• 【發(fā)布單位】作者：王海燕
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• 【發(fā)布日期】2020-05-15 09:58:42
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• 【文件來源】來源：解放日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-為了一條魚,，上海立了一部法-

 這在地方立法史上尚屬首次。上海在全國率先對長江流域特定物種保護進行地方性立法,，開創(chuàng)國內(nèi)特有物種立法的先河,。其中的過程可謂一波三折，眼看著條例要黃了,，又被一次次救活了
 長江口,，海水與淡水交匯，營養(yǎng)鹽和餌料豐富,，是漁人眼中的“黃金水域”，亦是中華鱘生命周期中的“待產(chǎn)房”與“幼兒園”,。
 與恐龍同時期生活的生物——中華鱘,，是地球上最古老的脊椎動物之一，距今有1.4億年,。
 就是為了這條魚,，這個號稱“水中大熊貓”的瀕危物種,，上海人大立了一部法。昨天（14日）,，上海市十五屆人大常委會第21次會議表決通過《上海市中華鱘保護管理條例》,，條例自2020年6月6日實施。
 為一條魚立一部法,，這在地方立法史上尚屬首次,。上海在全國率先對長江流域特定物種保護進行地方性立法，開創(chuàng)國內(nèi)特有物種立法的先河,。
 追溯這部法的緣起,，頗多曲折,。從最初的猶豫,，幾方博弈,，到最終達成共識，付諸表決,，中華鱘立法歷時三年多,。市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委主任委員孫雷說：“其中的過程可謂一波三折,，眼看著條例要黃了,，又被一次次救活了?！?/p>
 這背后,，是一段怎樣的博弈與達成共識的立法故事,？
 中華鱘的“待產(chǎn)房”“幼兒園”
 親魚繁殖一次要上下兩次通過長江口。幼魚必須經(jīng)過一段時間的河口生活來完成入海前的生理調(diào)節(jié),。
 “冠以‘中華’二字，說明此魚不同尋常,?！睂O雷說，當他還在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委任職時,，這條特殊的魚就已進入他的視野。
 中華鱘的確不同尋常,，個體碩大,，體長能達4米,，體重超過700公斤，平均壽命能達40歲,，常年在近海棲息生活,，雄性長到7至8歲、雌性長到14至16歲性成熟,，開始溯江而上，一直洄游到長江中上游進行繁殖,。產(chǎn)卵后的親魚即順流而下返回海里生活。孵出的幼魚也要回歸大海，他們洄游至長江口停留數(shù)月,，逐漸適應海水，然后入海生活,，直至性成熟后再進入長江進行繁殖。
 “對于中華鱘親魚和幼魚來說,，上海的長江口水道是必經(jīng)洄游通道,，是它們的‘待產(chǎn)房’和‘幼兒園’,。”從2003年就在長江口從事中華鱘保護工作的市水生野生動植物保護研究中心主任劉健說,，長江口是成熟親魚由大海進入長江進行繁殖的唯一通道,。每年7至8月,，中華鱘親魚經(jīng)長江口溯河而上,，第二年10至11月產(chǎn)后的親魚又經(jīng)長江口進入海洋,。親魚繁殖一次要上下兩次通過長江口,，先是在這里為逆流而上儲備能量，并進行海淡水環(huán)境的適應調(diào)節(jié)，故長江口又被稱為中華鱘的“待產(chǎn)房”,。親魚產(chǎn)卵后又徑直游到長江口攝食，相當于在長江口“坐月子”,。
 長江中孵化的中華鱘幼魚,，經(jīng)過1850公里的順流而下,，于4至5月到達長江口。長江口是中華鱘幼魚完成入海前生理準備的重要場所,，幼魚必須經(jīng)過一段時間的河口生活來完成入海前的生理調(diào)節(jié),。當它們適應海水高滲透壓環(huán)境后，才離開長江口進入海洋,，所以長江口又是中華鱘的“幼兒園”,。
 自然產(chǎn)卵“7年里5年空白”
 因為生長周期長,，一旦遭受破壞,，恢復起來非常難,。如果自然種群保護不得力，中華鱘就有滅絕危險,。
 2002年，“上海市長江口中華鱘自然保護區(qū)”設立,，可中華鱘依然險境重重,。
 野生中華鱘通過人工繁育的親生子——子一代中華鱘,，據(jù)說總量不足1000尾。目前,，還沒有性成熟的子二代,?！八裕F(xiàn)在還不能說中華鱘可以通過人工干預實現(xiàn)它的世紀繁衍,。”市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮說,，因為生長周期長，一旦遭受破壞,，要恢復起來非常難,。所以,，這個物種能否保存下來，還要看自然種群,，自然種群如果保護不得力，中華鱘就有滅絕的危險,。
 這條魚挺堅強,，亦很脆弱，需要在安靜的環(huán)境中生活,，一旦周邊環(huán)境遭到破壞,，它會變得煩躁不堪。湖北某地兩項未經(jīng)環(huán)評的政府工程,，曾造成36尾中華鱘子一代的非正常死亡,，就是教訓,。
