【案情】

某區(qū)人民政府因高鐵建設(shè),，需拆除燕某擁有所有權(quán)的住宅，該住宅建筑面積是106.78平方米,。2013年1月15日,，燕某與該區(qū)房地產(chǎn)管理局簽訂了《房屋征收安置補償協(xié)議》，約定了搬家費,、臨時安置補助,、其他附屬物款等數(shù)額為.50元，回遷面積為130平方米等,。而后,，該房管局分別于2013年3月、2014年3月向燕某支付了,、6406元的過渡安置補償費,，對之后的過渡安置補償費未按約定履行，并且在2013年4月拆遷后至今4年多的時間遲遲未動工修建安置回遷房,。燕某通過多種途徑與該房管局多次溝通均未果,，且承諾的回遷時間無限期推遲,，燕某遂訴至法院。法院一審判決,，該區(qū)房地產(chǎn)管理局賠償燕某房屋拆遷補償款元,，過渡安置補償款.4元。

【分歧】

對本案該區(qū)房地產(chǎn)管理局的行為如何定性,，存在兩種不同意見,。

第一種意見認(rèn)為，行政機關(guān)與當(dāng)事人簽訂《房屋征收安置補償協(xié)議》后,，既沒有按照協(xié)議按時過渡安置補償費,，也沒有對當(dāng)事人進(jìn)行房屋安置，行政機關(guān)的管理缺失凸顯出了其不作為,、不擔(dān)當(dāng),、存在違約的過錯，對此,，法院應(yīng)依法判決其履行貨幣補償義務(wù),。第二種意見認(rèn)為，行政機關(guān)未按照協(xié)議履行相應(yīng)的義務(wù),，拆遷后至今4年多的時間遲遲未動工修建安置回遷房,，明顯對原告構(gòu)成了違約行為，法院應(yīng)判決其限期履行約定的義務(wù),。

【評析】

筆者同意第一種意見,，理由如下：

行政中的不作為行為一般基于公民、法人或其他組織的符合條件的申請,，行政機關(guān)依法應(yīng)該實施某種行為或履行某種法定職責(zé),，而無正當(dāng)理由卻拒絕作為的行政違法行為，亦稱不作為違法或消極違法行為,。行政不作為的表現(xiàn)形式大致有拒絕履行,、不予答復(fù)、拖延履行等,，它與行政中亂作為一樣,，都將可能侵犯或損害行政相對人的合法權(quán)益。在審判實踐中,，要科學(xué)把握該罪的行為內(nèi)容和適用范圍,，必須正確理解和把握幾個方面的內(nèi)容：

一、行政不作為的界定條件

一是須以行政主體具有法定義務(wù)為前提要件,。該法定義務(wù)是法律上的行政作為義務(wù)，不是其他義務(wù),，來源于法律的明確規(guī)定,，各行政機關(guān)都有法定職責(zé),，同時也有要求行政機關(guān)在履行法定職責(zé)時遵守法定程序的義務(wù)。一般而言,，在實體上的行政義務(wù),，主要是要求行政機關(guān)對行政相對人應(yīng)盡到保護(hù)的職責(zé)；在程序上的義務(wù),，主要散見于各單行法律,、行政法規(guī)及行政規(guī)章中，如行政處罰法中規(guī)定的行政機關(guān)在實施行政處罰過程中的表明身份的義務(wù),、告知的義務(wù),、聽取申辯和陳述的義務(wù)等。二是應(yīng)以行政主體沒有履行法定作為義務(wù)為必要要件,。具體表現(xiàn)為,，行政主體沒有作出任何意思表示，或不予接受,、遲延辦理,。如在公民、法人或者其他組織面臨人身權(quán),、財產(chǎn)權(quán)遭受侵害時,，具有相應(yīng)法定職責(zé)的行政機關(guān)予以拒絕或不予答復(fù)。再如行政機關(guān)對行政相對方提出的保護(hù)人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的申請明確表示不履行或雖然未明確表示不履行但超過法定期限仍不履行,，即在法定期限內(nèi),，既不表示履行也不表示不履行。這里的“不履行”不是行政主體意志以外的原因,，而是有履行能力卻故意未履行,、延遲履行。

本案中,，行政機關(guān)以與當(dāng)事人之間簽訂的《房屋征收安置補償協(xié)議》中的法定義務(wù)為前提要件,，但并未履行協(xié)議約定的時間支付過渡安置補償費等費用，明顯存在不履行的行為,，損害了行政相對人的合法權(quán)益,，該行為不適當(dāng)。

二,、對行政不作為侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件的認(rèn)識

根據(jù)我國法律規(guī)定,，行政不作為的侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件包括：一是由于行政不作為是消極不作出某一行為，是法律上所擬制的一種行為形態(tài),，不具有具體的可感性和具象性,，因而對于行政不作為只有法律上的價值判斷，不存在客觀形態(tài)的事實判斷,，只有行政不作為的違法侵權(quán),，而不存在行政不作為的不當(dāng)侵權(quán),。二是行政不作為已經(jīng)造成了對行政相對方的權(quán)益損害。這一損害只要是行政不作為引起的,，即可要求行政賠償,，而不論這一損害是否可能獲得其他方面救濟(jì)。同行政作為一樣,，行政不作為的行政賠償也不應(yīng)采用損益相抵的原則,。行政相對方權(quán)益的損害程度決定著行政賠償?shù)臄?shù)額，并考慮該不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生的過程中和結(jié)果中所起的作用等因素,。三是行政不作為與行政相對方的權(quán)益損害的事實之間具有因果關(guān)系,。行政不作為是由于行政主體不履行對相對人所負(fù)的作為義務(wù)而構(gòu)成行政侵權(quán)的，因此它與損害事實之間的因果關(guān)系,，實質(zhì)上是行政主體與相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,。只要行政主體違背了對權(quán)利人所承擔(dān)的特定義務(wù)并因此導(dǎo)致其損害，就可以認(rèn)為存在行政侵權(quán)的因果關(guān)系,。

另外,，在依法治國的進(jìn)程中，以更加柔和,、富有彈性的行政協(xié)議方式代替以命令強制為特征的高權(quán)行為,，是行政管理的一個發(fā)展趨勢。如何通過行政協(xié)議的方式在約束行政權(quán)的隨意性與維護(hù)行政權(quán)的機動性之間建立平衡,，如何將行政協(xié)議置于依法行政理念支配之下是加強法治政府建設(shè)面臨的重要課題之一,。在房屋強制性拆遷補償過程中，行政機關(guān)不僅要做到實體合法,，也必須做到程序正當(dāng),。本案中，人民法院結(jié)合被訴強制性補償決定的形成過程,，分析了該區(qū)房地產(chǎn)管理局在補償過程中存在違約行為,，強調(diào)了被征收人享有的應(yīng)受法律保障的程序與實體權(quán)利，有力地發(fā)揮了司法監(jiān)督作用,，對于維護(hù)公共利益具有示范意義,。

本案涉及安置補償問題，被告某區(qū)房管局與原告燕某簽訂了《房屋征收安置補償協(xié)議》,，但并未按照協(xié)議按時過渡安置補償費,，且給原告安置的房屋一直無法動工建設(shè)，至今也沒有給原告進(jìn)行房屋安置,。該區(qū)房地產(chǎn)管理局管理缺失體現(xiàn)了不作為,、不擔(dān)當(dāng)，對此,，法院應(yīng)依法判決其履行強制性拆遷補償義務(wù),。