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• 【發(fā)布日期】2005-11-15 13:39:17
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-發(fā)改委負(fù)責(zé)人就《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》答記者問-

     2005年11月15日,，國家發(fā)展改革委,、科技部,、財政部,、商務(wù)部、中國人民銀行,、國家稅務(wù)總局、國家工商行政管理總局、中國銀監(jiān)會,、中國證監(jiān)會和國家外匯管理局等十部委,，聯(lián)合發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）,。近日,，國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人就相關(guān)問題,，接受了記者的采訪,。
    問:請簡單介紹制定并頒布《辦法》的目的與意義。
    答：十部委制定并頒布《辦法》主要是出于以下幾點考慮：
    第一,，貫徹落實國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定,，完善創(chuàng)業(yè)投資法律保障體系,。2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提出“要建立和完善創(chuàng)業(yè)投資機制”,。其中一個重要的環(huán)節(jié)便是發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在提高直接融資比重,，拓寬中小企業(yè)融資渠道，促進自主創(chuàng)新,、產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,，增加社會就業(yè)等方面發(fā)揮重要作用。但由于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在設(shè)立,、投資運作和收益分配等各個環(huán)節(jié)上均具有區(qū)別于加工貿(mào)易類企業(yè)的不同特點,，因此，有必要通過制定專門法律,，來為之提供特別法律保護。
    第二,，貫徹落實《關(guān)于建立風(fēng)險投資機制的若干意見》和《中小企業(yè)促進法》,建立創(chuàng)業(yè)投資政策扶持機制。創(chuàng)業(yè)投資所支持的創(chuàng)業(yè)企業(yè)具有高風(fēng)險性,，單純依靠市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本必然出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象,。我國早在1999年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的七部委《關(guān)于建立風(fēng)險投資機制的若干意見》中，就曾提出“研究制定有利于風(fēng)險投資（即創(chuàng)業(yè)投資）發(fā)展的財稅,、金融扶持政策”,。2002年出臺的《中小企業(yè)促進法》又規(guī)定：“國家運用稅收政策鼓勵各類依法設(shè)立的風(fēng)險投資機構(gòu)增加對中小企業(yè)的投資”。然而,，政策扶持的前提是必須對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進行準(zhǔn)確的法律界定,。就此而言，制定《辦法》是建立創(chuàng)業(yè)投資扶持機制的法律基礎(chǔ),。
    第三,，規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資運作，促進創(chuàng)業(yè)投資盡快發(fā)展成為專門行業(yè),。1999年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)七部委《關(guān)于建立風(fēng)險投資機制的若干意見》后,，我國曾掀起設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的熱潮。但由于配套法規(guī)未能出臺,，到2000年8月以后,，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的數(shù)量就開始下降。分析其原因,，除法律保護和政策扶持沒有到位外,，另一個重要原因是創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)自身運作不規(guī)范，不少涉足證券和房地產(chǎn)，甚至將其當(dāng)作了主業(yè),，增加了經(jīng)營管理風(fēng)險,。所以,，有必要出臺《辦法》,，規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資運作。
    問:《辦法》如何界定“創(chuàng)業(yè)投資”,、“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)”,。
    答：“創(chuàng)業(yè)投資”的英文是“venture capital”,在我國亦譯為"風(fēng)險投資"。從體現(xiàn)“支持創(chuàng)業(yè)”的投資取向考慮,，《辦法》統(tǒng)一采用“創(chuàng)業(yè)投資”表述,。參照國際上對“創(chuàng)業(yè)投資”的定義，《辦法》將“創(chuàng)業(yè)投資”界定為“向創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行股權(quán)投資,，以期所投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)育成熟或相對成熟后主要通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)獲得資本增值收益的投資方式”,。其中，"創(chuàng)業(yè)企業(yè)" 包括處于種子期,、起步期,、擴張期、成熟前的過渡期等創(chuàng)建過程中和處于重建過程中的成長性企業(yè),，但主要是成長性的中小企業(yè),，特別是科技型中小企業(yè)。
