• 【發(fā)布單位】水利部
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】2004-08-18
• 【生效日期】2004-08-18
• 【失效日期】--
• 【文件來源】法律圖書館新法規(guī)速遞
• 【所屬類別】政策參考

全國水土保持預防監(jiān)督綱要（2004～2015）

全國水土保持預防監(jiān)督綱要（2004～2015）





各流域機構,，各省,、自治區(qū)、直轄市,、計劃單列市水利(水務)廳（局）,，陜西省水土保持局，新疆生產建設兵團水利局：



 為深入貫徹實施《中華人民共和國水土保持法》明確21世紀初期我國水土保持預防監(jiān)督工作的指導思想,、目標任務,、總體布局，對策措施,，全面推進水土保持預防監(jiān)督工作,，我部組織制定了《全國水土保持預防監(jiān)督綱要(2004～2015)》。現(xiàn)印發(fā)你們,，請結合本地區(qū)實際,，認真組織實施。



 附件：全國水土保持預防監(jiān)督綱要(2004～2015)





水利部

2004年8月18日







全國水土保持預防監(jiān)督綱要

（2004～2015）



 在我國全面建設小康社會,，加快推進社會主義現(xiàn)代化的新的歷史時期,，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施、新型工業(yè)化的推進,、城鎮(zhèn)化進程的加快,、城鄉(xiāng)居民生活水平的提高,，都對水土資源的可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境的保護和改善,，提出了新的更高的要求,。為全面貫徹水土保持法律法規(guī)和可持續(xù)的科學發(fā)展觀，進一步落實國務院批準的《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》和《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》確定的任務,，明確21世紀初期我國水土保持預防監(jiān)督工作的指導思想,、目標任務、總體布局,、對策措施,，預防和治理水土流失，保護和改善生態(tài)環(huán)境,，促進人與自然和諧,，以水土資源的可持續(xù)利用和維系良好生態(tài)環(huán)境，保障經濟社會的可持續(xù)發(fā)展,，特制訂本綱要,。



 一、水土保持預防監(jiān)督工作現(xiàn)狀與問題



 （一）水土保持預防監(jiān)督工作成效



 1．改革開放以來,，特別是1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實施后,，水土流失防治工作步入了法制軌道。水行政主管部門依法認真履行職能,，加強與相關部門的合作,，推進依法行政，強化預防監(jiān)督,，嚴厲查處違法案件,，認真落實法律規(guī)定，堅持開展水土保持宣傳,，控制人為水土流失取得很大成效,，突出表現(xiàn)在：全社會及全民的水土保持意識和法制觀念普遍得到了增強；水土保持法律法規(guī)體系,、監(jiān)督執(zhí)法體系和技術服務體系初步建立，縣級以上發(fā)布水土保持法規(guī)性文件2000多個,，全國有監(jiān)督執(zhí)法人員7.4萬人,，頒發(fā)開發(fā)建設項目水土保持方案編制資格證書1300多個，執(zhí)法人員和水土保持方案編制人員持證上崗,；地方人民政府依法劃定并公告了縣級,、省級水土流失重點預防保護區(qū)、重點監(jiān)督區(qū)和重點治理區(qū),；開發(fā)建設項目水土保持“三同時”制度逐步得到落實,，國家重點建設項目的水土保持方案報批率達80％以上,，開發(fā)建設項目共治理人為水土流失面積3萬多平方公里，攔擋棄土棄渣8億多噸,，建成了一批恢復治理示范工程,；開展了城市建設水土流失防治試點工作，加強了城市自然植被,、景觀保護和水系綠化美化,；水土保持監(jiān)測網絡建設工作開始起步，完成了全國第二次水土流失遙感調查和公告,；水土保持生態(tài)修復工程開始試點并逐步展開,，在塔里木河、黑河等重點流域實施的生態(tài)調水,，有效地遏制了區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢,。



