• 【發(fā)布單位】作者：王海燕
• 【發(fā)布文號(hào)】--
• 【發(fā)布日期】2020-05-15 09:58:42
• 【生效日期】--
• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：解放日?qǐng)?bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-為了一條魚,，上海立了一部法-

 這在地方立法史上尚屬首次。上海在全國率先對(duì)長江流域特定物種保護(hù)進(jìn)行地方性立法,，開創(chuàng)國內(nèi)特有物種立法的先河,。其中的過程可謂一波三折，眼看著條例要黃了,，又被一次次救活了
 長江口,，海水與淡水交匯，營養(yǎng)鹽和餌料豐富,，是漁人眼中的“黃金水域”,，亦是中華鱘生命周期中的“待產(chǎn)房”與“幼兒園”。
 與恐龍同時(shí)期生活的生物——中華鱘,，是地球上最古老的脊椎動(dòng)物之一,，距今有1.4億年。
 就是為了這條魚,，這個(gè)號(hào)稱“水中大熊貓”的瀕危物種,，上海人大立了一部法。昨天（14日）,，上海市十五屆人大常委會(huì)第21次會(huì)議表決通過《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》,，條例自2020年6月6日實(shí)施。
 為一條魚立一部法,，這在地方立法史上尚屬首次,。上海在全國率先對(duì)長江流域特定物種保護(hù)進(jìn)行地方性立法，開創(chuàng)國內(nèi)特有物種立法的先河,。
 追溯這部法的緣起,，頗多曲折。從最初的猶豫,，幾方博弈,，到最終達(dá)成共識(shí)，付諸表決,，中華鱘立法歷時(shí)三年多,。市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委主任委員孫雷說：“其中的過程可謂一波三折，眼看著條例要黃了,，又被一次次救活了,。”
 這背后,，是一段怎樣的博弈與達(dá)成共識(shí)的立法故事,？
 中華鱘的“待產(chǎn)房”“幼兒園”
 親魚繁殖一次要上下兩次通過長江口。幼魚必須經(jīng)過一段時(shí)間的河口生活來完成入海前的生理調(diào)節(jié),。
 “冠以‘中華’二字,，說明此魚不同尋常,。”孫雷說,，當(dāng)他還在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委任職時(shí),，這條特殊的魚就已進(jìn)入他的視野。
 中華鱘的確不同尋常,，個(gè)體碩大,，體長能達(dá)4米，體重超過700公斤,，平均壽命能達(dá)40歲,，常年在近海棲息生活，雄性長到7至8歲,、雌性長到14至16歲性成熟,，開始溯江而上，一直洄游到長江中上游進(jìn)行繁殖,。產(chǎn)卵后的親魚即順流而下返回海里生活,。孵出的幼魚也要回歸大海，他們洄游至長江口停留數(shù)月,，逐漸適應(yīng)海水,，然后入海生活，直至性成熟后再進(jìn)入長江進(jìn)行繁殖,。
 “對(duì)于中華鱘親魚和幼魚來說,，上海的長江口水道是必經(jīng)洄游通道，是它們的‘待產(chǎn)房’和‘幼兒園’,?！睆?003年就在長江口從事中華鱘保護(hù)工作的市水生野生動(dòng)植物保護(hù)研究中心主任劉健說，長江口是成熟親魚由大海進(jìn)入長江進(jìn)行繁殖的唯一通道,。每年7至8月,，中華鱘親魚經(jīng)長江口溯河而上，第二年10至11月產(chǎn)后的親魚又經(jīng)長江口進(jìn)入海洋,。親魚繁殖一次要上下兩次通過長江口,，先是在這里為逆流而上儲(chǔ)備能量，并進(jìn)行海淡水環(huán)境的適應(yīng)調(diào)節(jié),，故長江口又被稱為中華鱘的“待產(chǎn)房”,。親魚產(chǎn)卵后又徑直游到長江口攝食，相當(dāng)于在長江口“坐月子”,。
 長江中孵化的中華鱘幼魚,，經(jīng)過1850公里的順流而下，于4至5月到達(dá)長江口,。長江口是中華鱘幼魚完成入海前生理準(zhǔn)備的重要場所,，幼魚必須經(jīng)過一段時(shí)間的河口生活來完成入海前的生理調(diào)節(jié),。當(dāng)它們適應(yīng)海水高滲透壓環(huán)境后，才離開長江口進(jìn)入海洋,，所以長江口又是中華鱘的“幼兒園”,。
 自然產(chǎn)卵“7年里5年空白”
 因?yàn)樯L周期長,，一旦遭受破壞,，恢復(fù)起來非常難。如果自然種群保護(hù)不得力,，中華鱘就有滅絕危險(xiǎn),。