    為了將“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)”與其他企業(yè)區(qū)別開來,，《辦法》在投資運作環(huán)節(jié)制定了一系列限制性條款：一是通過規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)“對企業(yè)的投資,，僅限于未上市企業(yè)”、“其他資金只能存放銀行,、購買國債或其他固定收益類的證券”等限制,，避免創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)從事證券投資、期貨投資等業(yè)務(wù),，并引導(dǎo)其專業(yè)從事對未上市企業(yè)的股權(quán)投資,。二是通過規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)只能以股權(quán)或準(zhǔn)股權(quán)方式進行投資，促使其在投資決策時,，為了與這種高風(fēng)險的投資方式相適應(yīng),，就只能選擇具有高成長性的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行投資。三是通過提出組合投資要求,，規(guī)定“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)對單個企業(yè)的投資不得超過創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)總資產(chǎn)的20%”,，使得創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)必須將資金分散投資于多個企業(yè)，從而與投資控股公司區(qū)別開來,。
    問:為何《辦法》的調(diào)整對象是創(chuàng)業(yè)投資企業(yè),，而不是創(chuàng)業(yè)投資行為。
    答：創(chuàng)業(yè)投資種類繁多，形態(tài)各異,。按組織化程度的不同,，可分為兩大類別：一是通過專業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所從事的組織化創(chuàng)業(yè)投資；二是由個人和非專業(yè)機構(gòu)分散從事的非組織化創(chuàng)業(yè)投資,。從鼓勵各種形態(tài)的創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展角度看,，《辦法》似應(yīng)將各種形態(tài)的創(chuàng)業(yè)投資行為都包括其中。但是,，鑒于對一般性創(chuàng)業(yè)投資行為難以進行準(zhǔn)確的法律界定,，而“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)”這種專業(yè)性組織機構(gòu)具有法律界定的可操作性，所以《辦法》將調(diào)整對象限定于專業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè),。這樣,，也有利于鼓勵投資者通過專業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)從事創(chuàng)業(yè)投資，以提高投資運作效率,，并便于國家對其進行集中扶持,。
    問:《辦法》對鼓勵外商投資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)有何考慮，如何與前些年已經(jīng)頒布的《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》銜接,。
    答：鼓勵外商投資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不僅有利于吸引外商投資,，而且有利于引進國外優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資管理人才，因此,，《辦法》體現(xiàn)了鼓勵外商投資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的基本原則,。鑒于商務(wù)部、科技部等五部委已于前些年聯(lián)合頒布《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》,，加之外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在設(shè)立和投資運作上具有自身特點,，因此《辦法》規(guī)定：外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)適用《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》。同時,，為了體現(xiàn)政策扶持的國民待遇原則,，該條又規(guī)定：“依法設(shè)立的外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，投資運作符合相關(guān)條件,，可以享受本辦法給予創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的相關(guān)政策扶持,。”
    問:《辦法》為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供了哪些特別法律保護,？
    答：《辦法》遵循《公司法》等法律法規(guī)的基本原則,，通過制度創(chuàng)新，主要為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供了以下九個方面的特別法律保護：（1）對投資者人數(shù)和單個投資者的投資金額作出規(guī)定,，為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)以私募方式募集資金提供法律依據(jù),。（2）規(guī)定以公司形式設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，可以委托管理顧問機構(gòu)作為“經(jīng)理”負(fù)責(zé)其投資管理業(yè)務(wù),，為實行委托管理提供法律保護,。（3）規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以實行承諾資本制度。若承諾實收資本不低于3000萬元人民幣，首期到位資本只需1000萬元,，其余資本可在未來5年內(nèi)補足,。（4）規(guī)定“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以以全額資產(chǎn)對外投資”。（5）規(guī)定“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以以股權(quán)和優(yōu)先股,、可轉(zhuǎn)換優(yōu)先股等準(zhǔn)股權(quán)方式進行投資”,。（6）規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過章程、委托管理協(xié)議等法律文件,，事先約定管理運營費用或管理顧問費用的計提方式,，為建立成本約束機制提供法律依據(jù),。（7）規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以從已實現(xiàn)投資收益中提取一定比例作為對管理人員或管理顧問機構(gòu)的業(yè)績報酬,，為建立對管理人的業(yè)績激勵機制提供法律依據(jù)。（8）規(guī)定“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以事先設(shè)立有限的存續(xù)期”,，存續(xù)期一到即可清盤,，從而有利于建立起對管理人的風(fēng)險約束機制。（9）依據(jù)《貸款通則》中的“國家規(guī)定的除外”條款,，規(guī)定“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)通過債權(quán)融資方式增強投資能力”,。