 （二）當前的人為水土流失問題



 2．全國水土流失嚴重、生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢尚未得到根本遏制,，邊治理邊破壞的現(xiàn)象十分突出,。總體上看,，重點防治區(qū)和開發(fā)建設項目水土保持成效突出,，城市水土保持取得突破性進展，但廣大農村牧區(qū)水土流失依然嚴重,；氣候變化,、地質活動等自然因素與人為不合理的開發(fā)建設活動共同作用，極大地加劇了水土流失的發(fā)生與發(fā)展,。突出表現(xiàn)在：局部地區(qū)林草植被面積減少,，水源涵養(yǎng)能力下降，加劇了洪澇災害,；西部地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化,，長江上游、黃河中游水土流失嚴重,，西南石灰?guī)r地區(qū)陡坡開墾,、“石化”面積擴大，造成土地資源匱乏,、土地生產力下降或喪失,，威脅人類生存；江河源頭水土資源不合理開發(fā)利用,，綠洲,、濕地和湖泊縮減；特殊生態(tài)功能區(qū)植被缺乏有效保護,，導致水資源緊缺,，生態(tài)功能退化,；草原區(qū)過載過牧，亂采亂挖,，長期得不到休養(yǎng)生息,，草原退化、沙化,、鹽堿化嚴重,，沙塵暴頻繁發(fā)生；東北黑土地過度墾殖,、黑土流失,、黑土層變薄,；資源開發(fā)和基本建設活動破壞植被,，隨意棄土棄渣，導致江河湖庫淤積,，甚至誘發(fā)滑坡和泥石流災害,；城市開發(fā)建設、開山,、采石,、取土、挖沙,，破壞自然景觀,。



 （三）預防監(jiān)督工作存在的問題



 3．全國第二次水土流失遙感調查表明，全國的水土流失面積356萬平方公里,，占國土面積的37％,。特別是人為水土流失仍呈加劇的趨勢，每年新增人為水土流失1.5萬平方公里,，影響國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略和全面建設小康社會目標的實現(xiàn),，制約我國經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，對國家的生態(tài)安全構成威脅,。面對嚴峻的形勢,，水土保持預防監(jiān)督工作任務十分繁重和艱巨，同時,，存在著一些不相適應的問題：一是人們保護水土資源和生態(tài)環(huán)境的意識不強,，重開發(fā)輕保護，肆意破壞植被,，隨意棄土棄渣；二是法制不夠完善,，存在有法不依,、執(zhí)法不嚴,、違法不究、行政干預等問題,；三是水土保持監(jiān)督管理手段和設備落后,，經費缺乏，監(jiān)督管理機構不健全,，執(zhí)法人員素質不夠高,；四是全國的水土保持監(jiān)測預報系統(tǒng)還不健全，監(jiān)測工作尚未全面展開,，對水土流失的監(jiān)控時效性差,。



 二、指導思想,、基本原則與目標任務



 （一）指導思想



 4．全國水土保持預防監(jiān)督工作的指導思想是：全面貫徹“三個代表”重要思想和十六大精神,，落實可持續(xù)的科學發(fā)展觀，堅持保護資源和保護環(huán)境的基本國策,，按照全面建設小康社會的要求,，全面實施《水土保持法》，堅持預防為主,、保護優(yōu)先的原則,，大力推進分區(qū)防治戰(zhàn)略，強化預防監(jiān)督,，落實管護責任,，遏制水土流失及生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，以堅決控制人為水土流失和維護國家生態(tài)安全為目標,，不斷提高人民群眾的生活質量,，促進人與自然和諧，以水土資源的可持續(xù)利用和維系良好生態(tài)環(huán)境,，保障經濟社會的可持續(xù)發(fā)展,。



 （二）基本原則



 5．全國水土保持預防監(jiān)督管理工作的基本原則：



 堅持“預防為主，保護優(yōu)先”的原則,，控制人為水土流失,，全面加強預防保護工作，依法保護和合理利用水土資源,；



 堅持“分類指導,，分區(qū)防治”的原則，依法劃定重點預防保護區(qū),、監(jiān)督區(qū),、治理區(qū)，健全分區(qū)防治、分級負責的管理體制,；



