• 【發(fā)布單位】國務(wù)院
• 【發(fā)布文號】國發(fā)〔2019〕9號
• 【發(fā)布日期】2019-04-28
• 【生效日期】2019-04-19
• 【失效日期】--
• 【文件來源】中國政府網(wǎng)
• 【所屬類別】政策參考

國務(wù)院關(guān)于印發(fā)改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案的通知

 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)改革國有資本
 授權(quán)經(jīng)營體制方案的通知
國發(fā)〔2019〕9號
各省,、自治區(qū)、直轄市人民政府,，國務(wù)院各部委,、各直屬機構(gòu)：
現(xiàn)將《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹落實,。
國務(wù)院
2019年4月19日
改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案
按照黨中央,、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的決策部署，近年來,，履行國有資本出資人職責(zé)的部門及機構(gòu)（以下稱出資人代表機構(gòu)）堅持以管資本為主積極推進職能轉(zhuǎn)變,，制定并嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，取消,、下放,、授權(quán)一批工作事項，監(jiān)管效能有效提升,，國有資產(chǎn)管理體制不斷完善,。但也要看到,，政企不分、政資不分的問題依然存在,，出資人代表機構(gòu)與國家出資企業(yè)之間權(quán)責(zé)邊界不夠清晰,，國有資產(chǎn)監(jiān)管越位、缺位,、錯位的現(xiàn)象仍有發(fā)生,，國有資本運行效率有待進一步提高。黨中央,、國務(wù)院對此高度重視,，黨的十九大明確提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制,，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,。為貫徹落實黨的十九大精神，加快推進國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革,，進一步完善國有資產(chǎn)管理體制,，推動國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，打造充滿生機活力的現(xiàn)代國有企業(yè),，現(xiàn)提出以下方案,。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想,。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo),，堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向,，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管,，切實轉(zhuǎn)變出資人代表機構(gòu)職能和履職方式，實現(xiàn)授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合,、放活與管好相統(tǒng)一,，切實保障國有資本規(guī)范有序運行，促進國有資本做強做優(yōu)做大,，不斷增強國有經(jīng)濟活力,、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力,，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè),。
（二）基本原則。
——堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。將堅持和加強黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)貫穿國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革全過程和各方面,，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用,，確保國有企業(yè)更好地貫徹落實黨和國家方針政策、重大決策部署,。
——堅持政企分開政資分開,。堅持政府公共管理職能與國有資本出資人職能分開，依法理順政府與國有企業(yè)的出資關(guān)系,，依法確立國有企業(yè)的市場主體地位,，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)。
——堅持權(quán)責(zé)明晰分類授權(quán),。政府授權(quán)出資人代表機構(gòu)按照出資比例對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé),，科學(xué)界定出資人代表機構(gòu)權(quán)責(zé)邊界。國有企業(yè)享有完整的法人財產(chǎn)權(quán)和充分的經(jīng)營自主權(quán),，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任,。按照功能定位,、治理能力,、管理水平等企業(yè)發(fā)展實際情況，一企一策地對國有企業(yè)分類授權(quán),，做到權(quán)責(zé)對等,、動態(tài)調(diào)整,。
