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• 【發(fā)布日期】2018-12-17 08:58:18
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-回首改革浪潮 暢談立法故事-——全國人大法律委員會和常委會法制工作委員會四位老立法人接受記者集體采訪發(fā)言摘登

編者按：40年來,，我國的立法工作和改革開放始終相伴而生,、相向而行，改革倒逼立法,，立法引領改革,。截至2018年11月，我國有一部新時期憲法,，269部現(xiàn)行有效法律,，755部行政法規(guī)，1.2萬多部地方性法規(guī),，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并在不斷完善,。
立法的特點是“定”，而改革的特點是“變”,，用“定”的立法來適應“變”的改革,，可以說是改革開放40年來立法工作的一條主線，“定”“變”相隨,，必然精彩紛呈,。近日，全國人大法律委員會和常委會法制工作委員會的幾位老領導,、老立法人楊景宇,、胡康生、喬曉陽,、張春生接受記者集體采訪,，圍繞“立法與改革”這一主題暢談幾十年的立法故事，本報編輯部擷其精華，以饗讀者,。
憲法的穩(wěn)定和修改
十屆全國人大法律委主任委員 楊景宇
憲法具有穩(wěn)定與變革的兩重性,，這種兩重性是在建設中國特色社會主義的實踐中統(tǒng)一起來的，在保持穩(wěn)定中與時俱進,，在與時俱進中保持穩(wěn)定,。
現(xiàn)行憲法實施以來，隨著改革不斷深化,、開放不斷擴大和中國特色社會主義不斷發(fā)展,，適應經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，1988年4月12日七屆全國人大第一次會議,、1993年3月29日八屆全國人大第一次會議,、1999年3月15日九屆全國人大第二次會議、2004年3月14日十屆全國人大第二次會議,、2018年3月11日十三屆全國人大第一次會議先后五次以憲法修正案的形式對憲法部分內(nèi)容作了修改,、補充。
我經(jīng)歷的只是前四次修改憲法部分內(nèi)容,。第一個憲法修正案共兩條：一是肯定了私營經(jīng)濟的憲法地位,；二是規(guī)定了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。第二個憲法修正案共九條,，主要內(nèi)容：一是明確了我國正處于社會主義初級階段的基本國情,；二是在規(guī)定堅持四項基本原則的基礎上，增加規(guī)定堅持改革開放,，從而使基本路線在憲法中表述得更加完整,；三是確定了國家實行社會主義市場經(jīng)濟。第三個憲法修正案共六條,，主要內(nèi)容：一是確立了鄧小平理論在國家政治生活和社會生活中的指導地位,，實現(xiàn)了國家指導思想的與時俱進；二是確定了我國社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度（公有制為主體,、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展）和分配制度（按勞分配為主體,、多種分配方式并存），肯定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎,、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,，明確了非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分；三是確立了依法治國,、建設社會主義法治國家的治國基本方略,。第四個憲法修正案共十四條，主要內(nèi)容：一是把“三個代表”重要思想同馬克思列寧主義,、毛澤東思想,、鄧小平理論一道寫入憲法,，確立了它在國家政治生活和社會生活中的指導地位，實現(xiàn)了國家指導思想的又一次與時俱進,；二是增加規(guī)定“推動物質(zhì)文明,、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展”，體現(xiàn)了全面,、協(xié)調(diào),、可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀；三是在關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線的表述中增加“社會主義事業(yè)的建設者”,，體現(xiàn)了新時期統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要發(fā)展,；四是完善了土地征