• 【發(fā)布單位】水利部
• 【發(fā)布文號】水資源司〔2005〕49號
• 【發(fā)布日期】2005-02-04
• 【生效日期】2005-02-04
• 【失效日期】--
• 【文件來源】法律圖書館新法規(guī)速遞
• 【所屬類別】政策參考

深化水務管理體制改革指導意見

深化水務管理體制改革指導意見

(水資源司〔2005〕49號)





各流域機構(gòu),，各省,、自治區(qū)、直轄市水利(水務)廳(局),，各計劃單列市水利(水務)廳（局）,，新疆生產(chǎn)建設兵團水利局：



 在中央十五屆五中全會關于“改革水的管理體制”精神指引下，以區(qū)域涉水行政事務統(tǒng)一管理為標志的水務管理體制改革取得重要進展,，收到明顯成效,。為進一步推進和深化水務管理體制改革，認真解決改革進程中遇到的問題,，加強對這項工作的指導,我部制定了《深化水務管理體制改革指導意見》,，現(xiàn)印發(fā)你單位，請結(jié)合實際，認真貫徹落實,，全面做好水務管理工作,。



中華人民共和國水利部

2005年2月4日





深化水務管理體制改革指導意見



 近年來，在中央十五屆五中全會關于"改革水的管理體制"精神指引下,，地方各級人民政府為適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要,，緩解城鄉(xiāng)供水緊張狀況，貫徹科學發(fā)展觀和中央水利工作方針,，落實《水法》有關規(guī)定,，推進以區(qū)域涉水行政事務統(tǒng)一管理為標志的水管理體制改革。目前,，全國30個省,、自治區(qū)、直轄市組建水務局或由水利局承擔水務統(tǒng)一管理職能的縣級以上行政區(qū)已達1251個,，占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的53%,，其中，北京市,、上海市、黑龍江省,、海南省已實現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)的水務統(tǒng)一管理,。實現(xiàn)水務統(tǒng)一管理的地區(qū)，在統(tǒng)一調(diào)配地表與地下,、城市與農(nóng)村,、區(qū)內(nèi)與區(qū)外水資源，統(tǒng)一編制涉水規(guī)劃,，提高城鄉(xiāng)防洪安全,、供水安全、生態(tài)安全等方面,，取得了明顯成效,。但也存在著觀念轉(zhuǎn)變不夠；關系尚未真正理順,；各地改革不同步,，上下級管理職能不對口；現(xiàn)有法規(guī)滯后于水務管理實踐,；水務投資和項目融資渠道不暢,；水務產(chǎn)業(yè)化與市場化發(fā)育緩慢；隊伍建設不適應形勢發(fā)展要求等問題,。為進一步推進和深化水務管理體制改革,，高度重視和認真解決改革進程中遇到的各種問題，加強對這項工作的指導，在調(diào)查研究和總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎上,，水利部提出本指導意見,，供各地參照執(zhí)行。各地應在本意見指導下,，從當?shù)貙嶋H出發(fā),，積極探索，勇于實踐,，進一步推進和深化水務管理體制改革,。

 一、 進一步提高對水務統(tǒng)一管理必要性的認識

 水務統(tǒng)一管理是貫徹科學發(fā)展觀和中央治水方針,，保證城鄉(xiāng)供水安全和全面建設小康社會的迫切需要,。水務統(tǒng)一管理是貫徹科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展,、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的重要措施，是貫徹中央治水方針的實際行動,，是水利部黨組治水新思路的成功實踐,，是確保城鄉(xiāng)供水安全和全面建設小康社會的迫切需要。

 水務統(tǒng)一管理是水資源開發(fā)利用規(guī)律的客觀要求,，符合水資源的自然屬性和經(jīng)濟屬性,。流域性和循環(huán)可再生性是水資源區(qū)別于其他資源的重要屬性，水資源始終處在降水--徑流--蒸發(fā)的水文循環(huán)之中,，要求對水資源的利用形成取水--供水--用水--排水--處理回用的系統(tǒng)循環(huán),，對區(qū)域涉水事務進行統(tǒng)一管理。城鄉(xiāng)分割,、部門分割的水管理體制是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物,，造成涉水規(guī)劃難協(xié)調(diào)，水源工程和供水,、節(jié)水設施建設難同步,，水源配置和供水調(diào)度難統(tǒng)一，污水處理與再生水回用難一致,，不能適應生產(chǎn)力發(fā)展對水務生產(chǎn)關系的要求,。只有實行水務統(tǒng)一管理才能有效解決水資源開發(fā)利用中存在的矛盾。