——堅持放管結(jié)合完善機制,。加快調(diào)整優(yōu)化出資人代表機構(gòu)職能和履職方式，加強清單管理和事中事后監(jiān)管,，該放的放權(quán)到位,、該管的管住管好。建立統(tǒng)一規(guī)范的國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系,，精簡監(jiān)管事項,，明確監(jiān)管重點,，創(chuàng)新監(jiān)管手段,，提升監(jiān)管水平，防止國有資產(chǎn)流失,，確保國有資產(chǎn)保值增值,。
（三）主要目標(biāo)。出資人代表機構(gòu)加快轉(zhuǎn)變職能和履職方式,，切實減少對國有企業(yè)的行政干預(yù),。國有企業(yè)依法建立規(guī)范的董事會,，董事會職權(quán)得到有效落實。將更多具備條件的中央企業(yè)納入國有資本投資,、運營公司試點范圍，賦予企業(yè)更多經(jīng)營自主權(quán),。到2022年，基本建成與中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度相適應(yīng)的國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,，出資人代表機構(gòu)與國家出資企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界界定清晰,，授權(quán)放權(quán)機制運行有效，國有資產(chǎn)監(jiān)管實現(xiàn)制度完備,、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,、管理規(guī)范、實時在線,、精準(zhǔn)有力,，國有企業(yè)的活力、創(chuàng)造力,、市場競爭力和風(fēng)險防控能力明顯增強,。
二、優(yōu)化出資人代表機構(gòu)履職方式
國務(wù)院授權(quán)國資委,、財政部及其他部門,、機構(gòu)作為出資人代表機構(gòu)，對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé),。出資人代表機構(gòu)作為授權(quán)主體,，要依法科學(xué)界定職責(zé)定位，加快轉(zhuǎn)變履職方式,，依據(jù)股權(quán)關(guān)系對國家出資企業(yè)開展授權(quán)放權(quán),。
（一）實行清單管理。制定出臺出資人代表機構(gòu)監(jiān)管權(quán)力責(zé)任清單,，清單以外事項由企業(yè)依法自主決策,，清單以內(nèi)事項要大幅減少審批或事前備案。將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè),，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè),，原則上不干預(yù)企業(yè)經(jīng)理層和職能部門的管理工作，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位,。
（二）強化章程約束,。依法依規(guī),、一企一策地制定公司章程,，規(guī)范出資人代表機構(gòu),、股東會、黨組織,、董事會,、經(jīng)理層和職工代表大會的權(quán)責(zé)，推動各治理主體嚴(yán)格依照公司章程行使權(quán)利,、履行義務(wù),，充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的基礎(chǔ)作用。
（三）發(fā)揮董事作用,。出資人代表機構(gòu)主要通過董事體現(xiàn)出資人意志,，依據(jù)股權(quán)關(guān)系向國家出資企業(yè)委派董事或提名董事人選，規(guī)范董事的權(quán)利和責(zé)任,，明確工作目標(biāo)和重點,；建立出資人代表機構(gòu)與董事的溝通對接平臺，建立健全董事人才儲備庫和董事選聘,、考評與培訓(xùn)機制,，完善董事履職報告、董事會年度工作報告制度,。
（四）創(chuàng)新監(jiān)管方式,。出資人代表機構(gòu)以企業(yè)功能分類為基礎(chǔ)，對國家出資企業(yè)進行分類管理,、分類授權(quán)放權(quán),，切實轉(zhuǎn)變行政化的履職方式，減少審批事項,，強化事中事后監(jiān)管,，充分運用信息化手段,，減輕企業(yè)工作負(fù)擔(dān),，不斷提高監(jiān)管效能。
三,、分類開展授權(quán)放權(quán)
出資人代表機構(gòu)對國有資本投資,、運營公司及其他商業(yè)類企業(yè)（含產(chǎn)業(yè)集團，下同）,、公益類企業(yè)等不同類型企業(yè)給予不同范圍,、不同程度的授權(quán)放權(quán)，定期評估效果,，采取擴大,、調(diào)整或收回等措施動態(tài)調(diào)整,。
（一）國有資本投資、運營公司,。出資人代表機構(gòu)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推進國有資本投資,、運營公司改革試點的實施意見》（國發(fā)〔2018〕23號）有關(guān)要求，結(jié)合企業(yè)發(fā)展階段,、行業(yè)特點,、治理能力、管理基礎(chǔ)等,，一企一策有側(cè)重,、分先后地向符合條件的企業(yè)開展授權(quán)放權(quán)，維護好股東合法權(quán)益,。授權(quán)放權(quán)內(nèi)容主要包括戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理,、選人用人和股權(quán)激勵、工資總額和重大財務(wù)事項管理等,，亦可根據(jù)企業(yè)實際情況增加其他方面授權(quán)放權(quán)內(nèi)容,。
戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理。授權(quán)國有資本投資,、運營公司根據(jù)出資人代表機構(gòu)的戰(zhàn)略引領(lǐng),，自主決定發(fā)展規(guī)劃和年度投資計劃。國有資本投資公司圍繞主業(yè)開展的商業(yè)模式創(chuàng)新業(yè)務(wù)可視同主業(yè)投資,。授權(quán)國有資本投資,、運營公司依法依規(guī)審核國有資本投資、運營公司之間的非上市公司產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn),、非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓,、非公開協(xié)議增資、產(chǎn)權(quán)置換等事項,。
選人用人和股權(quán)激勵,。授權(quán)國有資本投資、運營公司董事會負(fù)責(zé)經(jīng)理層選聘,、業(yè)績考核和薪酬管理（不含中管企業(yè)）,，積極探索董事會通過差額方式選聘經(jīng)理層成員，推行職業(yè)經(jīng)理人制度,，對市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行市場化薪酬分配制度,，完善中長期激勵機制。授權(quán)國有資本投資,、運營公司董事會審批子企業(yè)股權(quán)激勵方案,，支持所出資企業(yè)依法合規(guī)采用股票期權(quán)、股票增值權(quán),、限制性股票,、分紅權(quán),、員工持股以及其他方式開展股權(quán)激勵，股權(quán)激勵預(yù)期收益作為投資性收入,，不與其薪酬總水平掛鉤,。支持國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)等新產(chǎn)業(yè),、新業(yè)態(tài),、新商業(yè)模式類企業(yè)的核心團隊持股和跟投。
工資總額和重大財務(wù)事項管理,。國有資本投資,、運營公司可以實行工資總額預(yù)算備案制，根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和薪酬策略,、年度生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)和經(jīng)濟效益,，綜合考慮勞動生產(chǎn)率提高和人工成本投入產(chǎn)出率、職工工資水平市場對標(biāo)等情況,，結(jié)合政府職能部門發(fā)布的工資指導(dǎo)線,，編制年度工資總額預(yù)算。授權(quán)國有資本投資,、運營公司自主決策重大擔(dān)保管理,、債務(wù)風(fēng)險管控和部分債券類融資事項。
政府直接授權(quán)的國有資本投資,、運營公司按照有關(guān)規(guī)定對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé),，遵循有關(guān)法律和證券市場監(jiān)管規(guī)定開展國有資本運作。
（二）其他商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè),。對未納入國有資本投資,、運營公司試點的其他商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè)，要充分落實企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán),，出資人代表機構(gòu)主要對集團公司層面實施監(jiān)管或依據(jù)股權(quán)關(guān)系參與公司治理,，不干預(yù)集團公司以下各級企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營具體事項。對其中已完成公司制改制,、董事會建設(shè)較規(guī)范的企業(yè),，要逐步落實董事會職權(quán)，維護董事會依法行使重大決策,、選人用人,、薪酬分配等權(quán)利，明確由董事會自主決定公司內(nèi)部管理機構(gòu)設(shè)置,、基本管理制度制定、風(fēng)險內(nèi)控和法律合規(guī)管理體系建設(shè)以及履行對所出資企業(yè)的股東職責(zé)等事項,。
四,、加強企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)
指導(dǎo)推動國有企業(yè)進一步完善公司治理體系,，強化基礎(chǔ)管理，優(yōu)化集團管控,，確保各項授權(quán)放權(quán)接得住,、行得穩(wěn)。
（一）完善公司治理,。按照建設(shè)中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的要求,，把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu),、靈活高效的市場化經(jīng)營機制,。建設(shè)規(guī)范高效的董事會，完善董事會運作機制,，提升董事會履職能力,，激發(fā)經(jīng)理層活力。要在所出資企業(yè)積極推行經(jīng)理層市場化選聘和契約化管理,，明確聘期以及企業(yè)與經(jīng)理層成員雙方的權(quán)利與責(zé)任,，強化剛性考核，建立退出機制,。
（二）夯實管理基礎(chǔ),。按照統(tǒng)一制度規(guī)范、統(tǒng)一工作體系的原則,，加強國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理,。推進管理創(chuàng)新，優(yōu)化總部職能和管理架構(gòu),。深化企業(yè)內(nèi)部三項制度改革,，實現(xiàn)管理人員能上能下、員工能進能出,、收入能增能減,。不斷強化風(fēng)險防控體系和內(nèi)控機制建設(shè)，完善內(nèi)部監(jiān)督體系,，有效發(fā)揮企業(yè)職工代表大會和內(nèi)部審計,、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督作用,。
