• 【發(fā)布單位】作者：王華慶
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• 【發(fā)布日期】2004-02-09 11:22:32
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• 【文件來源】來源：人民網(wǎng)
• 【所屬類別】立法追蹤

-《銀監(jiān)法》：銀行業(yè)監(jiān)管安全效率并重-

2003年12月27日,，第十屆全國人大常委會第六次會議審議通過了《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（以下簡稱《銀監(jiān)法》），并于2004年2月1日起正式施行,?！躲y監(jiān)法》是中國第一部關(guān)于銀行業(yè)監(jiān)督管理的專門法律。該法的頒布和實施,，將加強中國銀行業(yè)監(jiān)管的獨立性,、專業(yè)性和權(quán)威性，進一步完善銀行業(yè)監(jiān)管制度,，提高中國銀行業(yè)監(jiān)管的有效性,。對確保銀行業(yè)金融機構(gòu)合法、安全,、穩(wěn)健運行具有重要的意義和作用,。



 上海金融業(yè)開放程度高，金融市場體系齊全,，銀行業(yè)金融機構(gòu)眾多,，外資銀行地區(qū)管理總部和中資商業(yè)銀行總行營運中心大量集聚。隨著開放的日益擴大,，上海銀行業(yè)市場競爭日趨激烈,，金融創(chuàng)新速度加快，客觀上對銀行業(yè)監(jiān)管能力提出了更高的要求,。



 明確監(jiān)管目標



 《銀監(jiān)法》樹立的監(jiān)管目標,，旨在確保銀行業(yè)穩(wěn)健的前提下提高銀行業(yè)的競爭力，協(xié)調(diào)兼顧了穩(wěn)健與效率兩大價值取向



 從國際銀行業(yè)監(jiān)管實踐看,，隨著銀行業(yè)和金融市場的發(fā)展,，人們對于銀行業(yè)安全與效率兩者關(guān)系的認識經(jīng)歷了數(shù)次反復(fù)。20世紀30年代到60年代,，金融監(jiān)管理論主張嚴格監(jiān)管,、安全優(yōu)先；70年代到80年代末,，則主張金融自由化,、效率優(yōu)先；90年代以來則又逐步轉(zhuǎn)向追求安全穩(wěn)健與效率的協(xié)調(diào)并重,?！躲y監(jiān)法》第三條首次以法律形式明確了中國銀行業(yè)監(jiān)管的目標，即兼顧銀行業(yè)“穩(wěn)健”與“效率”這兩大主題,。



 一,、促進整個銀行業(yè)合法,、穩(wěn)健運行，維護公眾信心,。銀行業(yè)屬于高風險性行業(yè),，而且風險往往具有較強的“傳染效應(yīng)”，容易演變?yōu)橄到y(tǒng)性風險,。遠的如上世紀30年代美國金融業(yè)大危機,，近者如90年代的亞洲金融危機，均為前車之鑒,。因此,，采取有效措施，促使銀行業(yè)金融機構(gòu)合法,、審慎經(jīng)營,，防范和化解金融風險，保障金融系統(tǒng)的穩(wěn)健和安全,，成為銀行業(yè)監(jiān)管的首要目標,。



 同時，銀行又是經(jīng)營信用的特殊企業(yè),，銀行業(yè)的穩(wěn)健運行,，有賴于公眾對銀行業(yè)信心的維系。但銀行業(yè)金融機構(gòu)的有限責任制與經(jīng)營的高負債性,，又會導(dǎo)致經(jīng)營者存在過度涉險的機會主義行為,，威脅存款人資金的安全性。加之金融市場上信息的不對稱性,，包括存款人在內(nèi)的廣大金融消費者和投資者處于信息弱勢,。出于對金融消費者整體利益的考慮，銀行業(yè)監(jiān)管者應(yīng)當提供市場公信這樣一種公共產(chǎn)品,，有效防范銀行業(yè)的系統(tǒng)性風險，增強公眾對銀行業(yè)的信心,，防止出現(xiàn)集中性恐慌,，維護銀行業(yè)穩(wěn)健運行。監(jiān)管者要通過宣傳教育工作和相關(guān)信息披露,，增進公眾對現(xiàn)代金融產(chǎn)品,、服務(wù)和相應(yīng)風險的識別和了解。通過加強信息披露,，提高銀行業(yè)經(jīng)營的透明度,，以利市場參與者合理決策。并在不損害銀行和客戶的基本利益的前提下,，盡可能增加銀行財務(wù)信息的公開性,，確保信息披露的充分,、及時和可靠，加強社會監(jiān)督,。



