• 【發(fā)布單位】作者：郄建榮
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• 【發(fā)布日期】2017-04-19 08:57:36
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• 【所屬類(lèi)別】立法追蹤

-新環(huán)保法配套辦法評(píng)估：處罰力度大 空氣質(zhì)量改善明顯-

《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》等四個(gè)辦法被認(rèn)為是新環(huán)保法的四個(gè)鋒利牙齒,。在過(guò)去一年,“四個(gè)牙齒”都咬了哪些違法行為?受環(huán)保部委托,由中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效領(lǐng)銜的課題組,今天發(fā)布了《新〈環(huán)境保護(hù)法〉四個(gè)配套辦法實(shí)施與適用評(píng)估報(bào)告(2016)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》),對(duì)四項(xiàng)配套辦法的實(shí)施情況進(jìn)行了全面評(píng)價(jià)。



 《報(bào)告》認(rèn)為,新環(huán)境保護(hù)法四個(gè)配套辦法實(shí)施初顯成效,去年一年,全國(guó)實(shí)施按日計(jì)罰超過(guò)8億元,除了四類(lèi)案件數(shù)量大幅上升外,違法企業(yè)反彈率僅為2.86%,。



 竺效課題組對(duì)處罰案件與環(huán)境質(zhì)量改善進(jìn)行對(duì)比分析后發(fā)現(xiàn),違法處罰力度大,大氣質(zhì)量改善明顯,。



 針對(duì)按日計(jì)罰實(shí)施率僅為4.47%的實(shí)際情況,全國(guó)政協(xié)社會(huì)與法制委員會(huì)駐會(huì)副主任、環(huán)境法學(xué)家呂忠梅提出,按日計(jì)罰制度設(shè)計(jì)有待完善,。



 去年按日計(jì)罰罰款超8億元



 配合修改后的環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施,環(huán)保部出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn),、停產(chǎn)整治辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》四個(gè)配套規(guī)章,并聯(lián)合公安部,、工信部,、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布了《行政主管部門(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》,。



 就四個(gè)配套辦法的實(shí)施情況,竺效表示,2016年1月至12月份,全國(guó)實(shí)施四個(gè)配套辦法以及移送涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件2016年的總數(shù)為21738件,同比增長(zhǎng)85%,。其中,按日連續(xù)處罰案件共974件,同比上升36%;罰款數(shù)額達(dá)84820.73萬(wàn)元,同比增加49%;實(shí)施查封、扣押案件共9622件,同比上升130%;實(shí)施限產(chǎn),、停產(chǎn)案件共5211件,同比上升68%;移送行政拘留共3968起,同比上升91%;移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共1963件,同比上升16%,。



 竺效認(rèn)為,2016年1月至12月,全國(guó)范圍內(nèi)32個(gè)地區(qū)(新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的案件單獨(dú)統(tǒng)計(jì))實(shí)施新環(huán)境保護(hù)法的四配套辦法的案件數(shù)的地域分布并不均勻,全國(guó)范圍內(nèi)32個(gè)地區(qū)適用五種措施的案件數(shù)量大體上呈現(xiàn)從東部往西部、沿海地區(qū)到內(nèi)陸地區(qū)逐漸遞減態(tài)勢(shì),。



 9個(gè)地區(qū)信息公開(kāi)率下降



 竺效課題組對(duì)2016年四個(gè)配套辦法適用與實(shí)施的信息公開(kāi)情況也進(jìn)行了全面評(píng)價(jià),。據(jù)竺效介紹,2016年,全國(guó)32個(gè)地區(qū)執(zhí)行配套辦法的信息公開(kāi)率為73.4%,較之上年有所改善。