 堅持“依法行政,，管理規(guī)范”的原則，依法建立健全監(jiān)督機制,，實現(xiàn)管理工作規(guī)范化,；



 堅持“監(jiān)測先行，科學管理”的原則,，加強監(jiān)測預報工作,，提高水土保持工作的科學性和針對性；



 堅持“誰開發(fā)誰保護,，誰造成水土流失誰負責治理”的原則,，依法落實人為水土流失防治責任和水土保持“三同時”制度。



 （三）主要目標與任務



 6．到2015年,，建立完善配套的水土保持法規(guī)體系,，健全執(zhí)法機構，提高執(zhí)法隊伍素質,，規(guī)范技術服務工作,，全面落實水土保持“三同時”制度，落實管護責任,，有效控制人為因素產生的水土流失,，從根本上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，使植被覆蓋率大幅度提高,，水土資源得到有效保護和可持續(xù)利用,為全面建設小康社會提供支撐和保障,。建立水土保持監(jiān)測系統(tǒng)，定期公告水土流失動態(tài),。



 7.主要任務：



 （1）建立全國水土保持監(jiān)測系統(tǒng),，建成水利部水土保持監(jiān)測中心、7個流域監(jiān)測中心站,、31個省級監(jiān)測總站,、175個重點分站和典型區(qū)監(jiān)測點的全國水土保持監(jiān)測網絡。結合全國防汛信息系統(tǒng)建設,，充分利用現(xiàn)有水文站網,，合理布設監(jiān)測站點，全面提高數據采集,、傳輸的質量和穩(wěn)定性,。對三峽庫區(qū)、晉陜蒙接壤區(qū),、環(huán)京津風沙源區(qū),、退耕還林區(qū),、塔河及黑河下游區(qū)、南水北調等區(qū)域實施重點監(jiān)測,。每年對重點項目水土流失動態(tài)進行公告,，每5年對重點地區(qū)進行一次公告，每10年公告一次全國水土流失狀況,；



 （2）加強對生態(tài)環(huán)境良好區(qū)域保護工作的力度，制止人為破壞,，充分發(fā)揮其應有的生態(tài)效益和社會效益,；



 （3）有效保護綜合治理的成果，落實管護責任,，使其經濟效益,、生態(tài)效益和社會效益得到持續(xù)發(fā)揮，生態(tài)環(huán)境良性循環(huán),；



 （4）水土保持生態(tài)修復工程全面展開并取得實質性進展,，實施生態(tài)修復面積120萬平方公里，通過自然修復,，使大范圍的植被覆蓋率得到恢復和提高,，水土流失程度大幅度減輕；



 （5）加強“四荒”土地開發(fā)的管理工作,，規(guī)范“四荒”土地開發(fā)方式,，在“四荒”開發(fā)中，落實水土保持“三同時”制度,，有效保護天然植被和自然生態(tài)景觀,；



 （6）開發(fā)建設項目水土保持“三同時”制度得到全面落實，開發(fā)建設與水土流失防治同步,，水土保持方案報批率達到90％以上,，使80％以上的廢棄土石渣得到攔擋和防護，水土保持功能得到恢復,，生態(tài)環(huán)境更加良好,；



 （7）有效控制城市開發(fā)建設中的水土流失，使多數城市（鎮(zhèn)）人居環(huán)境有較大改善,，人與自然更加和諧,，生態(tài)良好、環(huán)境優(yōu)美,，到2015年,，全國建立100個國家級、300個省級水土保持生態(tài)示范城市,，建立1000個水土保持生態(tài)示范城鎮(zhèn),，推動水土保持生態(tài)示范村建設,。



 三、重點工作



 （一）加快建設水土保持監(jiān)測系統(tǒng)



 8．全國水土保持監(jiān)測系統(tǒng)建設,。近一,、二年內完成全國、七大流域和省級水土保持監(jiān)測規(guī)劃,，2006年完成全國水土保持監(jiān)測網絡和信息系統(tǒng)建設一,、二期工程，建立布局合理,、覆蓋全國的水土保持監(jiān)測網絡,，對全國水土流失狀況實施及時、準確,、持續(xù)的監(jiān)測,，形成標準統(tǒng)一、定量準確,、技術先進,、時效性強的水土保持監(jiān)測系統(tǒng)，建立水土保持定期公告制度,，建立并完善全國水土流失本底庫和動態(tài)數據庫,，為水土保持預防監(jiān)督管理提供科學依據。