 改進監(jiān)管方式



 《銀監(jiān)法》50個法條中,，有27條直接體現(xiàn)了巴塞爾核心原則的監(jiān)管理念，為所有銀行業(yè)金融機構(gòu)確立了以審慎經(jīng)營為核心原則的統(tǒng)一監(jiān)管標準,，改變了原先根據(jù)銀行業(yè)金融機構(gòu)不同類別分別制定法律,、法規(guī)、規(guī)章進行規(guī)范的狀況



 《銀監(jiān)法》將存款人和其他客戶合法權(quán)益的保護納入其立法宗旨,，有助于公眾法律意識的提高和心理預(yù)期的穩(wěn)定,。



 二、鼓勵公平競爭,，提升銀行業(yè)整體競爭力,。安全與穩(wěn)定并不是一個靜態(tài)的概念，不排斥效率與競爭,。事實上,，有序競爭和不斷提高的效率可以增強銀行業(yè)抗擊風險的能力。為此,，監(jiān)管者應(yīng)致力于為銀行業(yè)創(chuàng)造一個公平競爭的市場環(huán)境,，制止各種不正當競爭行為，確保市場主體平等的法律地位和市場機會,。



 同時,，隨著中國銀行業(yè)改革開放的不斷加深，還要求我們遵守入世承諾,，切實維護中外資金融機構(gòu)間的公平競爭,。綜上所述，《銀監(jiān)法》樹立的監(jiān)管目標,，旨在確保銀行業(yè)穩(wěn)健的前提下提高銀行業(yè)的競爭力,，協(xié)調(diào)兼顧了穩(wěn)健與效率兩大價值取向，為我們的監(jiān)管工作指明了方向,，我們對監(jiān)管工作目標的認識都應(yīng)統(tǒng)一到《銀監(jiān)法》第三條的規(guī)定上來，不斷創(chuàng)新監(jiān)管手段,，樹立新的監(jiān)管理念，努力為上海銀行業(yè)改革發(fā)展創(chuàng)造一個公平,、公正和公開的市場環(huán)境,，促進中資銀行業(yè)的改革與創(chuàng)新發(fā)展,，提高中資銀行業(yè)的綜合競爭力,。 《銀監(jiān)法》總結(jié)了中國多年的銀行業(yè)立法和監(jiān)管實踐的經(jīng)驗，充分吸收并借鑒巴塞爾銀行監(jiān)管委員會制定的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》,，以及其他國際銀行業(yè)監(jiān)管的先進理念和良好做法,。《銀監(jiān)法》50個法條中,，有27條直接體現(xiàn)了巴塞爾核心原則的監(jiān)管理念,，為所有銀行業(yè)金融機構(gòu)確立了以審慎經(jīng)營為核心原則的統(tǒng)一監(jiān)管標準，改變了原先根據(jù)銀行業(yè)金融機構(gòu)不同類別分別制定法律,、法規(guī),、規(guī)章進行規(guī)范的狀況，標志著中國銀行業(yè)監(jiān)管方式從偏重合規(guī)監(jiān)管向以風險監(jiān)管為基礎(chǔ)兼顧合規(guī)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變,。