 水務統(tǒng)一管理是優(yōu)化配置水資源,，提高水資源利用效率的體制保證,。《水法》明確規(guī)定各級水行政主管部門負責行政區(qū)域內(nèi)的水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作,。水資源管理是對水資源量,、質(zhì)、溫、能的全要素管理,，對水資源治理,、開發(fā)、利用,、配置,、節(jié)約、保護的全方位管理,，對水資源供給,、使用、排放的全過程管理,，因此在水資源統(tǒng)一管理基礎上的水務統(tǒng)一管理是水資源優(yōu)化配置,、高效利用和科學保護的體制保證。

 水務統(tǒng)一管理是水務行業(yè)適應城市化和工業(yè)化快速發(fā)展的必然結(jié)果,。改革開放以來,，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城市化率穩(wěn)步提高,，城市水資源供需矛盾日益突出,。而城市化地區(qū)水資源總量少、利用效率低,，用水集中,、排污量大、處理不足,，水安全保證程度不高，只有對涉水行政事務進行統(tǒng)一管理才能從根本上解決以城市為重點的水問題,。

 二,、進一步深化水務管理體制改革工作

 水務管理就是在水資源統(tǒng)一管理的前提下，對涉水行政事務統(tǒng)一管理,。要對城鄉(xiāng)水資源進行統(tǒng)一管理,，對轄區(qū)范圍內(nèi)防洪、水源,、供水,、用水、節(jié)水,、排水,、污水處理與回用以及農(nóng)田水利、水土保持乃至農(nóng)村水電等涉水行政事務的統(tǒng)一管理,。水務管理體制的核心是在行政區(qū)域水資源統(tǒng)一管理的前提下實現(xiàn)涉水行政事務統(tǒng)一管理,，推動一體化的水服務體系建設。水務管理的目標是：通過涉水行政事務的管理體制改革，整合涉水行政職能,，提高水行政的社會管理能力和公共服務水平,，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置、高效利用和科學保護,。逐步建立政企分開,、政事分開、責權(quán)明晰,、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水務管理體制,；建立政府主導、社會籌資,、市場運作,、企業(yè)開發(fā)的水務運行機制；建立發(fā)揮體制優(yōu)勢,、強化行業(yè)管理的水務政策法規(guī)體系,。

 水務管理不僅是管理職能和服務范圍的轉(zhuǎn)變，更重要的是治水思路和水利發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變,，要適應這種轉(zhuǎn)變,，就要轉(zhuǎn)變觀念， 明確目標,，在思路,、管理、服務,、投資,、建設、運營幾個方面實現(xiàn)觀念創(chuàng)新,、機制創(chuàng)新和體制創(chuàng)新,。在建立水務管理體制的過程中，還要注意把握職能調(diào)整與管理的關系,，行業(yè)管理與行業(yè)隸屬的關系,，管理形式與內(nèi)容的關系，量質(zhì)并重,。做好水務管理工作,，要逐步實現(xiàn)以下幾方面的轉(zhuǎn)變：

 一是工作領域從農(nóng)村水利向城鄉(xiāng)一體化水務轉(zhuǎn)變。以建設節(jié)水防污型社會為目標,，對城鄉(xiāng)水資源全面規(guī)劃,、統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)化配置,，農(nóng)村供水與城市供水相統(tǒng)籌,，城市防洪工程與城市建設相協(xié)調(diào),，實行城鄉(xiāng)防洪、供水,、排水,、污水處理、再生水回用,、地下水回灌統(tǒng)一調(diào)度,。

 二是管理方式從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)從管水務企業(yè)到管水務資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變,；實現(xiàn)從靜態(tài)管理到動態(tài)管理的轉(zhuǎn)變,；實現(xiàn)從實物形態(tài)管理到價值形態(tài)管理的轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)從前置性審批管理向全過程監(jiān)督管理的轉(zhuǎn)變,；實現(xiàn)從管理領導班子向委派產(chǎn)權(quán)代表的轉(zhuǎn)變,。

