)為,，設(shè)區(qū)的市在立法過程中要體現(xiàn)地方特色，要明確自身的差異性發(fā)展和差異性定位,。



 “地方立法照抄照搬,，出現(xiàn)上下一般粗的情況。上級立法有什么,，本地的立法就規(guī)定什么,，應(yīng)付差事，不負(fù)責(zé)任,?！睂O佑海說，這會(huì)使制定的地方立法解決不了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際問題,。



 孫佑海認(rèn)為,，照抄照搬是地方立法長期存在的主要問題之一，設(shè)區(qū)的市在立法時(shí)必須予以重視,，不能走入誤區(qū),。



 “就各省、自治區(qū)內(nèi)部而言,，各設(shè)區(qū)的市的發(fā)展水平存在著巨大差異,。就各個(gè)城市的對比來看，城市的發(fā)展不可能千篇一律,，所面臨的問題也各不相同,。因此，地方立法不能攀比,，要從需要出發(fā),，要注意地方性?！敝炀拔恼f,。



 王麗萍同樣認(rèn)為，要實(shí)事求是地考慮當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄐ枨蠛土⒎芰?，編制科學(xué)的地方立法規(guī)劃,，不攀比,，不搞“一刀切”。



 “立法規(guī)劃的制訂要建立在認(rèn)真開展立法項(xiàng)目建議征集,、立法項(xiàng)目初步論證與篩選及征求意見等方面工作的基礎(chǔ)上,。編制立法規(guī)劃時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)突出,，統(tǒng)籌兼顧,；立法項(xiàng)目的選擇應(yīng)適應(yīng)當(dāng)?shù)馗母铩l(fā)展,、穩(wěn)定的需要,，而且立法條件基本成熟?？茖W(xué)的立法規(guī)劃,，會(huì)為立法工作奠定良好的基礎(chǔ)?！蓖觖惼颊f,。



 肖寶興認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)本地的具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī),，依照當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)制定自治條例、單行條例,，是地方立法的基本條件,。而堅(jiān)持實(shí)事求是、從實(shí)際出發(fā)的原則,，對地方立法來說,，很重要的就是使地方立法體現(xiàn)地方特色。



 肖寶興具體解釋說,，地方立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“地方特色”原則,，要能反映本地的特殊性。具體地說,，就是要求地方立法能充分反映本地經(jīng)濟(jì),、政治、法制,、文化,、風(fēng)俗、民情等對立法調(diào)整的需求程度,，適合本地實(shí)際情況,；地方立法要有較強(qiáng)的、具體的針對性,，注意解決并能解決本地突出的而國家立法沒有或不宜解決的問題,，把制定地方性法規(guī)同解決本地實(shí)際問題結(jié)合起來。



 在劉運(yùn)龍看來,，堅(jiān)持從本地實(shí)際出發(fā),，是地方立法保持旺盛生命力的內(nèi)在要求。而且,，國家之所以要進(jìn)一步擴(kuò)大地方立法主體的范圍,，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，就是為了適應(yīng)我國國情和實(shí)際,，滿足全面深化改革,、全面依法治國的需要。



 “設(shè)區(qū)的市立法必須結(jié)合本地的實(shí)際情況,，遵循發(fā)展規(guī)律,，搞準(zhǔn)需要立什么法、不需要立什么法,、什么法該立,、什么法不該立，精準(zhǔn)確定立法項(xiàng)目,，使其切實(shí)符合本地實(shí)際需要,，具有本地特色，而不能脫離本地實(shí)際情況,，盲目地去和其他地方搞攀比,，甚至是相互照抄照搬，那就失去了中央賦予地方立法權(quán)的意義,?！眲⑦\(yùn)龍強(qiáng)調(diào)。



 于安認(rèn)為,，立法法的授權(quán)具有三位一體相互關(guān)聯(lián)的整體性,，意在提高地方治理的法律能力和構(gòu)建城鄉(xiāng)基層社區(qū)新的法律秩序，是法律對城市化進(jìn)程和新農(nóng)村發(fā)展的回應(yīng),。這種法律秩序的地方性,，源于地方生活細(xì)致化對法律規(guī)則的迫切需求，也源于地方文化多樣性的歷史需求,。因此,，地方立法應(yīng)當(dāng)做到堅(jiān)持依法立法與堅(jiān)持地方特色的統(tǒng)一。