 一,、強化以風險監(jiān)管為基礎(chǔ)并兼顧合規(guī)監(jiān)管,。隨著現(xiàn)代金融業(yè)的創(chuàng)新速度加快,，金融業(yè)務(wù)、功能和展業(yè)方式日趨多樣,，金融市場風險傳遞加劇,，風險因素日趨復(fù)雜,，對金融監(jiān)管提出了更高的要求,。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)不能僅限于事后檢查式的合規(guī)性監(jiān)管,，而應(yīng)更加關(guān)注銀行業(yè)金融機構(gòu)自身的風險管理能力和意愿，加強對銀行業(yè)金融機構(gòu)的風險防范和控制,，以便更有效地達到合規(guī)監(jiān)管的目的,。



 《銀監(jiān)法》第21條明確規(guī)定銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)當遵守審慎經(jīng)營規(guī)則。審慎經(jīng)營規(guī)則的范圍,，包括風險管理、內(nèi)部控制制度,、資本充足率,、資產(chǎn)質(zhì)量,、損失準備金,、風險集中,、關(guān)聯(lián)交易和資產(chǎn)流動性等方面,。該法還明確規(guī)定了現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管兩種互為補充的方式,，并要求建立銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)督管理信息系統(tǒng),、銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)督管理評級體系和風險預(yù)警機制，制定現(xiàn)場檢查程序，以規(guī)范,、有效實施監(jiān)管。



 銀監(jiān)會組建之初,，在總結(jié)以往監(jiān)管經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,，提出了“管風險,、管法人,、管內(nèi)控和提高透明度”監(jiān)管理念，提出了監(jiān)管工作的“四個目標”和“六條良好監(jiān)管標準”,。這些都是與審慎原則相一致的。上海銀監(jiān)局成立以來,，按照銀監(jiān)會的有關(guān)要求,，根據(jù)上海銀行業(yè)的發(fā)展特點，提高以風險為本的持續(xù)性審慎監(jiān)管能力,，突出重點，有效配置監(jiān)管資源,，以發(fā)揮最大的監(jiān)管效用,。借鑒國際銀行業(yè)的監(jiān)管方式,，積極探索基于ROCA\CAMELS和SOSA的分類監(jiān)管方法，加強監(jiān)管的標準化和專業(yè)化,。在外資銀行監(jiān)管與股份制商業(yè)銀行監(jiān)管兩個方面率先試行分類監(jiān)管，制訂了在滬外資金融機構(gòu)分類監(jiān)管制度和股份制商業(yè)銀行上海分行的風險評估和分類監(jiān)管方案,，努力推進監(jiān)管創(chuàng)新,，強化風險監(jiān)管。



 二、通過風險監(jiān)管推動銀行業(yè)金融機構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè),。良好的公司治理和內(nèi)控制度是確保銀行體系得以正常運轉(zhuǎn)的前提條件,。巴塞爾委員會制定的有效銀行監(jiān)管的核心原則，也明確了良好的公司治理和內(nèi)控制度是防范風險的第一道防線,，市場約束機制是防范風險的第二道防線,，監(jiān)管者則是第三道防線。銀行業(yè)監(jiān)管是否有效,，首先取決于銀行業(yè)金融機構(gòu)的內(nèi)控機制是否有效以及其自身是否具有風險管理的能力和意愿,。因此，風險監(jiān)管首先要推動銀行業(yè)金融機構(gòu)建立完善的內(nèi)部控制體系和適當?shù)募罴s束機制,，《銀監(jiān)法》強調(diào)了監(jiān)管者需從合規(guī)監(jiān)管轉(zhuǎn)向以市場為基礎(chǔ)的審慎監(jiān)管,，要求監(jiān)管者對銀行業(yè)金融機構(gòu)內(nèi)控制度和風險管理的評價和監(jiān)管，充分調(diào)動銀行業(yè)金融機構(gòu)管理風險的積極性,。



 授權(quán),、約束并舉



 對監(jiān)管機關(guān)而言，它既有義務(wù)不折不扣地行使好法律賦予的權(quán)力,，又有義務(wù)接受法律的制約和監(jiān)督,，合法、切實有效地行使監(jiān)管權(quán)