 2002年，“上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)”設(shè)立,，可中華鱘依然險(xiǎn)境重重,。
 野生中華鱘通過人工繁育的親生子——子一代中華鱘，據(jù)說總量不足1000尾,。目前,，還沒有性成熟的子二代?！八?，現(xiàn)在還不能說中華鱘可以通過人工干預(yù)實(shí)現(xiàn)它的世紀(jì)繁衍?！笔腥舜筠r(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮說,，因?yàn)樯L周期長，一旦遭受破壞,，要恢復(fù)起來非常難,。所以，這個(gè)物種能否保存下來,，還要看自然種群,，自然種群如果保護(hù)不得力，中華鱘就有滅絕的危險(xiǎn),。
 這條魚挺堅(jiān)強(qiáng),，亦很脆弱，需要在安靜的環(huán)境中生活,，一旦周邊環(huán)境遭到破壞,，它會(huì)變得煩躁不堪。湖北某地兩項(xiàng)未經(jīng)環(huán)評(píng)的政府工程,，曾造成36尾中華鱘子一代的非正常死亡,，就是教訓(xùn)。
 “更糟糕的是,，已經(jīng)好幾年沒有發(fā)現(xiàn)自然產(chǎn)卵了,?！眲⒔≌f，長江口可以監(jiān)測幼魚和幼苗,，從2013到2019年,，只有兩年監(jiān)測到自然產(chǎn)卵，“7年里5年空白,，可見種群危機(jī)到什么地步了”,。
 在孫雷看來，中華鱘面臨四重危機(jī),。首先是涉水工程,，造橋、修路等工程會(huì)影響中華鱘的生存環(huán)境,。其次是長江的航運(yùn)業(yè)發(fā)展帶來的影響,。中華鱘在游的時(shí)候，容易被大型船只的螺旋槳打死打傷,。第三,，長江流域的水體影響，局部水域的惡化,、水環(huán)境的污染都會(huì)影響中華鱘的生存,。第四，漁業(yè)捕撈對(duì)中華鱘的傷害,。漁民無序張網(wǎng),，很容易使中華鱘撞進(jìn)網(wǎng)里。
 2016年,，孫雷到人大任職,，他開始從立法角度來考慮能為這條魚做些什么。
 早在2015年,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就印發(fā)《中華鱘拯救行動(dòng)計(jì)劃（2015—2030年）》,，制定了具體的保護(hù)行動(dòng)措施；2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)長江水生生物保護(hù)工作的意見》,。國家層面也有《野生動(dòng)物保護(hù)法》及《自然保護(hù)區(qū)條例》等作為總則性的法律法規(guī),，但實(shí)施過程中，對(duì)“保護(hù)怎么樣的”“怎樣保護(hù)”沒有明確的規(guī)定,，法律執(zhí)行很困難,。
 上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)也有一部政府規(guī)章，即《上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)管理辦法》,，側(cè)重于中華鱘棲息地的保護(hù)管理,。但從中華鱘等水生生物種群資源保護(hù)出發(fā)，保護(hù)區(qū)所保護(hù)的范圍、功能和效果是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,。
 不希望重演白鰭豚的悲劇
 這些年來,，長江里的生物越來越少，中華鱘的生存環(huán)境每況愈下,，真到了“下猛藥”保護(hù)的時(shí)候了,。
 2017年初，上海人大啟動(dòng)中華鱘立法調(diào)研,。彼時(shí),，爭議聲不少，有必要為了這條魚動(dòng)用寶貴的立法資源嗎,？
 “很多人甚至沒有見過這條魚,，為了形成共識(shí),，市人大組織了一次實(shí)地調(diào)研,。”孫雷說,，2017年3月29日和30日,，上海市人大常委會(huì)部分組成人員前往崇明調(diào)研，其中一站就是長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū),。
 “看了以后,，他們轉(zhuǎn)過頭來問我，這么大的魚,，就待在這么小的地方,？我說，你們批評(píng)得對(duì),，不過這個(gè)‘魚缸’已經(jīng)是國內(nèi)最大的了,。”孫雷回憶,，保護(hù)區(qū)最初的規(guī)劃面積要更大一點(diǎn),，但因財(cái)政原因縮減了規(guī)模，即便如此,，這已經(jīng)是國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施條件最佳的保護(hù)區(qū)之一,。