 9．主要措施：建立健全各級水土保持監(jiān)測機構,，培養(yǎng)專業(yè)水土保持監(jiān)測技術人才,，制定數據采集、信息管理,、設施設備條件等監(jiān)測技術標準,，建立健全監(jiān)測工作年報制度，實現(xiàn)監(jiān)測預報技術的規(guī)范化,，建立監(jiān)測機構和監(jiān)測人員資質管理,，提高監(jiān)測質量和水平。



 （二）建立水土保持重點預防保護區(qū)



 10．建立一批水土保持重點預防保護區(qū),。近期國家重點抓好子午嶺,、六盤山、桐柏山,、大別山,、大興安嶺，岷江,、大渡河,、白龍江、贛江,、湘江上游山地植被保護區(qū),；呼倫貝爾,、錫林郭勒草原植被保護區(qū)；首都水資源保護區(qū),、丹江口水源保護區(qū),、鄱陽湖周邊保護區(qū)等預防保護重點工程。各級地方人民政府根據本地區(qū)實際,，也要建立本轄區(qū)的重點預防保護區(qū),。明確保護區(qū)界線，并設立明顯標志,。



 11．主要措施：加大保護現(xiàn)有植被的力度,，嚴格限制森林砍伐，禁止毀林毀草開荒,，25度以上耕地實施退耕還林、退牧還草,；堅決制止一切人為破壞現(xiàn)象,，減少人為因素對自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾；推行以電代柴,、以煤代柴,，發(fā)展沼氣，逐步改變燃料結構,，發(fā)揮林草植被的生態(tài)功能,。



 （三）全面推進生態(tài)修復



 12．國家和省、地,、縣要劃定生態(tài)修復區(qū),。在地廣人稀、生態(tài)脆弱地區(qū)建立重點生態(tài)修復區(qū),，國家將重點抓好：塔里木河綠洲,、黑河流域綠洲、青海三江源區(qū),、準格爾盆地,、毛烏素沙漠和渾善達克沙地邊緣、青海湖周邊,、白龍江上游的甘南及川北草原區(qū),、滇西三江地區(qū)等生態(tài)修復區(qū)。各省根據實際確定本省重點生態(tài)修復區(qū),。



 13．主要措施：全面實施生態(tài)自我修復工程,，加強監(jiān)督和管理，改變粗放落后的生產經營方式,，禁止亂采濫挖,，防止過度放牧,；科學合理安排生態(tài)用水，恢復植被,，保護綠洲和濕地,；實行舍飼養(yǎng)殖、輪封輪牧,、生態(tài)移民,，封禁育林育草，退耕還牧,，休牧還草,，通過生態(tài)自我修復，恢復其生態(tài)功能,；開展牧區(qū)水利建設,，建設高質量的飼草料基地，發(fā)展集約化,、可持續(xù)發(fā)展的畜牧業(yè),。



 （四）強化重點監(jiān)督區(qū)和“四荒”土地開發(fā)的管理



 14．加強對各類資源開發(fā)和建設項目的監(jiān)督管理。國家重點抓好：黃河中游晉陜蒙接壤區(qū)煤炭開發(fā)區(qū),、黃河中游豫陜晉有色金屬開發(fā)區(qū),、新疆石油天然氣開發(fā)區(qū)、陜甘寧蒙接壤石油天然氣開發(fā)區(qū),、長江三峽庫區(qū)以及國家重點建設的南水北調,、西氣東輸、西電東送,、青藏鐵路等重點工程的監(jiān)督管理,。各級地方人民政府也要確定本級重點監(jiān)督區(qū)和監(jiān)督的重點工程，對本轄區(qū)的所有重點監(jiān)督區(qū)和重點工程實施有效監(jiān)督,。加強對“四荒”土地開發(fā)的管理,，嚴格規(guī)范“四荒”及各類土地開發(fā)活動，實行保護性開發(fā),，減少對原生地貌的破壞,，堅持山、水,、田,、林、路綜合治理,，開發(fā)與治理同步,，恢復良好生態(tài)。