 “有特色是地方立法生命力的重要體現(xiàn),，也是檢驗(yàn)地方立法質(zhì)量的一條重要標(biāo)準(zhǔn),。地方立法要做到有特色，最重要的是立足地方實(shí)際,，突出問題導(dǎo)向,，堅(jiān)持實(shí)事求是,，注重內(nèi)容創(chuàng)新，不照抄照搬,，不搞立法攀比,，著力增強(qiáng)地方立法的實(shí)用性和可操作性?！眲⒚抡f,。



 充分發(fā)揮人大主導(dǎo)作用



 “設(shè)區(qū)的市立法既要注重城鄉(xiāng)建設(shè)和管理，又要重視尊重人民的主體地位,，因此,，就必須充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用?！眲⑦\(yùn)龍說,。



 劉運(yùn)龍指出，在選擇和確定立法項(xiàng)目時(shí),，一定要考慮人民群眾的感受和需要,，從人民群眾立場出發(fā)，立人民群眾所需要的法,，而不能把立法權(quán)看成是一種管民,、治民的手段，不能去著眼于如何限制人民的權(quán)利,，不能去搞立法“政績”“形象工程”,。



 “設(shè)區(qū)的市是人民的市，需要人民共同參與管理和治理,。立法要著眼于解決本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問題,、有利于貫徹中央和地方黨委的改革決策精神、有利于保障和改善民生以及回應(yīng)人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題,，切實(shí)把中央要求,、群眾期盼、實(shí)際需要,、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來,。”劉運(yùn)龍說,。



 在孫佑?？磥恚珳?zhǔn)立法代表著當(dāng)代地方立法的方向,。



 “要求以治理陳規(guī)陋習(xí),、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等民生問題為突破口，努力推動(dòng)社會(huì)公眾參與立法和自覺守法,，依靠法治力量不斷提高社會(huì)文明程度,。充分發(fā)揮人民的積極性,，積極解決人民所關(guān)心的民生問題，是立法的目的所在,?！睂O佑海說。



 劉茂德認(rèn)為,，開門立法是立法工作貫徹群眾路線的具體體現(xiàn)，也是確保立法質(zhì)量的重要途徑,。



 “我們在立法過程中,，充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，把公開,、公正,、公平原則貫穿于立法全過程，拓寬群眾有序參與立法的途徑,，采取多種形式廣泛傾聽群眾呼聲,，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切?！眲⒚抡f,。



 劉茂德介紹，威海市建立健全了三項(xiàng)機(jī)制,，以確保法規(guī)的制定能夠最大限度地凝聚社會(huì)共識：



 社會(huì)公眾參與立法機(jī)制,。制定了立法建議項(xiàng)目公開征集意見、法律法規(guī)草案公開征求意見等制度,，引導(dǎo)公眾提出立法建議,。今年以來，通過在報(bào)紙,、電視,、網(wǎng)絡(luò)上設(shè)立征集平臺(tái)，已經(jīng)征集到有價(jià)值的立法建議380余條,，有效調(diào)動(dòng)了公眾關(guān)注立法,、支持立法、參與立法的積極性,。



 社會(huì)組織參與立法機(jī)制,。由于個(gè)體的分散性和知識的局限性，個(gè)人在民意表達(dá)上難免存在意見分散,、表述不到位等問題,，在實(shí)踐工作中，威海市采取政府購買服務(wù)等方式,，多次委托社會(huì)組織對民意進(jìn)行收集,、整理,，在反映和協(xié)調(diào)各方利益方面發(fā)揮了積極作用。



 立法協(xié)商機(jī)制,。不同的社會(huì)群體對法律的關(guān)注點(diǎn)不同,，在一些問題上的主張可能相互對立甚至沖突。對此,，專門對座談會(huì),、論證會(huì)和聽證會(huì)的程序、參加人員的選擇等問題作出明確規(guī)定,，切實(shí)保證聽取意見的全面性,，有效發(fā)揮立法在表達(dá)、平衡,、調(diào)整,、規(guī)范社會(huì)各方利益關(guān)系方面的重要作用。