 “相較于2015年,2016年有9個(gè)地區(qū)信息公開(kāi)率下降,其中,山西的信息公開(kāi)率由2015年的90.55%下降到50.5%,上海的信息公開(kāi)率由2015年的75.76%下降到38.5%,兩地區(qū)的信息公開(kāi)率下降幅度較大,?！斌眯дf(shuō),信息公開(kāi)率增長(zhǎng)的共有22個(gè)地區(qū),其中遼寧、寧夏,、黑龍江的信息公開(kāi)率有較大幅度的增長(zhǎng),信息公開(kāi)率增長(zhǎng)數(shù)均在25%以上,。



 竺效介紹,根據(jù)各地上報(bào)數(shù)據(jù)顯示,主要信息公開(kāi)途徑包括政府信息公開(kāi)網(wǎng)站,、環(huán)保局網(wǎng)站,、社會(huì)網(wǎng)站、電視,、報(bào)紙等途徑,。



 大氣水污染違法案件占比較大



 經(jīng)過(guò)全面分析,竺效課題組發(fā)現(xiàn),地市級(jí)與區(qū)縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)普遍適用四個(gè)配套辦法,僅有少量區(qū)縣尚未執(zhí)行。其中,江蘇,、安徽,、福建、重慶的區(qū),、縣覆蓋率達(dá)到了90%以上,。福建省的區(qū),、縣執(zhí)行配套辦法覆蓋率最高,為98%。海南省執(zhí)行四個(gè)配套辦法的覆蓋率僅4%,海南省24個(gè)區(qū),、縣中,僅澄邁縣執(zhí)行了四個(gè)配套辦法,其他區(qū),、縣均未執(zhí)行。



 此外,京津冀,、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū),“三大區(qū)域”內(nèi)按日連續(xù)處罰,、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn),、移送行政拘留,、涉嫌犯罪移送公安五類(lèi)案件總數(shù)達(dá)7719件,占全國(guó)范圍內(nèi)案件總量的35%。長(zhǎng)三角地區(qū)的案件數(shù)量居前述“三大區(qū)域”首位,共5100件,。



 竺效稱(chēng),依照四個(gè)配套辦法所處罰的案件,涉及大氣和水的案件數(shù)量占所有可統(tǒng)計(jì)環(huán)境要素案件的91.9%,分別有4675件和6380件,占比最大,。而電鍍、鋼鐵等行業(yè)的環(huán)境違法行為則成為了四個(gè)配套辦法的重點(diǎn)打擊對(duì)象,。



 山西等7省區(qū)違法反彈高



 對(duì)于2016年,四項(xiàng)配套辦法的實(shí)施成效,竺效團(tuán)隊(duì)給予了高度肯定,。他們用“違法反彈率”低來(lái)證實(shí)這一點(diǎn)



 竺效說(shuō),據(jù)統(tǒng)計(jì),2016年全國(guó)范圍內(nèi)違法企業(yè)反彈率較低,僅為2.86%,但較2015年2.57%的反彈率略有上升。其中,被按日連續(xù)處罰的企業(yè)違法行為反彈率為9.81%,較2015年有較大程度的下降,。竺效認(rèn)為,可見(jiàn)按日連續(xù)處罰措施已開(kāi)始發(fā)揮威懾環(huán)境違法者,預(yù)防環(huán)境違法行為的作用,。被限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留的企業(yè)違法行為反彈率也有所下降,分別為3.50%,、1.49%,。而被查封扣押的企業(yè)違法行為反彈率為1.64%,較2015年略有上升。竺效表示,這與2016年查封扣押案件總數(shù)大幅增加,查封扣押措施進(jìn)一步得以適用有一定關(guān)聯(lián),。



 據(jù)竺效透露,違法反彈率相對(duì)較高,即超過(guò)4%以上的地區(qū),有內(nèi)蒙古,、黑龍江、山西,、遼寧,、吉林、四川,、青海,。竺效說(shuō),這7省(區(qū))即除山西(739件)、內(nèi)蒙古(566件)外,其余地區(qū)的四個(gè)配套辦法案件年度總數(shù)均低于500件,。