用制度，規(guī)定“國家為了公共利益的需要,，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”,；五是進一步明確了國家對發(fā)展非公有制經(jīng)濟的方針，規(guī)定“國家鼓勵,、支持和引導非公有制經(jīng)濟的發(fā)展,，并對非公有制經(jīng)濟依法實行監(jiān)督和管理”；六是完善了私有財產(chǎn)保護制度,，規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”,，“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”,，“國家為了公共利益的需要,，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”；七是增加規(guī)定“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”,；八是增加規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”,；九是完善了包括“戒嚴”又不限于“戒嚴”的緊急狀態(tài)制度。
前四個憲法修正案共三十一條,，加上第五個憲法修正案,，共五十二條，雖然只是對憲法部分內(nèi)容的修改,、補充,，但又都是關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展和國家長治久安的重大問題，客觀上反映了我國社會主義制度的自我完善和發(fā)展,，主觀上反映了全黨全國人民對什么是社會主義,、怎樣建設中國特色社會主義這個根本問題認識的深化，從而使憲法更加完善,，成為體現(xiàn)時代特征,、符合國情、與時俱進的憲法,，對于保障改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的順利進行,，發(fā)展社會主義民主政治,，推進依法治國、建設社會主義法治國家進程,，發(fā)揮了并將繼續(xù)發(fā)揮重大作用,。
隨著實踐發(fā)展，在對憲法部分內(nèi)容適時進行適當修改的同時,，我們黨和國家又始終高度重視維護現(xiàn)行憲法的穩(wěn)定,。憲法的穩(wěn)定是國家穩(wěn)定的法律基礎。所謂穩(wěn)定,，就是憲法在我們國家舉什么旗,、走什么路這個根本問題上確立的根本制度和重大原則不能改變，正如習近平總書記指出的：“國家的根本制度和根本任務,，國家的領導核心和指導思想,，工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的國體,，人民代表大會制度的政體,，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度,，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線,，社會主義法制原則，民主集中制原則,，尊重和保障人權(quán)原則等,，這些憲法確立的制度和原則，我們必須長期堅持,、全面貫徹,、不斷發(fā)展?！比绻穸ㄟ@些制度和原則,，國家就要變質(zhì)，天下就要大亂,，人民就要遭殃,。
為了保證憲法在變革中保持穩(wěn)定，修改憲法遵循什么原則,？采取什么方式,？1987年黨的十三大以后對現(xiàn)行憲法作第一次修改時，就確定了兩條原則：一是,，改革要遵守法律,，法律要為改革服務；二是,，修改憲法,，只限于不修改就會妨礙改革的條款,，可改可不改的不改，有些問題采取憲法解釋的辦法去解決,。第四次修改憲法時,，進一步完善了修改憲法的原則，就是：不是大改,，而是部分修改,，對實踐證明是成熟的、需要用憲法規(guī)范的,、非改不可的進行修改,，主要是把我們黨總結(jié)實踐經(jīng)驗所確定的重大理論觀點和重大方針政策寫入憲法。
民法通則的里程碑意義
十一屆全國人大法律委主任委員 胡康生
1986年4月六屆人大四次會議通過民法通則,，1987年1月1日起正式實施,。民法通則作為新中國歷史上第一部正式頒行的民事基本法律，被譽為“中國的權(quán)利宣言”,。有人質(zhì)疑民法通則是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物,，其實不然，它恰恰是適應改革開放和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型,，為服務改革,、發(fā)展經(jīng)濟、保護公民權(quán)利提供法制保障,。專家學者和社會對它可圈可點的主要在五個方面,，一是解決了民法調(diào)整范圍。