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• 【發(fā)布日期】2005-11-15 13:39:17
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-發(fā)改委負責人就《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》答記者問-

     2005年11月15日,，國家發(fā)展改革委、科技部,、財政部,、商務部、中國人民銀行,、國家稅務總局,、國家工商行政管理總局、中國銀監(jiān)會,、中國證監(jiān)會和國家外匯管理局等十部委,，聯合發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。近日,，國家發(fā)展改革委有關負責人就相關問題,，接受了記者的采訪。
    問:請簡單介紹制定并頒布《辦法》的目的與意義,。
    答：十部委制定并頒布《辦法》主要是出于以下幾點考慮：
    第一,，貫徹落實國務院關于投資體制改革的決定，完善創(chuàng)業(yè)投資法律保障體系,。2004年《國務院關于投資體制改革的決定》提出“要建立和完善創(chuàng)業(yè)投資機制”,。其中一個重要的環(huán)節(jié)便是發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資企業(yè),。創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在提高直接融資比重，拓寬中小企業(yè)融資渠道,，促進自主創(chuàng)新,、產業(yè)升級和經濟結構調整，增加社會就業(yè)等方面發(fā)揮重要作用,。但由于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在設立,、投資運作和收益分配等各個環(huán)節(jié)上均具有區(qū)別于加工貿易類企業(yè)的不同特點，因此,，有必要通過制定專門法律,，來為之提供特別法律保護。
    第二,，貫徹落實《關于建立風險投資機制的若干意見》和《中小企業(yè)促進法》,建立創(chuàng)業(yè)投資政策扶持機制,。創(chuàng)業(yè)投資所支持的創(chuàng)業(yè)企業(yè)具有高風險性，單純依靠市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本必然出現市場失靈現象,。我國早在1999年國務院辦公廳轉發(fā)的七部委《關于建立風險投資機制的若干意見》中,，就曾提出“研究制定有利于風險投資（即創(chuàng)業(yè)投資）發(fā)展的財稅、金融扶持政策”,。2002年出臺的《中小企業(yè)促進法》又規(guī)定：“國家運用稅收政策鼓勵各類依法設立的風險投資機構增加對中小企業(yè)的投資”,。然而，政策扶持的前提是必須對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進行準確的法律界定,。就此而言,，制定《辦法》是建立創(chuàng)業(yè)投資扶持機制的法律基礎。
    第三,，規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資運作,，促進創(chuàng)業(yè)投資盡快發(fā)展成為專門行業(yè)。1999年國務院辦公廳轉發(fā)七部委《關于建立風險投資機制的若干意見》后,，我國曾掀起設立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的熱潮,。但由于配套法規(guī)未能出臺，到2000年8月以后,，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的數量就開始下降,。分析其原因，除法律保護和政策扶持沒有到位外,，另一個重要原因是創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)自身運作不規(guī)范,，不少涉足證券和房地產，甚至將其當作了主業(yè),，增加了經營管理風險。所以,，有必要出臺《辦法》,，規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資運作,。
    問:《辦法》如何界定“創(chuàng)業(yè)投資”、“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)”,。
    答：“創(chuàng)業(yè)投資”的英文是“venture capital”,在我國亦譯為"風險投資",。從體現“支持創(chuàng)業(yè)”的投資取向考慮，《辦法》統(tǒng)一采用“創(chuàng)業(yè)投資”表述,。參照國際上對“創(chuàng)業(yè)投資”的定義,，《辦法》將“創(chuàng)業(yè)投資”界定為“向創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行股權投資，以期所投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)育成熟或相對成熟后主要通過轉讓股權獲得資本增值收益的投資方式”,。其中,，"創(chuàng)業(yè)企業(yè)" 包括處于種子期、起步期,、擴張期,、成熟前的過渡期等創(chuàng)建過程中和處于重建過程中的成長性企業(yè)，但主要是成長性的中小企業(yè),，特別是科技型中小企業(yè),。