 “更糟糕的是,，已經(jīng)好幾年沒有發(fā)現(xiàn)自然產(chǎn)卵了,。”劉健說,，長江口可以監(jiān)測幼魚和幼苗,，從2013到2019年，只有兩年監(jiān)測到自然產(chǎn)卵,，“7年里5年空白,，可見種群危機到什么地步了”。
 在孫雷看來,，中華鱘面臨四重危機,。首先是涉水工程，造橋,、修路等工程會影響中華鱘的生存環(huán)境,。其次是長江的航運業(yè)發(fā)展帶來的影響。中華鱘在游的時候,，容易被大型船只的螺旋槳打死打傷,。第三，長江流域的水體影響,，局部水域的惡化,、水環(huán)境的污染都會影響中華鱘的生存。第四,，漁業(yè)捕撈對中華鱘的傷害,。漁民無序張網(wǎng),，很容易使中華鱘撞進網(wǎng)里。
 2016年,，孫雷到人大任職,，他開始從立法角度來考慮能為這條魚做些什么。
 早在2015年,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就印發(fā)《中華鱘拯救行動計劃（2015—2030年）》,，制定了具體的保護行動措施；2018年國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強長江水生生物保護工作的意見》,。國家層面也有《野生動物保護法》及《自然保護區(qū)條例》等作為總則性的法律法規(guī)，但實施過程中,，對“保護怎么樣的”“怎樣保護”沒有明確的規(guī)定,，法律執(zhí)行很困難,。
 上海市長江口中華鱘自然保護區(qū)也有一部政府規(guī)章，即《上海市長江口中華鱘自然保護區(qū)管理辦法》,，側(cè)重于中華鱘棲息地的保護管理,。但從中華鱘等水生生物種群資源保護出發(fā),，保護區(qū)所保護的范圍,、功能和效果是遠遠不夠的,。
 不希望重演白鰭豚的悲劇
 這些年來,，長江里的生物越來越少,，中華鱘的生存環(huán)境每況愈下,，真到了“下猛藥”保護的時候了,。
 2017年初,，上海人大啟動中華鱘立法調(diào)研,。彼時,，爭議聲不少,，有必要為了這條魚動用寶貴的立法資源嗎？
 “很多人甚至沒有見過這條魚，為了形成共識,，市人大組織了一次實地調(diào)研,?！睂O雷說,，2017年3月29日和30日,，上海市人大常委會部分組成人員前往崇明調(diào)研,，其中一站就是長江口中華鱘自然保護區(qū),。
 “看了以后,，他們轉(zhuǎn)過頭來問我，這么大的魚,，就待在這么小的地方？我說,，你們批評得對,，不過這個‘魚缸’已經(jīng)是國內(nèi)最大的了,?！睂O雷回憶,，保護區(qū)最初的規(guī)劃面積要更大一點,，但因財政原因縮減了規(guī)模，即便如此,，這已經(jīng)是國內(nèi)基礎(chǔ)設施條件最佳的保護區(qū)之一,。
 這次調(diào)研，讓人大工作者對這條魚有了直觀印象,，對中華鱘的生存處境也多了些同情與理解,。
 2018年4月26日,，習近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會時強調(diào),，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，堅持共抓大保護,，不搞大開發(fā),?！耙恍┰瓉聿毁澇闪⒎ǖ娜?，開始重新看待這部條例,。”
 市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮具體負責條例的協(xié)調(diào)工作,?！氨Ｗo長江究竟是保護什么,？我的理解就兩個方面,，一是長江的水生態(tài)環(huán)境,，二是長江生物的多樣性。這些年來,，長江里的生物越來越少,，中華鱘的生存環(huán)境每況愈下,，真到了‘下猛藥’保護的時候了?！?/p>
 他提到了“白鰭豚”,，被稱為“長江女神”的白鰭豚形體漂亮、優(yōu)雅,，“我見過她的活體,，憨態(tài)可掬，吻部特征明顯”,。但自2002年最后一頭白鰭豚“琪琪”死亡后,，“長江女神”再也沒有被發(fā)現(xiàn)了，2007年宣布功能性滅絕,。
 “我們不希望中華鱘重演白鰭豚的悲劇,。”李富及榮感嘆,。
 機構(gòu)改革后一條魚兩部門管
 “魚還是這條魚,，但保護管理和執(zhí)法變成了兩個部門?！绷⒎ㄒ庖姰a(chǎn)生碰撞,，立法進程再次耽擱下來。
 好消息也在接踵傳來,。2017年中央1號文件提出,，率先在長江流域水生生物保護區(qū)實現(xiàn)全面禁捕；2017年11月農(nóng)業(yè)部公布了列入率先禁捕范圍的332處水生生物保護區(qū),，從2018年1月1日起逐步施行全面禁捕,，上海市長江口中華鱘自然保護區(qū)名列其中。
 漁船拆解,、漁民上岸,，“長江捕撈”在上海成為歷史。“影響中華鱘生存的四大因素就少一個了,?！睂O雷說。
