• 【發(fā)布單位】作者：趙晉山
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】2007-11-02 09:37:11
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• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：人民法院報
• 【所屬類別】立法追蹤

民訴法執(zhí)行編修改重點釋義之一-為當(dāng)事人提供了更充分的救濟途徑-

今年10月28日,，十屆全國人大常委會第三十次會議以150票贊成、1票反對,、3票棄權(quán),，表決通過了全國人大常委會關(guān)于修改民事訴訟法的決定草案，決定自2008年4月1日起施行,。這是我國立法機關(guān)首次對施行了16年的民事訴訟法出臺修改決定,，其中對執(zhí)行編的修改多達(dá)11條。本版特約請最高人民法院執(zhí)行辦法官就其中的重點問題進(jìn)行釋義,，自今日起陸續(xù)刊登,。



 “執(zhí)行難”問題的存在有多方面的原因,執(zhí)行立法不完善是其中的一個重要原因。鑒于此,，近年來,，立法機關(guān)和最高人民法院等有關(guān)部門積極推動強制執(zhí)行法律制度的修改與完善,。經(jīng)多方努力，立法機關(guān)近日出臺了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》（以下簡稱《決定》）,?！稕Q定》共19條，主要涉及審判監(jiān)督和強制執(zhí)行兩部分內(nèi)容,，其中關(guān)于執(zhí)行法律制度的修正有11個條文,，主要內(nèi)容有以下幾點：



 一、擴大拘留適用的對象,，提高罰款數(shù)額



 罰款,、拘留等強制措施是執(zhí)行程序順利進(jìn)行的保障。修改前的民事訴訟法關(guān)于強制措施的規(guī)定存在的主要問題是罰款數(shù)額過低,、拘留期間過短,，此外，在有義務(wù)協(xié)助執(zhí)行的單位不依法履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的情況下,，對其主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員僅規(guī)定可以罰款,，未明確規(guī)定是否可以拘留。由于罰款數(shù)額過低,、拘留期限過短,，且拘留措施的適用對象有限，已經(jīng)不足以震懾被執(zhí)行人和協(xié)助執(zhí)行人,，這是導(dǎo)致“執(zhí)行難”的一個重要的立法上的原因,。因此，《決定》加大了對妨害執(zhí)行行為的處罰力度,，對民事訴訟法作了以下修正：一是明確規(guī)定有義務(wù)協(xié)助執(zhí)行的單位不依法履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的,，對其主要負(fù)責(zé)人或直接責(zé)任人員，除可以進(jìn)行罰款外,，對仍不履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的,，還可以予以拘留，從而有利于促使有關(guān)單位履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù),。二是提高罰款的數(shù)額,，提高的幅度是原規(guī)定的十倍，這一幅度充分考慮了十多年來我國社會經(jīng)濟發(fā)展的實際情況以及對被執(zhí)行人,、協(xié)助執(zhí)行人形成足夠的威懾力這一要求,，同時也參考了有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,。



 在這次修改中,，實務(wù)部門強烈要求延長拘留的期限，但由于該問題涉及到公民的基本人權(quán)以及與其他法律規(guī)定的協(xié)調(diào)等重大問題,，最終對該問題未作修改,，有待于今后進(jìn)一步研究論證,。