 15．主要措施：嚴格依法行政,，強化監(jiān)管力度,，認真落實水土保持“三同時”制度,；加強宣傳教育，增強開發(fā)建設單位和施工建設人員的水土保持意識,；科學制定防治方案和研究治理措施,，有效保護生態(tài)環(huán)境，對工程建設中的各類開挖面,、邊坡采取防護措施,，棄土棄渣放置在規(guī)定的專門場地攔擋，裸露面恢復林草植被,，施工場地進行綜合整治,，并落實水土保持設施的施工管理、監(jiān)理,、監(jiān)測工作,；各級水行政主管部門要加強執(zhí)法檢查，嚴把水土保持設施的竣工驗收關,；在監(jiān)督管理區(qū)建立一批恢復治理示范工程,。



 （五）加強重點治理成果管護



 16．加強對重點治理工程區(qū)的管理和維護。國家重點抓好有國家投資的黃河中游多沙粗沙區(qū),、長江上中游重點支流區(qū)、京津周邊風沙源區(qū),、草原區(qū),、西遼河上游區(qū)、東北黑土區(qū),、海河流域太行山區(qū),、珠江石灰?guī)r區(qū)等重點治理區(qū)成果管護監(jiān)督。各級地方人民政府要對本轄區(qū)重點治理成果落實管護責任,，同時,，根據本地區(qū)實際，確定本級重點治理成果管護區(qū),，落實管護責任,。



 17．主要措施：制定保護治理成果的相關政策，調動治理區(qū)群眾積極性,，按誰治理誰受益誰管護的原則,，落實成果管護責任，制定管護制度,；設立管護標志,，建設管護設施，定期報告管護區(qū)情況,；實行集體,、個人,、專業(yè)隊等多種管護方式，明晰產權和使用權,；治理成果允許拍賣,、承包、繼承,、轉讓,，同時要明確管護責任；嚴禁隨意占用和破壞治理成果,；水行政主管部門加強檢查,、監(jiān)督，對破壞治理成果的要依法嚴厲查處,。



 （六）大力推進城鎮(zhèn)水土保持



 18．加強城市水土保持及城鎮(zhèn)化過程中的水土保持工作,。國家主要抓好處于山丘區(qū)的經濟特區(qū)和歷史文化、旅游名城的水土保持生態(tài)示范城市工作,；各?。▍^(qū)、市）根據本地實際抓好代表不同類型區(qū)域的省級水土保持生態(tài)示范城市工作,，各市（縣,、區(qū)）抓好水土保持生態(tài)示范城鎮(zhèn)、示范村工作,。



 19．主要措施：保護城市自然地貌植被,，嚴格控制開山采石，實施裸巖裸地治理,；對開發(fā)建設區(qū)的建設實施嚴格管理,，控制和減少建設過程中的水土流失；對城市水系進行綜合整治,，提高水系綠化指數和城市雨洪調蓄能力,；增加城市綠地，恢復和提高城市生態(tài)系統(tǒng)功能,，改善人居環(huán)境,；對城市郊區(qū)實施水土保持綜合治理，建設普及科學知識,、開展實驗研究,、供市民觀光休閑的水土保持示范小流域。



 五,、保證措施



 （一）健全法規(guī),，依法推進預防保護和監(jiān)督管理



 20．進一步完善法律法規(guī)體系。制定和修改相關配套法規(guī)，建立符合可持續(xù)發(fā)展要求,、適應市場經濟體制的水土保持法律法規(guī)體系,，增強法規(guī)的操作性、針對性和實效性,。



 （二）加強領導,，建立各級領導和有關部門責任制



 21．建立政府領導、人大監(jiān)督,、有關部門分工負責,、全社會和公眾參與、水行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管的工作體制,；建立預防保護責任制,，落實各級政府及有關部門的水土保持預防保護責任，實行任期內目標責任制,。資源開發(fā)單位,、項目法人、施工單位等都要明確預防保護目標和責任,。