 三是運行機制從單純的政府建設管理向政府主導、社會籌資,、市場運行,、企業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)變。必須充分發(fā)揮市場機制在水務工程建設與運營中的作用,，改革水務投融資體制與運行機制,，推進水務產(chǎn)業(yè)化與市場化進程，構(gòu)建水務良性運行機制,。

 四是人才結(jié)構(gòu)從注重工程技術人才向技術,、管理、經(jīng)營人才并重轉(zhuǎn)變,。要通過引進人才,、加強培訓、擴展知識結(jié)構(gòu)等方式建設一支懂技術,、會管理,、善經(jīng)營的水務人才隊伍，為水務改革與發(fā)展提供人力資源保障,。

 三、 依靠地方人民政府,，開創(chuàng)水務工作新局面

 一是建立健全政企分開,、政事分開的現(xiàn)代水務管理體制。水務管理的政府職能要突出水務的社會管理和公共服務職能,。具體職能為統(tǒng)一制定水務管理法律法規(guī)與技術經(jīng)濟政策,；統(tǒng)一編制水務各項規(guī)劃，完善水務規(guī)劃體系,，形成民主科學的決策機制,；審核水務建設年度計劃,；制定并監(jiān)督執(zhí)行城市供水應急預案；負責城鄉(xiāng)防洪,、除澇,、城市河道整治；負責城鄉(xiāng)水生態(tài),、水環(huán)境建設與管理,；負責城鄉(xiāng)水土流失治理；負責水力資源的開發(fā)利用和水電設施的建設與管理,；負責水務企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)的審核認證以及特許經(jīng)營權(quán)的發(fā)放和收回,，規(guī)范水務企業(yè)的經(jīng)營行為，保障公眾用水的合法權(quán)益和各種投資主體的合法權(quán)益,；制定市場準入規(guī)則,，加強市場監(jiān)管；監(jiān)測供排水水量,、水質(zhì),、水壓等主要指標，監(jiān)督水務企業(yè)服務質(zhì)量,；建立水務公益性工程穩(wěn)定的投融資渠道和市場運營模式,；負責水源和供水、排水系統(tǒng)的統(tǒng)一調(diào)度,；監(jiān)督水務國有資產(chǎn)的保值增值,，對水務系統(tǒng)公益型和經(jīng)營型資產(chǎn)采用不同的監(jiān)管方式，突出對公益型水務資產(chǎn)的監(jiān)管,；建立科學的成本評估體系,，協(xié)助價格主管部門制定供水、排水等價格政策,。

 二是協(xié)調(diào)各部門關系,，形成統(tǒng)一管理、團結(jié)治水的水務工作格局,。水務管理是一種全新的管理體制,，是水行政管理職能的重大變革，是涉水事務職能的重組,，要按照"統(tǒng)一管理,，團結(jié)治水"的要求，加強與有關部門的協(xié)作,，取得他們的支持,，協(xié)調(diào)處理好各方面的關系，共同做好水務工作,。供排水工程及管網(wǎng),、城市防洪工程,、水土保持與水環(huán)境工程等水務設施是城市基礎設施的重要組成部分，其建設規(guī)劃應依法納入城市總體規(guī)劃,；城市供水管網(wǎng)施工改造離不開建設主管部門的支持,；污水處理廠的布局和建設、水功能區(qū)管理,、水力資源開發(fā)與水污染防治,、生態(tài)環(huán)境保護工作密切相關，也要協(xié)調(diào)好與環(huán)境保護主管部門的關系,。

 三是健全地方性水務管理法規(guī)體系,。要充分發(fā)揮水務統(tǒng)一管理的體制優(yōu)勢，嚴格執(zhí)行《行政許可法》,、《水法》,、《防洪法》、《水土保持法》,、《取水許可制度實施辦法》,、《水利產(chǎn)業(yè)政策》等法律法規(guī)，建立對城市供水,、用水,、排水的監(jiān)督機制，采用取水許可,、計劃用水等行政措施,，從源頭上加強城市用水的監(jiān)管。要針對執(zhí)法和行政管理中存在的突出問題,，密切結(jié)合當?shù)貙嶋H,，清理與水務管理體制不相適應的地方性水務管理辦法，按照水務統(tǒng)一管理的要求,，明確執(zhí)法主體,，逐步建立健全發(fā)揮水務管理優(yōu)勢、強化水務行業(yè)管理的《城市供排水管理辦法》,、《城市污水處理及回用管理辦法》,、《城市飲用水水源地保護辦法》、《城市計劃用水與節(jié)約用水管理辦法》等地方性水務管理法規(guī),。在完善地方性水務管理法規(guī)體系的同時,，要加強執(zhí)法監(jiān)督和工作指導，全面貫徹落實現(xiàn)有法律,、法規(guī)，及時研究解決工作中出現(xiàn)的新情況,、新問題,。