民法通則首次從立法上確立了我國民法調(diào)整平等主體的公民之間,、法人之間,、公民和法人之間的財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系,，這種規(guī)定與大陸法系國家有關(guān)民法調(diào)整對象的規(guī)定基本一致,，為新中國民法找到了一個合適的地位和領域，為以后的民事立法和民法學的發(fā)展奠定了基礎?，F(xiàn)在看來,，將民法定位于一切平等主體，具有一定的前瞻性,。民法通則確立了法人制度,，并且將全民所有制企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，明確規(guī)定全民所有制企業(yè)法人以國家授予它經(jīng)營管理的財產(chǎn)承擔民事責任,，使國企從“無限責任”到“有限責任”,，這對國企改革、開放搞活具有重要作用,。二是確立了民法的基本原則,。1986年前后,，在我國經(jīng)濟生活中，商品交換,、市場調(diào)節(jié)的成分明顯增加,，但在總體上仍屬于計劃體制的范疇，經(jīng)濟運行以縱向控制和計劃調(diào)撥為主,。在這種情況下要不要在民法中確立計劃原則,，國家財產(chǎn)神圣不可侵犯原則，國家,、集體,、個人利益兼顧原則，也是當時的一個爭論熱點,。民法通則抓住“平等”這一民法的根本特征,，確立了平等、自愿,、等價有償,、公平、誠實信用十四字原則,，這些原則反映了現(xiàn)代民法的基本精神,，符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基本要求，對于建立社會主義市場經(jīng)濟的法律制度,，具有重要指導意義,。剛通過的民法總則傳承發(fā)揚了這些基本原則。三是確立了權(quán)利本位,。當時民法通則第五章的名稱存在著的分歧,，是叫民事權(quán)利還是叫民事權(quán)利與義務。權(quán)利和義務相互對應,，除了個別權(quán)利（如監(jiān)護權(quán)）外,，履行義務都是為了實現(xiàn)權(quán)利，實現(xiàn)權(quán)利就要履行義務,，權(quán)利必然包含義務,。因此，兩種稱謂反映了在民事關(guān)系中權(quán)利和義務哪一個更根本的問題,。第五章定位于民事權(quán)利,，突出權(quán)利在民法中的核心地位，奠定了以權(quán)利為本位的觀念,。這對于我們以往強調(diào)義務多,、講權(quán)利少的情況，是一個很大的進步,。第五章規(guī)定了財產(chǎn)所有權(quán)和與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)（實際是物權(quán)）,、債權(quán),、知識產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，構(gòu)建了我國民事權(quán)利的基本框架,。四是確立意思自治原則,。民法通則并沒有明確規(guī)定意思自治原則，但大膽采用了民事法律行為制度,，而這個制度的核心就是當事人的意思自治,。法律行為就是意思行為，只要不違法和不存在其他瑕疵,，當事人意思表示一致就可以在他們之間建立受法律保護的權(quán)利與義務關(guān)系,。當事人自己的意思成為決定法律行為是否成立和有效的重要依據(jù)。這對于今天弘揚意思自治原則,，鼓勵當事人依法自由,、自愿交易，發(fā)展市場經(jīng)濟有著重要意義,。五是確立侵權(quán)行為歸責的基本原則,。長期以來，中國人只知犯罪而不知侵權(quán),，長期沿用刑法,、行政手段保護并不十分發(fā)達的私權(quán)，長期沒有侵權(quán)方面的法律規(guī)定,。民法通則在民事責任一章第一次對侵權(quán)行為作了較為全面的規(guī)定,，特別是它確立了過錯責任原則和嚴格責任原則，即有過錯有責任,，無過錯無責任,；在特殊情形中采取嚴格責任，不考慮當事人主觀過錯,。這一規(guī)定既體現(xiàn)了侵權(quán)行為的一般歸責原則,，又考慮到當今社會的發(fā)展，更好地保護受害人權(quán)益,，維護公平和安全（如產(chǎn)品責任,、食品安全）,。民法通則確立的歸責原則,，與世界各國侵權(quán)行為的歸責原則基本一致，這也是一大功績,。
總之,，在當時的社會背景下，民法通則正確地確立了我國民法的調(diào)整對象,，確立了現(xiàn)代民法四個核心原則：主體地位平等,、權(quán)利本位,、過錯責任和意思自治（契約自由）原則，僅就此而言,，民法通則在我國民事立法史上有著里程碑意義,。有力地說明了民法通則在我國民事立法上的里程碑意義。
如何處理立法與改革的關(guān)系
十二屆全國人大法律委主任委員 喬曉陽