 （三）強化隊伍建設,，提高整體素質和工作水平



 22．加強對監(jiān)督管理工作的機構建設、設施配備,、人員培訓,，建立穩(wěn)定、高效,、廉潔的執(zhí)法隊伍,，提高監(jiān)督執(zhí)法人員的綜合業(yè)務素質和辦事效率；通過多種途徑和方式,，實現(xiàn)監(jiān)督管理人員專業(yè)配套、學歷達標,、文明執(zhí)法和持證上崗,，積極推進執(zhí)法隊伍正規(guī)化建設，提高執(zhí)法能力和執(zhí)法水平,。



 （四）依法行政,，執(zhí)法檢查工作制度化



 23．緊緊依靠各級人大，定期開展水土保持法執(zhí)行情況的執(zhí)法檢查,，解決執(zhí)法中遇到的困難與問題,，推進水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作向縱深發(fā)展；各級水行政主管部門必須認真履行職責,，強化水土保持監(jiān)督管理機構的政府職能,，確立執(zhí)法主體地位，將水土保持監(jiān)督執(zhí)法納入綜合執(zhí)法體系,，推行政務公開,，使監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)范化,；推行多部門聯(lián)合執(zhí)法檢查工作，每年至少開展一次聯(lián)合執(zhí)法檢查,，使監(jiān)督檢查工作制度化,；對在水土保持預防監(jiān)督工作中做出突出成績的單位和個人，給予獎勵和表彰,。



 （五）增加投入,，促進預防監(jiān)督工作的開展



 24．進一步落實水土保持預防監(jiān)督工作經費。向各級財政部門積極爭取水土保持預防監(jiān)督專項經費,，增加預防保護,、監(jiān)督管理、監(jiān)測工作的資金投入,；各級監(jiān)督管理和監(jiān)測機構應納入國家行政或全額事業(yè)單位,，保證正常的事業(yè)費；安排專項經費,，加強監(jiān)督執(zhí)法人員業(yè)務培訓和職工教育,；對依法征收的費用要加強監(jiān)管，保證用于返還治理和預防監(jiān)督工作,。



 （六）加強宣傳,，提高全民的水土保持意識



 25．采取政府倡導、輿論導向,、教育介入,、媒體宣傳等多種方法，廣泛,、深入,、持久地開展水土保持宣傳，向全社會,、各行各業(yè),、公眾宣傳水土保持的重要性、緊迫性,，開展水土保持警示教育,；編寫水土保持預防監(jiān)督科普教材，普及法律知識,，樹立法制觀念,；向社會公布舉報電話和電子信箱，發(fā)揮新聞媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督的作用,，提高水土保持的社會影響力,。



 （七）依靠科技，完善技術標準和服務體系



 26．完善和深化技術支持和服務體系。加強水土保持預防監(jiān)督技術標準體系的建設,；加大對水土保持方案編制,、工程設計、監(jiān)理,、監(jiān)測,、施工、咨詢等社會中介機構技術人員的專業(yè)知識教育和技能培訓,，實現(xiàn)持證上崗,；加強對技術服務的指導和管理，維護良好的市場秩序,。加強科學研究,，提高預防監(jiān)督工作的技術水平，注重新技術,、新材料,、新工藝在水土保持中的應用、推廣,。加快水土保持信息化進程,。建立水土保持信息快速收集、存貯,、處理,、查詢系統(tǒng)，實現(xiàn)公用基礎信息資源的共享,，服務于社會,，服務于國家宏觀決策，依靠信息化帶動水土保持工作的現(xiàn)代化,。



 （八）制訂方案,，全面實施預防監(jiān)督綱要



 27.各地應根據本綱要，結合當地實際編制本地區(qū)的預防監(jiān)督實施方案,，落實任務和目標,，并將其納入本地區(qū)的水土保持綜合規(guī)劃中組織實施，上級主管部門要加強檢查,、督促。運用法律,、政策,、行政、經濟等手段,，落實預防監(jiān)督工作責任制,。



 28．開展監(jiān)測預報試點工作。每個流域機構、每個省都要抓2～3個監(jiān)測預報試點,，通過動態(tài)監(jiān)測,，為重點預防、重點監(jiān)督,、重點治理工作,，提供科學依據。