 同時(shí),2016年環(huán)保機(jī)關(guān)共對(duì)1255家企業(yè)(或個(gè)人)打出環(huán)?！敖M合拳”,較2015年的704家企業(yè)(或個(gè)人)而言,絕對(duì)數(shù)量有大幅增加。



 違法處罰力度與大氣改善成正比



 竺效課題組對(duì)2016年環(huán)境執(zhí)法案件數(shù)據(jù)與環(huán)境空氣質(zhì)量變化情況也進(jìn)行了分析,。竺效表示,根據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計(jì)的2016年各地區(qū)空氣優(yōu)良天數(shù)比例排名,對(duì)照2016年各地區(qū)的四個(gè)配套辦法案件數(shù)量可以發(fā)現(xiàn),案件處罰較多地區(qū)大氣質(zhì)量相對(duì)較好,。他說(shuō),案件數(shù)量排名較多的前10個(gè)地區(qū)中,有7個(gè)地區(qū)的空氣優(yōu)良天數(shù)比例排在全國(guó)的后15位,分別為江蘇、安徽,、河南,、山東,、陜西、湖北,、山西,。



 竺效說(shuō),比較2016年各地區(qū)的案件數(shù)量可以發(fā)現(xiàn),環(huán)保部統(tǒng)計(jì)的2016年P(guān)M2.5濃度同比上升幅度較大的9個(gè)城市,其適用四個(gè)配套辦法的案件數(shù)量卻相對(duì)較少。



 四川執(zhí)法排名下降幅度最大



 《報(bào)告》以全國(guó)32個(gè)地區(qū)執(zhí)法“案件總數(shù)”“違法反彈率”“信息公開(kāi)率”三組數(shù)據(jù)對(duì)32個(gè)地區(qū)執(zhí)行四個(gè)配套辦法情況進(jìn)行評(píng)分排序,。竺效介紹,2016年全國(guó)32個(gè)地區(qū)實(shí)施四個(gè)配套辦法排名前五位的地區(qū)為河南省,、浙江省、江蘇省,、江西省,、廣東省;排名后五位的地區(qū)為內(nèi)蒙古自治區(qū)、天津市,、海南省,、青海省、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán),。



 竺效課題組指出,與2015年相比,2016年四個(gè)配套辦法的適用與實(shí)施,有13個(gè)地區(qū)排名上升,4個(gè)地區(qū)排名不變,15個(gè)地區(qū)排名下降,。排名上升幅度最大的是廣西,上升了19位,下降幅度較大的是四川,下降15位,其次是上海,下降14位。



 專(zhuān)家建議調(diào)整按日計(jì)罰制度



 據(jù)竺效課題組介紹,2016年涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件總數(shù)達(dá)21738件,同比增長(zhǎng)85%,。其中,查封扣押類(lèi)案件最多,占43.89%;最少的是“按日連續(xù)處罰”類(lèi)案件,占比4.47%,。



 按日計(jì)罰被認(rèn)為是環(huán)境保護(hù)法最嚴(yán)厲的處罰措施之一,但在實(shí)施過(guò)程中,它的占比卻最少。對(duì)此,曾參與環(huán)境保護(hù)法起草的呂忠梅認(rèn)為:“該探討制度設(shè)計(jì)有沒(méi)有問(wèn)題,?！彼f(shuō),按日計(jì)罰制度設(shè)計(jì)有一些問(wèn)題。啟動(dòng)“按日計(jì)罰”的前提條件是,企業(yè)違法被環(huán)保部門(mén)處理后,拒不整改,或者在整改期間內(nèi)沒(méi)有完成整改,才能實(shí)施“按日計(jì)罰”,。



 在呂忠梅看來(lái),這種制度設(shè)計(jì)影響了按日計(jì)罰制度的實(shí)施,。她透露,目前,正在進(jìn)行水污染防治法的修改,對(duì)于按日計(jì)罰,水污染防治法將嘗試規(guī)定由企業(yè)“自證清白”,而非環(huán)保部門(mén)認(rèn)為企業(yè)違法。