    為了將“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)”與其他企業(yè)區(qū)別開來，《辦法》在投資運作環(huán)節(jié)制定了一系列限制性條款：一是通過規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)“對企業(yè)的投資,，僅限于未上市企業(yè)”,、“其他資金只能存放銀行、購買國債或其他固定收益類的證券”等限制,，避免創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)從事證券投資,、期貨投資等業(yè)務，并引導其專業(yè)從事對未上市企業(yè)的股權投資,。二是通過規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)只能以股權或準股權方式進行投資,，促使其在投資決策時，為了與這種高風險的投資方式相適應,，就只能選擇具有高成長性的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行投資,。三是通過提出組合投資要求，規(guī)定“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)對單個企業(yè)的投資不得超過創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)總資產的20%”,，使得創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)必須將資金分散投資于多個企業(yè),，從而與投資控股公司區(qū)別開來。
    問:為何《辦法》的調整對象是創(chuàng)業(yè)投資企業(yè),，而不是創(chuàng)業(yè)投資行為,。
    答：創(chuàng)業(yè)投資種類繁多，形態(tài)各異,。按組織化程度的不同,，可分為兩大類別：一是通過專業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所從事的組織化創(chuàng)業(yè)投資；二是由個人和非專業(yè)機構分散從事的非組織化創(chuàng)業(yè)投資。從鼓勵各種形態(tài)的創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展角度看,，《辦法》似應將各種形態(tài)的創(chuàng)業(yè)投資行為都包括其中,。但是，鑒于對一般性創(chuàng)業(yè)投資行為難以進行準確的法律界定,，而“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)”這種專業(yè)性組織機構具有法律界定的可操作性,，所以《辦法》將調整對象限定于專業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。這樣,，也有利于鼓勵投資者通過專業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)從事創(chuàng)業(yè)投資,，以提高投資運作效率，并便于國家對其進行集中扶持,。
    問:《辦法》對鼓勵外商投資設立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)有何考慮,，如何與前些年已經頒布的《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》銜接。
    答：鼓勵外商投資設立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不僅有利于吸引外商投資,，而且有利于引進國外優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資管理人才,，因此，《辦法》體現了鼓勵外商投資設立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的基本原則,。鑒于商務部,、科技部等五部委已于前些年聯合頒布《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》，加之外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在設立和投資運作上具有自身特點,，因此《辦法》規(guī)定：外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)適用《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》,。同時，為了體現政策扶持的國民待遇原則,，該條又規(guī)定：“依法設立的外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè),，投資運作符合相關條件，可以享受本辦法給予創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的相關政策扶持,?！?/p>
    問:《辦法》為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供了哪些特別法律保護？
    答：《辦法》遵循《公司法》等法律法規(guī)的基本原則,，通過制度創(chuàng)新,，主要為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供了以下九個方面的特別法律保護：（1）對投資者人數和單個投資者的投資金額作出規(guī)定，為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)以私募方式募集資金提供法律依據,。（2）規(guī)定以公司形式設立的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè),，可以委托管理顧問機構作為“經理”負責其投資管理業(yè)務，為實行委托管理提供法律保護,。（3）規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以實行承諾資本制度,。若承諾實收資本不低于3000萬元人民幣，首期到位資本只需1000萬元,，其余資本可在未來5年內補足,。（4）規(guī)定“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以以全額資產對外投資”,。（5）規(guī)定“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以以股權和優(yōu)先股、可轉換優(yōu)先股等準股權方式進行投資”,。（6）規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)應當通過章程,、委托管理協(xié)議等法律文件，事先約定管理運營費用或管理顧問費用的計提方式,，為建立成本約束機制提供法律依據。（7）規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以從已實現投資收益中提取一定比例作為對管理人員或管理顧問機構的業(yè)績報酬,，為建立對管理人的業(yè)績激勵機制提供法律依據,。（8）規(guī)定“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以事先設立有限的存續(xù)期”，存續(xù)期一到即可清盤,，從而有利于建立起對管理人的風險約束機制,。（9）依據《貸款通則》中的“國家規(guī)定的除外”條款，規(guī)定“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可以在法律規(guī)定的范圍內通過債權融資方式增強投資能力”,。