 《銀監(jiān)法》一個鮮明特點,，是進一步賦予了監(jiān)管者相應(yīng)的權(quán)力,，同時又充分考慮了對監(jiān)管權(quán)力運作的規(guī)范,，形成了對監(jiān)管機構(gòu)嚴格的監(jiān)督制約和問責機制,，對監(jiān)管機關(guān)而言，它既有義務(wù)不折不扣地行使好法律賦予的權(quán)力,，又有義務(wù)接受法律的制約和監(jiān)督,，合法,、切實有效地行使監(jiān)管權(quán)，《銀監(jiān)法》對監(jiān)管者授權(quán)與約束的規(guī)定,，體現(xiàn)了國家對進一步提升監(jiān)管者專業(yè)化水平和推動依法監(jiān)管的決心,。



 一、賦予監(jiān)管者更充分的權(quán)力,。《銀監(jiān)法》在對監(jiān)管機構(gòu)使用監(jiān)管手段和措施的規(guī)定方面,，賦予監(jiān)管者比原有關(guān)法律更大的授權(quán)。



 比如,，第37條賦予了監(jiān)管者對違反審慎經(jīng)營規(guī)則的銀行業(yè)金融機構(gòu)具有采取強制措施的權(quán)力,；第38條在原《商業(yè)銀行法》有關(guān)處理有問題金融機構(gòu)的基礎(chǔ)上，借鑒了國際上危機金融機構(gòu)的處理實踐,，增加了“促成重組”的規(guī)定,；第41條關(guān)于查詢賬戶和申請凍結(jié)資金的規(guī)定,，則有助于監(jiān)管者搜集更充分的資料,。此外,，監(jiān)管者還有權(quán)要求與銀行業(yè)金融機構(gòu)董事和高級管理人員進行監(jiān)管會談,；有權(quán)要求銀行業(yè)金融機構(gòu)按照規(guī)定進行信息披露,；有權(quán)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的董事,、高級管理人員和其他責任人員進行警告、罰款以及行業(yè)禁入,、通知管理機構(gòu)限制其出境等,，為實施有效銀行監(jiān)管提供了必要的法律支持。



 二,、對監(jiān)管者施以更強的制約,，提出更高的要求,?！躲y監(jiān)法》在授權(quán)的同時，充分考慮了對監(jiān)管權(quán)力運作的規(guī)范,，形成了對監(jiān)管機構(gòu)嚴格的監(jiān)督制約和問責機制,。



 一方面,，要求銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)建立內(nèi)部監(jiān)督制度,；另一方面，規(guī)定國務(wù)院審計,、監(jiān)察等機關(guān)，依法對銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)實施外部監(jiān)督,，同時還要求監(jiān)管機構(gòu)公開監(jiān)管程序,，增強監(jiān)管工作透明度,，接受社會公眾的監(jiān)督,。



 《銀監(jiān)法》的上述規(guī)定以及對監(jiān)管機構(gòu)工作人員的專業(yè)水準,、職業(yè)操守等方面提出的一系列要求,，將有利于提高監(jiān)管的專業(yè)化水平和效率,，體現(xiàn)了依法,、公開,、公正和效率的監(jiān)管原則。



 目前,，上海正在國際金融中心邁進,。在中國已經(jīng)加入世貿(mào)組織，金融開放不斷擴大的背景下,，上海國際金融中心建設(shè)既面臨新的機遇,，也面臨許多挑戰(zhàn),，新情況和新問題會不斷出現(xiàn)。



 《銀監(jiān)法》的頒布,，為中國銀行業(yè)監(jiān)管實現(xiàn)與國際接軌提供了契機，有利加強對銀行業(yè)的依法監(jiān)管,、有利提高銀行業(yè)風險管理水平和國際競爭力,，有利處置上海銀行業(yè)金融機構(gòu)的風險,，有利促進上海國際金融中心建設(shè)。我們將充分利用《銀監(jiān)法》頒布和中國金融業(yè)進一步開放的有利時機,，認真學習貫徹好該法,，努力開創(chuàng)上海銀行業(yè)改革開放新局面。



 （作者為上海銀監(jiān)局局長,、經(jīng)濟學博士,、研究員）文章原載于《國際金融報》