 2018年,，春節(jié)過后首個工作日,，市委書記李強到崇明調(diào)研世界級生態(tài)島建設進展，來到了長江口中華鱘自然保護區(qū)基地,。在那里,，李強指出：“衡量生態(tài)環(huán)境好不好，就是要看鳥的翅膀往哪里飛,、魚的尾巴往哪兒游,。”
 中華鱘這條魚的游向,，關(guān)乎上海的生態(tài)環(huán)境,，意味深長。這一年,，中華鱘保護被列入市人大常委會立法計劃,。
 眼看就在突破之際，又碰到一樁事——機構(gòu)改革,。
 2018年3月,，國務院機構(gòu)改革方案公布，將國家林業(yè)局的職責,、農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責,，以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部,、水利部,、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護區(qū),、風景名勝區(qū),、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責整合,，組建國家林業(yè)和草原局,，由自然資源部管理。
 相應地,，上海在進行機構(gòu)改革職能劃分時也作了調(diào)整。2018年下半年,，上海通過機構(gòu)改革方案,。長江口中華鱘自然保護區(qū)從市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委劃由市容綠化局管理，而保護區(qū)內(nèi)的中華鱘保護職權(quán)仍在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委?！棒~還是這條魚,，但對這條魚的保護管理和執(zhí)法變成了兩個部門?！睂O雷說,。
 多了一個主管部門，立法意見又產(chǎn)生碰撞,，立法進程再次耽擱下來,。
 2019年4月，市人大,、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委,、市市容綠化局又共同組織了一次實地觀摩，一起到長江口去看中華鱘,。
 看了以后，大家覺得，立法是必要的,。這條地球上最古老的魚,，有其特殊而不可替代的保護價值。出臺這樣一個法規(guī),，就是最好地落實長江大保護戰(zhàn)略,。幾次交流、磋商后,，此前擬定的立法角度也作了適度調(diào)整,，原來的保護局限在保護區(qū)，現(xiàn)在調(diào)整到整個長江流域,。
 中華鱘保護條例草案列為2019年本市正式立法項目后,，市人大、市政府還建立了雙組長制,，立法正式進入快車道,。
 上海的法能管到別人那里嗎
 法規(guī)就“區(qū)域協(xié)作”專辟一章，相關(guān)人員還專程到長江沿線各省征求建議,，他們“都期待有個領(lǐng)頭人”,。
 在立法過程中，始終有一個爭議,，即怎么處理好保護和發(fā)展的問題,。
 征求意見過程中，一些部門提出憂慮：上海正處于發(fā)展階段,，免不了上馬一些建設項目,，條款設置如果過嚴會不會帶來影響；一旦立了法，緊箍咒套住了,，手腳捆住了,，會不會成了發(fā)展的障礙。
 大家都支持立法,，但保護和發(fā)展的關(guān)系究竟如何來取舍,？
 “立法要處理好兩者的關(guān)系。保護是前提,，但也要為發(fā)展留足空間,。”李富榮說,，確定這個原則后,，提交市政府常務會的草案稿很快被通過。
 新冠疫情的暴發(fā),，也加速了這部法的進程,。大家清醒地認識到，人與動物應該和諧相處,，立法保護中華鱘正當其時,。2020年3月，《上海市長江中華鱘保護條例（草案）》提交市十五屆人大常委會第18次會議一審,。
 拿到一審稿時,，劉健很興奮，草案在涵蓋長江口中華鱘自然保護區(qū)的基礎(chǔ)上,，將保護范圍擴展到整個上海市的水域和陸域,，將中華鱘棲息地保護增加到棲息地、物種,、禁食等全方位的保護,。
 當然，也有些小修改,。法規(guī)一審稿名稱里叫“長江中華鱘”,。有委員提出，中華鱘保護不能局限于長江（上海段）水域,，而是全市行政區(qū)域,，且物種學名是“中華鱘”，建議法規(guī)名稱刪去“長江”二字,。
 也有委員提出,，上海只是中華鱘生存棲息的一段流域，這部法只管上海一段,，能管到別人那里去嗎,？
 “立法初期,，已經(jīng)考慮了這個問題?！崩罡粯s說，法規(guī)就“區(qū)域協(xié)作”專辟一章,。上海人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委的同志還專程到江蘇,、安徽、湖北等長江沿線各省征求建議,?！靶值苁《己苤С郑计诖袀€領(lǐng)頭人,。全國人大也鼓勵我們：上海若能帶頭探索,，將為下一步立法提供有價值借鑒?！?/p>
 5月13日,，《上海市中華鱘保護管理條例（草案）》提交二審；一天后的5月14日,，《上海市中華鱘保護管理條例》全票通過,。
 會場中有人感嘆：“為了這條魚而立一部法，值得,！”