 這次調(diào)研，讓人大工作者對(duì)這條魚有了直觀印象,，對(duì)中華鱘的生存處境也多了些同情與理解,。
 2018年4月26日，習(xí)近平總書記在武漢主持召開深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào),，推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展,，堅(jiān)持共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)?！耙恍┰瓉聿毁澇闪⒎ǖ娜?，開始重新看待這部條例?！?/p>
 市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮具體負(fù)責(zé)條例的協(xié)調(diào)工作,。“保護(hù)長江究竟是保護(hù)什么,？我的理解就兩個(gè)方面,，一是長江的水生態(tài)環(huán)境，二是長江生物的多樣性,。這些年來,，長江里的生物越來越少，中華鱘的生存環(huán)境每況愈下,，真到了‘下猛藥’保護(hù)的時(shí)候了,。”
 他提到了“白鰭豚”,，被稱為“長江女神”的白鰭豚形體漂亮,、優(yōu)雅，“我見過她的活體,，憨態(tài)可掬,，吻部特征明顯”。但自2002年最后一頭白鰭豚“琪琪”死亡后,，“長江女神”再也沒有被發(fā)現(xiàn)了,，2007年宣布功能性滅絕。
 “我們不希望中華鱘重演白鰭豚的悲劇,?！崩罡患皹s感嘆。
 機(jī)構(gòu)改革后一條魚兩部門管
 “魚還是這條魚,，但保護(hù)管理和執(zhí)法變成了兩個(gè)部門,。”立法意見產(chǎn)生碰撞,，立法進(jìn)程再次耽擱下來,。
 好消息也在接踵傳來。2017年中央1號(hào)文件提出,，率先在長江流域水生生物保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)全面禁捕,；2017年11月農(nóng)業(yè)部公布了列入率先禁捕范圍的332處水生生物保護(hù)區(qū)，從2018年1月1日起逐步施行全面禁捕,，上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)名列其中,。
 漁船拆解、漁民上岸，“長江捕撈”在上海成為歷史,?！坝绊懼腥A鱘生存的四大因素就少一個(gè)了?！睂O雷說,。
 2018年，春節(jié)過后首個(gè)工作日,，市委書記李強(qiáng)到崇明調(diào)研世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)進(jìn)展,，來到了長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)基地。在那里,，李強(qiáng)指出：“衡量生態(tài)環(huán)境好不好,，就是要看鳥的翅膀往哪里飛、魚的尾巴往哪兒游,?！?/p>
 中華鱘這條魚的游向，關(guān)乎上海的生態(tài)環(huán)境,，意味深長,。這一年，中華鱘保護(hù)被列入市人大常委會(huì)立法計(jì)劃,。
 眼看就在突破之際，又碰到一樁事——機(jī)構(gòu)改革,。
 2018年3月,，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，將國家林業(yè)局的職責(zé),、農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé),，以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,、水利部,、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū),、風(fēng)景名勝區(qū),、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合,，組建國家林業(yè)和草原局,，由自然資源部管理。