（三）優(yōu)化集團管控,。國有資本投資公司以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，建立以戰(zhàn)略目標(biāo)和財務(wù)效益為主的管控模式,，重點關(guān)注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報狀況,。國有資本運營公司以財務(wù)性持股為主，建立財務(wù)管控模式,，重點關(guān)注國有資本流動和增值狀況,。其他商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè)以對核心業(yè)務(wù)控股為主,，建立戰(zhàn)略管控和運營管控相結(jié)合的模式，重點關(guān)注所承擔(dān)國家戰(zhàn)略使命和保障任務(wù)的落實狀況,。
（四）提升資本運作能力,。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺,，以資本為紐帶,、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)開展國有資本運作。在所出資企業(yè)積極發(fā)展混合所有制,，鼓勵有條件的企業(yè)上市,，引進戰(zhàn)略投資者，提高資本流動性,，放大國有資本功能,。增強股權(quán)運作、價值管理等能力,，通過清理退出一批,、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批,，實現(xiàn)國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換,，變現(xiàn)后投向更需要國有資本集中的行業(yè)和領(lǐng)域。
五,、完善監(jiān)督監(jiān)管體系
通過健全制度,、創(chuàng)新手段，整合監(jiān)督資源,，嚴(yán)格責(zé)任追究,，實現(xiàn)對國有資本的全面有效監(jiān)管，切實維護國有資產(chǎn)安全,，堅決防止國有資產(chǎn)流失,。
（一）搭建實時在線的國資監(jiān)管平臺。出資人代表機構(gòu)要加快優(yōu)化監(jiān)管流程,、創(chuàng)新監(jiān)管手段,，充分運用信息技術(shù)，整合包括產(chǎn)權(quán),、投資和財務(wù)等在內(nèi)的信息系統(tǒng),，搭建連通出資人代表機構(gòu)與企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)監(jiān)管信息系統(tǒng)全覆蓋和實時在線監(jiān)管,。建立模塊化,、專業(yè)化的信息采集、分析和報告機制，加強信息共享,，增強監(jiān)管的針對性和及時性,。
（二）統(tǒng)籌協(xié)同各類監(jiān)督力量,。加強國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督,、出資人監(jiān)督和審計、紀(jì)檢監(jiān)察,、巡視監(jiān)督以及社會監(jiān)督,，結(jié)合中央企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)派駐改革的要求，依照有關(guān)規(guī)定清晰界定各類監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé),，有效整合企業(yè)內(nèi)外部監(jiān)督資源,，增強監(jiān)督工作合力，形成監(jiān)督工作閉環(huán),，加快建立全面覆蓋,、分工明確、協(xié)同配合,、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系,，切實增強監(jiān)督有效性。
（三）健全國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度,。明確企業(yè)作為維護國有資產(chǎn)安全,、防止流失的責(zé)任主體，健全內(nèi)部管理制度,，嚴(yán)格執(zhí)行國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度,。建立健全分級分層、有效銜接,、上下貫通的責(zé)任追究工作體系,，嚴(yán)格界定違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任，嚴(yán)肅追究問責(zé),，實行重大決策終身責(zé)任追究制度,。
六、堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)
將堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革的全過程和各方面,，在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致,，為改革提供堅強有力的政治保證。
（一）加強對授權(quán)放權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo),。授權(quán)主體的黨委（黨組）要加強對授權(quán)放權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo),，深入研究授權(quán)放權(quán)相關(guān)問題，加強行權(quán)能力建設(shè),，加快完善有效監(jiān)管體制,，抓研究謀劃、抓部署推動、抓督促落實,，確保中央關(guān)于國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的決策部署落實到位,。