    問:《辦法》為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供了哪些扶持政策,？
    答：《辦法》提供了三個方面的扶持政策：
    一是規(guī)定國家與地方政府可以設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設立與發(fā)展,。我國目前對創(chuàng)業(yè)投資的資本支持,，主要是一些地方政府通過財政出資設立了國有獨資或國有控股性質的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，在運作中不可避免地遇到了政府干預等方面的問題,。通過規(guī)范的政策性創(chuàng)業(yè)投資引導基金來扶持創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展,，則能較好地克服政府直接從事創(chuàng)業(yè)投資的諸多問題，有效發(fā)揮政策性創(chuàng)業(yè)投資引導基金的杠桿放大作用,。
    二是明確了對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的稅收扶持,。在一些創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)達國家和地區(qū)，都制定了創(chuàng)業(yè)投資的稅收扶持政策,?！掇k法》明確規(guī)定了“國家運用稅收政策扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，并引導其增加對中小企業(yè)尤其是中小高新技術企業(yè)的投資”,，具體辦法另行制定,，力爭盡早出臺。
    三是提出“國家有關部門應當積極推進多層次資本市場體系建設,，完善創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資退出機制”,。除適時推出創(chuàng)業(yè)板市場外，還要發(fā)展區(qū)域性產權交易市場,。
    問:為何對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實行備案管理,？如何進行備案管理？
    答：創(chuàng)業(yè)投資是一種市場行為,，沒有必要對其設立實行審批制管理,。但為了規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資運作，確保政策扶持目標的實現，避免一些并非真正從事創(chuàng)業(yè)投資的機構以“創(chuàng)業(yè)投資”名義享受國家政策扶持,，并促進創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展成為專業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機構,，《辦法》規(guī)定對希望申請政策扶持的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實行事后備案管理。
    備案管理的內容：一是從經營范圍,、最低資本額和管理團隊等方面,，審查備案條件。二是依據《辦法》規(guī)定的投資限制條款,，對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進行必要的檢查,。三是對未按《辦法》規(guī)定進行投資運作的，責令其在30個工作日內改正,；未改正的,，取消備案。
    為降低備案成本,、提高備案效率,，《辦法》對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實行國家和省（含副省級城市）兩級備案管理,。國家備案管理部門為國家發(fā)展改革委,，省級備案管理部門原則上為省級發(fā)展改革部門。但考慮到在有些省級行政區(qū),，已經通過地方立法授予了科技部門對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的管理職能,，《辦法》規(guī)定“省級管理部門由同級人民政府確定，報國務院管理部門備案后履行相應的備案管理職責,，并在創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)備案管理業(yè)務上接受國家發(fā)展和改革委員會的指導”,。
    問:對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實行備案管理是否構成行政許可？
    答：根據《行政許可法》第二條對“行政許可”所作的定義,，只有當行政機關通過審查準予申請人從事特定活動時,，才構成行政許可；而《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》所規(guī)定的“備案”,，并不影響任何公民,、法人或其他組織從事“創(chuàng)業(yè)投資”活動。因此,，《辦法》所規(guī)定的“備案”并不構成行政許可,。
    根據國務院法制辦商全國人大常委會法工委的解釋意見，對于享受優(yōu)惠政策的資格認定,，不屬于行政許可,；即使是“政府為了鼓勵或者引導某一行業(yè)或者事業(yè)的發(fā)展，常常通過審批,，對特定行業(yè)或者事業(yè)的發(fā)展直接或間接提供一定的物質（包括資金）支持”,，也不是行政許可,。所以，《辦法》對申請備案成為享受國家政策扶持的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)設定一定的資質,，也不是行政許可,。
（文章原載發(fā)展改革委網站）