 相應(yīng)地,，上海在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革職能劃分時(shí)也作了調(diào)整,。2018年下半年，上海通過機(jī)構(gòu)改革方案。長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)從市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委劃由市容綠化局管理,，而保護(hù)區(qū)內(nèi)的中華鱘保護(hù)職權(quán)仍在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委,。“魚還是這條魚,，但對(duì)這條魚的保護(hù)管理和執(zhí)法變成了兩個(gè)部門,。”孫雷說,。
 多了一個(gè)主管部門,，立法意見又產(chǎn)生碰撞，立法進(jìn)程再次耽擱下來,。
 2019年4月,，市人大、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委,、市市容綠化局又共同組織了一次實(shí)地觀摩,，一起到長江口去看中華鱘。
 看了以后,，大家覺得,，立法是必要的。這條地球上最古老的魚,，有其特殊而不可替代的保護(hù)價(jià)值,。出臺(tái)這樣一個(gè)法規(guī)，就是最好地落實(shí)長江大保護(hù)戰(zhàn)略,。幾次交流,、磋商后，此前擬定的立法角度也作了適度調(diào)整,，原來的保護(hù)局限在保護(hù)區(qū),，現(xiàn)在調(diào)整到整個(gè)長江流域。
 中華鱘保護(hù)條例草案列為2019年本市正式立法項(xiàng)目后,，市人大,、市政府還建立了雙組長制，立法正式進(jìn)入快車道,。
 上海的法能管到別人那里嗎
 法規(guī)就“區(qū)域協(xié)作”專辟一章,，相關(guān)人員還專程到長江沿線各省征求建議，他們“都期待有個(gè)領(lǐng)頭人”,。
 在立法過程中,，始終有一個(gè)爭議，即怎么處理好保護(hù)和發(fā)展的問題,。
 征求意見過程中,，一些部門提出憂慮：上海正處于發(fā)展階段,，免不了上馬一些建設(shè)項(xiàng)目，條款設(shè)置如果過嚴(yán)會(huì)不會(huì)帶來影響,；一旦立了法,，緊箍咒套住了，手腳捆住了,，會(huì)不會(huì)成了發(fā)展的障礙,。
 大家都支持立法，但保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系究竟如何來取舍,？
 “立法要處理好兩者的關(guān)系,。保護(hù)是前提，但也要為發(fā)展留足空間,?！崩罡粯s說，確定這個(gè)原則后,，提交市政府常務(wù)會(huì)的草案稿很快被通過,。
 新冠疫情的暴發(fā)，也加速了這部法的進(jìn)程,。大家清醒地認(rèn)識(shí)到,，人與動(dòng)物應(yīng)該和諧相處，立法保護(hù)中華鱘正當(dāng)其時(shí),。2020年3月,，《上海市長江中華鱘保護(hù)條例（草案）》提交市十五屆人大常委會(huì)第18次會(huì)議一審。
 拿到一審稿時(shí),，劉健很興奮,，草案在涵蓋長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，將保護(hù)范圍擴(kuò)展到整個(gè)上海市的水域和陸域,，將中華鱘棲息地保護(hù)增加到棲息地、物種,、禁食等全方位的保護(hù),。
 當(dāng)然，也有些小修改,。法規(guī)一審稿名稱里叫“長江中華鱘”,。有委員提出，中華鱘保護(hù)不能局限于長江（上海段）水域,，而是全市行政區(qū)域,，且物種學(xué)名是“中華鱘”，建議法規(guī)名稱刪去“長江”二字,。
 也有委員提出,，上海只是中華鱘生存棲息的一段流域,，這部法只管上海一段，能管到別人那里去嗎,？
 “立法初期,，已經(jīng)考慮了這個(gè)問題?！崩罡粯s說,，法規(guī)就“區(qū)域協(xié)作”專辟一章。上海人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委的同志還專程到江蘇,、安徽,、湖北等長江沿線各省征求建議?！靶值苁《己苤С?，都期待有個(gè)領(lǐng)頭人。全國人大也鼓勵(lì)我們：上海若能帶頭探索,，將為下一步立法提供有價(jià)值借鑒,。”
 5月13日,，《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例（草案）》提交二審,；一天后的5月14日，《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》全票通過,。
 會(huì)場中有人感嘆：“為了這條魚而立一部法,，值得！”