 四,、 依靠地方人民政府，推進水務產(chǎn)業(yè)化與市場化進程

 在國家政策指導下,，積極推進水務產(chǎn)業(yè)化與市場化進程,，逐步建立政府主導、社會籌資,、市場運作,、企業(yè)開發(fā)的水務運行機制。

 一是建立多元化,、多渠道,、多層次的水務投融資機制。要區(qū)分公益性項目與經(jīng)營性項目,，確定不同的投資機制與運營模式,。對于農(nóng)村水利、城市防洪,、城市供排水管網(wǎng)和水源保護等公益性工程,，政府應該承擔起建設、運行,、維護以及更新改造的責任,，主要目標是建立穩(wěn)定的財政投資來源和市場化的運營模式，加大政府財政投資力度,，要把國家政策規(guī)定的城市基礎設施建設維護費中用于城市防洪及供排水設施與管網(wǎng)改造部分的投資用足用好,，還要研究支持公益性水務工程建設的相關政策措施，同時也要按照事權(quán)劃分原則,，形成多級投入機制,。對于城市供水等經(jīng)營性項目，資金來源應該市場化,，利用特許經(jīng)營,、投資補助、招標拍賣等多種方式,，吸收社會資本參與開發(fā),，走市場化開發(fā)、社會化投資,、企業(yè)化管理,、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。

 二是在推進水務市場化的同時,，加強政府對水務市場的監(jiān)管,。政府對水務市場的監(jiān)管是水務市場化的重要組成部分，要通過水務規(guī)劃體系,、技術標準和定額體系,、相關行政法規(guī)對水市場進行監(jiān)管,。監(jiān)管的主要內(nèi)容是水務服務質(zhì)量、服務價格,、運行安全和國有資產(chǎn)的保值和增值,。

 三是改革水價形成機制，依靠科技進步推進水務產(chǎn)業(yè)化,、市場化進程,。根據(jù)國務院辦公廳《關于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》精神，綜合考慮水務企業(yè)生產(chǎn)成本,、居民承受能力和物價指數(shù),，建立合理的供水水價形成機制和水價調(diào)整機制，對居民用水實行階梯式計量水價,，對非居民用水實行計劃用水和定額管理,，以及超計劃、超定額加價方法,，促進節(jié)約用水,。加大污水處理費的征收管理力度，盡快實現(xiàn)所有城市開征污水處理費,；已經(jīng)開征污水處理費的城市,，要把污水處理費的征收標準盡快提高到保本微利的水平。在繼續(xù)推進供水行業(yè)市場化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的同時,，積極引進,、開發(fā)污水處理等先進技術與裝備，合理確定和調(diào)整回用水價格,，加快培育污水處理與再生水回用市場,。

 四是構(gòu)建有利于水務行業(yè)市場化改革的宏觀政策環(huán)境和配套改革措施。要確立規(guī)范的水務市場準入與退出規(guī)則,； 建立完善特許經(jīng)營管理辦法,；建立健全水價調(diào)整與聽證程序、產(chǎn)品與服務價格審核程序,；建立政策性損害的利益補償機制,；實行內(nèi)外資進入水務行業(yè)的國民待遇和政策；統(tǒng)籌考慮職工安置與國有資產(chǎn)保值增值,。推進水務產(chǎn)業(yè)化與市場化,要充分考慮不同地區(qū)的發(fā)展差距,，政策要適度向中西部欠發(fā)達地區(qū)和東北老工業(yè)基地傾斜，因地制宜,，分類指導,。

 五是整合水務產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育跨區(qū)域的大型水務集團。應利用投資主體的多元化改革,，以市場為主導,，以資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整拉動產(chǎn)業(yè)整合。鼓勵有擴展實力,、具有一定規(guī)模的水務企業(yè)，通過并購,、整體收購,、交叉持股等多種形式，培育跨區(qū)域的大型水務集團,，在競爭中做大做強,。