（二）改進對企業(yè)黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和督導(dǎo),。上級黨組織加強對國有企業(yè)黨建工作的領(lǐng)導(dǎo),，出資人代表機構(gòu)黨組織負(fù)責(zé)國家出資企業(yè)黨的建設(shè)。國家出資企業(yè)黨組織要認(rèn)真落實黨中央,、上級黨組織,、出資人代表機構(gòu)黨組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)方面提出的工作要求,。在改組組建國有資本投資,、運營公司過程中，按照“四同步”,、“四對接”的要求調(diào)整和設(shè)置黨的組織,、開展黨的工作，確保企業(yè)始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,。
（三）充分發(fā)揮企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用,。企業(yè)黨委（黨組）要切實發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向,、管大局,、保落實，依照有關(guān)規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項,，并作為董事會,、經(jīng)理層決策重大事項的前置程序。要妥善處理好各治理主體的關(guān)系,，董事會,、經(jīng)理層等治理主體要自覺維護黨組織權(quán)威，根據(jù)各自職能分工發(fā)揮作用,，既要保證董事會對重大問題的決策權(quán),，又要保證黨組織的意圖在重大決策中得到體現(xiàn)。董事會,、經(jīng)理層中的黨員要堅決貫徹落實黨組織決定,，向黨組織報告落實情況。在推行經(jīng)理層成員聘任制和契約化管理,、探索職業(yè)經(jīng)理人制度等改革過程中,，要把堅持黨管干部原則和發(fā)揮市場機制作用結(jié)合起來，保證黨對干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對重要干部的管理權(quán),，落實董事會,、經(jīng)理層的選人用人權(quán)。
七、周密組織科學(xué)實施
各地區(qū),、各部門,、各出資人代表機構(gòu)和廣大國有企業(yè)要充分認(rèn)識推進國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的重要意義，準(zhǔn)確把握改革精神,，各司其職,、密切配合，按照精細(xì)嚴(yán)謹(jǐn),、穩(wěn)妥推進的工作要求,，堅持一企一策,、因企施策,，不搞批發(fā)式、不設(shè)時間表,，對具備條件的,，成熟一個推動一個，運行一個成功一個,，不具備條件的不急于推進,，確保改革規(guī)范有序進行，推動國有企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,。
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo),，明確職責(zé)分工。國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)推動國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革工作,，研究協(xié)調(diào)相關(guān)重大問題,。出資人代表機構(gòu)要落實授權(quán)放權(quán)的主體責(zé)任。國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位及有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工,，加快研究制定配套政策措施,，指導(dǎo)推動改革實踐,，形成合力共同推進改革工作。
（二）健全法律政策,，完善保障機制,。加快推動國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革涉及的法律法規(guī)的立改廢釋工作,，制定出臺配套政策法規(guī)，確保改革于法有據(jù),。建立健全容錯糾錯機制,，全面落實“三個區(qū)分開來”,，充分調(diào)動和激發(fā)廣大干部職工參與改革的積極性,、主動性和創(chuàng)造性,。
（三）強化跟蹤督導(dǎo),，確保穩(wěn)步推進,。建立健全督查制度，加強跟蹤督促，定期總結(jié)評估各項改革舉措的執(zhí)行情況和實施效果,，及時研究解決改革中遇到的問題,，確保改革目標(biāo)如期實現(xiàn),。
（四）做好宣傳引導(dǎo)，營造良好氛圍,。堅持鼓勵探索,、實踐、創(chuàng)新的工作導(dǎo)向和輿論導(dǎo)向,，采取多種方式解讀宣傳改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的方針政策,，積極宣介推廣改革典型案例和成功經(jīng)驗,，營造有利于改革的良好環(huán)境。
各?。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）人民政府要按照本方案要求，結(jié)合實際推進本地區(qū)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革工作,。
金融、文化等國有企業(yè)的改革,，按照中央有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。