如何實現(xiàn)立法決策與改革決策相一致,，立法如何適應,、服務改革的需要，如何發(fā)揮引領和推動作用,？我可以講一些十二屆全國人大及其常委會的幾種做法,。
第一，黨中央作出的改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的,，趕緊修改法律適應改革的需要,。比如2014年10月黨的十八屆四中全會決定提出“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設區(qū)市的地方立法權(quán)”,，這是黨中央對立法體制改革做出的重大決策,。按照2000年制定的立法法規(guī)定，地方立法權(quán)除了省級擁有外,，只有27個省會市,、18個經(jīng)國務院批準的較大市和4個經(jīng)濟特區(qū)所在地的市，一共有49個設區(qū)市才享有地方立法權(quán),，這就跟中央的改革決策不一致,，所以必須抓緊修改立法法適應改革需要。2015年3月,，大會修改立法法,，把地方立法權(quán)賦予了所有設區(qū)市，并明確規(guī)定了他們的立法權(quán)限和范圍,。這就實現(xiàn)了立法與改革決策相銜接,，發(fā)揮了立法的引領和推動作用。
第二,，有些改革決策需要法律授權(quán)的,，法律要趕快予以授權(quán)，立法要為“先立后破,、有序進行”積極服務,。十二屆全國人大常委會按照黨中央提出的一系列改革決策部署，依照法定程序做出了21項授權(quán)或者改革決定,，為特定的地方,、特定的領域推進改革先行先試提供法律依據(jù)和支撐。這些授權(quán)決定涉及到國家監(jiān)察制度改革、行政審批制度改革,、公務員制度改革,、司法體制改革、金融體制改革,、農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度改革,、國防軍隊有關(guān)制度的改革等諸多重要領域，授權(quán)后使這些改革于法有據(jù),，在法治框架內(nèi)進行,。從而也實現(xiàn)了立法的引領和推動作用。
第三,，有些改革決策需要通過立法進一步完善,。我前面講到立法與改革決策相一致絕不意味著立法僅僅是照搬照抄改革決策的文字，文件里怎么寫的抄到法律里來就完事了,，絕不是這樣,。而是要通過整個立法程序使改革決策更加完善。比如2013年黨的十八屆三中全會決定提出,，“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”,，“建立規(guī)范合理的中央和地方債務管理風險預警機制”，這是黨中央關(guān)于地方債務問題的重大改革決策,。2014年全國人大常委會在審議預算法修正案草案中,，不僅確保預算法的修改與中央的改革決策相銜接，而且通過立法的過程使中央的改革決策更加完善,、更加周到,、更加符合法治的要求。黨的十八屆三中全會的改革措施就一句話“允許地方政府發(fā)債”,，但通過人大的立法圍繞著地方政府發(fā)債問題做了這么多的規(guī)定,，這就使改革決策更加完善、更加周到,。
第四,，立法要為改革決策預留空間。有些屬于探索的領域,，改革的方向確定了,，但具體怎么改、制度怎么設計,，還沒有成熟的意見,。這時候的立法就應當有一定的前瞻性，為將來的改革發(fā)展預留空間,。比如為了加強知識產(chǎn)權(quán)司法保護,，2013年黨的十八屆三中全會決定“探索設立知識產(chǎn)權(quán)法院”,。這是中央確定的司法改革的方向,，需要全國人大常委會做出授權(quán)決定,。具體怎么設還缺乏實踐經(jīng)驗，但改革又不能等,，工作急需做起來,。這時候怎么辦？按照探索的精神,，先把看得準的定下來,，爭議大的問題規(guī)定的原則一些，同時為下一步改革留有余地,。最后在授權(quán)決定中明確規(guī)定在北京,、上海、廣州設立知識產(chǎn)權(quán)法院,，對知識產(chǎn)權(quán)法院的監(jiān)督,、案件管轄、法官任免做了原則規(guī)定,，同時專門增加一條,，規(guī)定本決定試行滿三年，最高人民法院應當向全國人大常委會報告本決定的實施情況,。這就為改革留下了很大空間,，屆時可以結(jié)合三年的實踐探索情況對有關(guān)問題作出進一步明確。
如果要講對立法工作新時代新要求的展望,，從立法實務工作出發(fā),，我想以上這幾種做法可能成為新時代立法工作中處理立法與改革關(guān)系的新常態(tài)。
立法的市場走向問題
全國人大常委會法工委原副主任 張春生