 六是推進水務行業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。隨著水利工程管理體制改革的深入和水務企業(yè)改制的全面展開,，要加大水務企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的步伐,，建立"產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責明確,，政企分開,，管理科學"的現(xiàn)代企業(yè)制度，使水務企業(yè)真正成為法人主體和市場競爭主體,。

 五,、 全面規(guī)劃，突出重點,，扎扎實實做好水務工作

 各地要根據(jù)全國統(tǒng)一部署,，在水資源綜合規(guī)劃工作基礎上，加強城市水資源規(guī)劃等專項規(guī)劃工作,，編制城市供水規(guī)劃,、城市防洪規(guī)劃、城市排水規(guī)劃,、城市水生態(tài)建設規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃,，形成完整的水務規(guī)劃體系，納入城市總體規(guī)劃,。要結(jié)合規(guī)劃的開展,，梳理水務工作中存在的突出問題，根據(jù)水務工作的特點,，綜合考慮水安全,、水資源、水生態(tài),、水景觀,、水文化、水經(jīng)濟，以保障防洪安全,、供水安全,、生態(tài)安全和建設節(jié)水防污型社會為重點，加強城市防洪,、供水設施建設,，加強水資源監(jiān)測、加大水源保護力度,，強化全社會節(jié)水和治污,，扎實做好水務工作。

 一是以城市防洪工程建設為重點,，切實提高城市防洪保安能力,。在工程建設中，進一步完善規(guī)劃,，使防洪,、排澇、調(diào)水等功能得以完善配套,，保證整體效益得以發(fā)揮,，全面提高城市的防洪保安能力。

 二是以保證城鄉(xiāng)供水安全為重點,，提高用水保證率,。本著"優(yōu)水優(yōu)用"的原則，按照"先地表水,、后地下水"的用水秩序,，合理配置地表水、地下水,。利用現(xiàn)有水工程體系,，實施多水源聯(lián)合調(diào)度，保證城鄉(xiāng)供水水量和水質(zhì),；廣開水源渠道,，大力發(fā)展區(qū)域供水、聯(lián)網(wǎng)供水,。

 三是以維護河流健康生命為重點,，不斷改善城鄉(xiāng)水環(huán)境。通過高水平的規(guī)劃和高標準的建設,，真正把城市水利建設成為清水綠帶,、環(huán)境優(yōu)美、風景頤人的現(xiàn)代化工程設施,，促進人與自然和諧,。

 四是以加強城鄉(xiāng)供水水源保護為重點,，切實加強對重要水域的保護。加快截污導流工程建設,，強化污水排放管理,，對城市供水水源地要設立保護區(qū)，保證供水保證率和水質(zhì)總達標率在95%以上,。重要城市要建立供水應急預案,，從水量、水質(zhì)上確保城市的供水安全,。按照水功能區(qū)劃要求,，切實加強水功能區(qū)的監(jiān)督管理，核定水域納污能力,，提出限制排污總量的意見。

 五是加強培訓,，優(yōu)化結(jié)構(gòu),，建立高素質(zhì)的水務干部職工隊伍。切實加強水務隊伍建設,，努力提高水務隊伍整體素質(zhì),，強化服務意識，提高服務質(zhì)量和水平,。水務局領導班子中必須配備熟悉水務管理或供排水業(yè)務的同志,，使領導班子結(jié)構(gòu)更合理。原來從事農(nóng)村水利工作的同志,，要主動學習城市水利和經(jīng)營管理知識,，盡快熟悉城市工作；原來從事城市供排水工作的同志,，也要努力學習水利知識,。各級水利系統(tǒng)要對水務干部隊伍建設和人才培養(yǎng)給予高度重視，采用集中培訓,、學習考察,、境外培訓、技術交流,、掛職鍛煉等多種形式,，加強培訓，加快干部隊伍建設和機構(gòu)能力建設,。將水務干部隊伍建設與依法行政緊密結(jié)合起來,，嚴格水行政執(zhí)法，堅持依法治水,，培養(yǎng)一支既懂業(yè)務,、又懂政策法規(guī)的干部隊伍，做到文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法,，提高水務行業(yè)在人民群眾中的地位,。

 希望各地在水務管理體制改革中，加強學習和調(diào)查研究,，及時總結(jié)經(jīng)驗,，研究新情況，解決新問題,，進一步深化水務管理體制改革,。