    問:《辦法》為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供了哪些扶持政策？
    答：《辦法》提供了三個方面的扶持政策：
    一是規(guī)定國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金,，通過參股和提供融資擔(dān)保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展,。我國目前對創(chuàng)業(yè)投資的資本支持，主要是一些地方政府通過財政出資設(shè)立了國有獨資或國有控股性質(zhì)的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè),，在運作中不可避免地遇到了政府干預(yù)等方面的問題,。通過規(guī)范的政策性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金來扶持創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展，則能較好地克服政府直接從事創(chuàng)業(yè)投資的諸多問題,，有效發(fā)揮政策性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的杠桿放大作用,。
    二是明確了對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的稅收扶持。在一些創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)達國家和地區(qū),，都制定了創(chuàng)業(yè)投資的稅收扶持政策,。《辦法》明確規(guī)定了“國家運用稅收政策扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展,，并引導(dǎo)其增加對中小企業(yè)尤其是中小高新技術(shù)企業(yè)的投資”,，具體辦法另行制定，力爭盡早出臺,。
    三是提出“國家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極推進多層次資本市場體系建設(shè),，完善創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資退出機制”。除適時推出創(chuàng)業(yè)板市場外,，還要發(fā)展區(qū)域性產(chǎn)權(quán)交易市場,。
    問:為何對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實行備案管理？如何進行備案管理？
    答：創(chuàng)業(yè)投資是一種市場行為,，沒有必要對其設(shè)立實行審批制管理,。但為了規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資運作，確保政策扶持目標(biāo)的實現(xiàn),，避免一些并非真正從事創(chuàng)業(yè)投資的機構(gòu)以“創(chuàng)業(yè)投資”名義享受國家政策扶持,，并促進創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展成為專業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)，《辦法》規(guī)定對希望申請政策扶持的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實行事后備案管理,。
    備案管理的內(nèi)容：一是從經(jīng)營范圍,、最低資本額和管理團隊等方面，審查備案條件,。二是依據(jù)《辦法》規(guī)定的投資限制條款,，對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進行必要的檢查。三是對未按《辦法》規(guī)定進行投資運作的,，責(zé)令其在30個工作日內(nèi)改正,；未改正的，取消備案,。
    為降低備案成本,、提高備案效率，《辦法》對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實行國家和?。ê笔〖壋鞘校﹥杉墏浒腹芾?。國家備案管理部門為國家發(fā)展改革委，省級備案管理部門原則上為省級發(fā)展改革部門,。但考慮到在有些省級行政區(qū),，已經(jīng)通過地方立法授予了科技部門對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的管理職能，《辦法》規(guī)定“省級管理部門由同級人民政府確定,，報國務(wù)院管理部門備案后履行相應(yīng)的備案管理職責(zé),，并在創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)備案管理業(yè)務(wù)上接受國家發(fā)展和改革委員會的指導(dǎo)”。
    問:對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實行備案管理是否構(gòu)成行政許可,？
    答：根據(jù)《行政許可法》第二條對“行政許可”所作的定義,，只有當(dāng)行政機關(guān)通過審查準(zhǔn)予申請人從事特定活動時，才構(gòu)成行政許可,；而《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》所規(guī)定的“備案”,，并不影響任何公民、法人或其他組織從事“創(chuàng)業(yè)投資”活動,。因此,，《辦法》所規(guī)定的“備案”并不構(gòu)成行政許可。
    根據(jù)國務(wù)院法制辦商全國人大常委會法工委的解釋意見,，對于享受優(yōu)惠政策的資格認(rèn)定,，不屬于行政許可,；即使是“政府為了鼓勵或者引導(dǎo)某一行業(yè)或者事業(yè)的發(fā)展，常常通過審批,，對特定行業(yè)或者事業(yè)的發(fā)展直接或間接提供一定的物質(zhì)（包括資金）支持”,，也不是行政許可。所以,，《辦法》對申請備案成為享受國家政策扶持的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)設(shè)定一定的資質(zhì),，也不是行政許可。
（文章原載發(fā)展改革委網(wǎng)站）