十一屆三中全會以后,，我們黨從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟是有一條路線圖的,，1982年憲法規(guī)定國家在公有制基礎上實行計劃經(jīng)濟，并要發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的輔助作用,。十二屆四中全會,，1984年中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定,，提出“有計劃的商品經(jīng)濟”，三年以后,，1987年十三大提出了一個重方針“國家調(diào)控市場,，市場引導企業(yè)”，到1992年鄧小平南巡和黨的十四大明確提出了改革目標是建立社會主義市場經(jīng)濟,。這個路線圖不是事先畫出來的,，它是實踐探索的結(jié)果,。如果仔細回顧從1979年以后的立法，可以這樣說,，我們立法從一個方面來說,，是緊貼這樣一個走向來進行的。下面,，我點題式的來說幾件事,。
第一件是中外合資經(jīng)營企業(yè)法。這個法是1979年的七個法律之一,，給人印象是對外開放,，利用外資，一共15個條文,。一個方面啟動了保護私有資產(chǎn)的先河,，另一個方面在總的計劃經(jīng)濟體制內(nèi)開辟了一塊市場。所以,，合資法是公有制計劃經(jīng)濟的體制內(nèi)新生了一個市場主體,，開辟了一塊市場經(jīng)濟的空間。當然這個過程中碰到不少困難,，但是畢竟是一次破冰,。
第二件是工業(yè)產(chǎn)權(quán)的兩個法律，專利法和商標法,。1979年7月1日制定了合資法,，合資法規(guī)定可以用專利、商標投資,，這兩個法律勢必列入議程,。它既是一個邏輯演進的結(jié)果，也是實踐發(fā)展的必然,。
商標法的制定相對容易一點,，這個法的主要爭論是規(guī)定企業(yè)自愿注冊還是強制注冊。在計劃經(jīng)濟時期,，國務院有一個商標注冊條例,，這個條例的基本精神要求企業(yè)的全部產(chǎn)品都必須注冊，在注冊書上要保證商品質(zhì)量,。推進商品經(jīng)濟,，是強制注冊還是自愿注冊，這在法制委員會內(nèi)部也有爭論,。這需要回到商標的原點,，商標是商品的標志，計劃經(jīng)濟之下作用不大,，市場經(jīng)濟為什么用商標,，因為同一種商品會有不同廠家生產(chǎn),，大家都生產(chǎn)一種產(chǎn)品就有競爭，勝出者就要提高技術(shù)含量,，為了使自薦的商品與其他商品嚴加區(qū)分,，就要申請一個商標，這個商標是專用的,。商標就是這么產(chǎn)生的,。
專利法制定起來就相對難一點,。我們公有制計劃經(jīng)濟要不要搞專利,？整個社會,，黨內(nèi)都有爭論,。專利是什么意思？一個新的發(fā)明創(chuàng)造,，它用公開來換取該技術(shù)的獨占使用權(quán),。我是公開了，但只可以我用,。你要用我的，要經(jīng)過我點頭同意,，還要按約定給我專利使用費,。
第三件是合同法。合同法立法工作有一個特色,，它和民法一樣走了一條“從零售到批發(fā)”的道路,。1981年搞了經(jīng)濟合同法，1985年搞了涉外經(jīng)濟合同法,，1987年又制定了技術(shù)合同法,。
經(jīng)濟合同法，任何企業(yè)經(jīng)濟往來都可以訂合同,，合同權(quán)利受保護,，權(quán)利受侵犯有權(quán)獲得賠償。合同要遵守計劃,，計劃改變可以看成不可抗力,，合同也要隨之改變。某種程度上可以說,，1981年的合同法是實現(xiàn)計劃的一個手段,。涉外經(jīng)濟合同法有一個亮點，這個亮點就是和國際接軌,。第二個亮點,，我們國家的法律如果和我們參加的雙邊,、多邊的國際條約，發(fā)生矛盾要適用哪個國際條約,。但是,，我們聲明保留的除外。這件事不但使涉外經(jīng)濟合同法能夠順利實施,，也給我們后來加入世貿(mào)組織鋪平了道路,。1987年5月出臺了技術(shù)合同法。這個法律完善了技術(shù)成果的產(chǎn)權(quán)歸屬和收益歸屬,，是維護市場秩序所必需的,。
第四件是民法通則。民法通則從1979年一直到1986年,，爭論了7年,。民法通則主要解決的是橫向平等主體的公民、法人以及他們相互之間橫向的財產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟關(guān)系,，國家和企業(yè)之間,、企業(yè)主管機關(guān)和企業(yè)之間的縱向經(jīng)濟關(guān)系，主要由經(jīng)濟法（有的屬于行政法）調(diào)整,。民法通則分量很重,，從法理上說，它堅持改革方向,，抓住平等這個民法基本原則,，從制度上把經(jīng)濟方面的民事活動，特別是橫向主體的經(jīng)濟往來從行政管理中剝離出來,，形成了單獨的民事法律關(guān)系,，改變了由計劃體制包攬一切的局面。這件事不可小看,，實際上是為走向市場經(jīng)濟從法制上搭建了一座橋梁,。