 二、增加被執(zhí)行財產(chǎn)所在地法院管轄的規(guī)定



 依照修改前民事訴訟法第二百零七條的規(guī)定,，法院判決,、裁定的執(zhí)行由第一審法院管轄。這一規(guī)定主要存在以下問題：其一,，依照該規(guī)定確定管轄,，會造成許多案件的管轄法院既非被執(zhí)行人住所地法院，也非被執(zhí)行財產(chǎn)所在地法院,，不符合效率和效益原則,。其二，由于許多案件中被執(zhí)行人和被執(zhí)行的財產(chǎn)均不在一審法院轄區(qū),，執(zhí)行法院必須到異地執(zhí)行,，造成了大量的資源浪費，且極易引發(fā)暴力抗拒執(zhí)行事件,。其三,，為了減少異地執(zhí)行，民事訴訟法規(guī)定了委托執(zhí)行制度,，但由于實踐中往往將委托執(zhí)行的案件仍視為原執(zhí)行法院的案件,，致使執(zhí)行效果不佳。通常情況下,，被執(zhí)行財產(chǎn)所在地法院更方便采取執(zhí)行措施,，更容易掌握被執(zhí)行人財產(chǎn)的變動情況，也更有利于節(jié)約執(zhí)行成本,。因此,，從理論上說，給付金錢或交付財產(chǎn)的案件由被執(zhí)行財產(chǎn)所在地法院執(zhí)行比較合理,，這也是許多國家和地區(qū)的通例,。但是，我國的情況又有一定的特殊性,，如果規(guī)定判決,、裁定一律由被執(zhí)行財產(chǎn)所在地法院執(zhí)行，有些案件可能會受到地方和部門保護(hù)主義的干擾,，反而難以執(zhí)行,。因此,，修改后的民事訴訟法第二百零一條在借鑒國外做法的同時,，兼顧我國的實際情況，一方面增加了被執(zhí)行財產(chǎn)所在地法院管轄的規(guī)定,，同時保留了第一審法院管轄的規(guī)定,，使債權(quán)人可以根據(jù)具體情況選擇執(zhí)行法院,，體現(xiàn)了一定的靈活性，將更有利于債權(quán)的實現(xiàn),。此外,，考慮到根據(jù)“被執(zhí)行的財產(chǎn)所在地”這一標(biāo)準(zhǔn)，只能確定地域管轄,，無法確定級別管轄,，實際操作中易生分歧，因此,，本條還將被執(zhí)行財產(chǎn)所在地法院限定為“與第一審人民法院同級”的法院,，以便準(zhǔn)確確定執(zhí)行案件的管轄法院



 三、增加對違法執(zhí)行行為進(jìn)行救濟的規(guī)定



 由于受各種主客觀因素的影響,，執(zhí)行實踐中難免會出現(xiàn)執(zhí)行人員違反法律規(guī)定,、違法或不當(dāng)實施執(zhí)行或者拖延執(zhí)行、消極執(zhí)行等現(xiàn)象,。對此,，修改前的民事訴訟法未賦予當(dāng)事人、利害關(guān)系人任何法定的救濟方法和途徑,，當(dāng)事人,、利害關(guān)系人只能通過申訴等渠道向法院反映問題。因法律對有關(guān)程序缺乏明確規(guī)定,，法院對這些問題的處理也顯得較隨意,，導(dǎo)致當(dāng)事人及有關(guān)利害關(guān)系人在合法權(quán)益受到侵害時，難以及時,、充分地得到救濟,。鑒于此，修改后的民事訴訟法第二百零二條專門規(guī)定了對違法執(zhí)行行為提出異議的制度,，明確賦予當(dāng)事人和有關(guān)利害關(guān)系人對違法執(zhí)行行為提出異議的權(quán)利,。為確保救濟的實際效果，本條還規(guī)定了異議的處理程序,，即人民法院應(yīng)當(dāng)自收到書面異議之日起十五日內(nèi)審查,，理由成立的，裁定撤銷或者改正,；理由不成立的,，裁定駁回?？紤]到異議由原執(zhí)行法院處理難免受到多種因素的干擾,，本條還進(jìn)一步賦予了當(dāng)事人、利害關(guān)系人向上一級法院申請復(fù)議的權(quán)利，即當(dāng)事人,、利害關(guān)系人對裁定不服的,，還可以自裁定送達(dá)之日起十日內(nèi)向上一級人民法院申請復(fù)議。這一規(guī)定實際上就是強制執(zhí)行理論上所說的“程序上的執(zhí)行救濟”,，與修改前的民事訴訟法相比這一規(guī)定無疑是一個巨大的進(jìn)步,，填補了我國民事訴訟法對違法執(zhí)行行為進(jìn)行程序上救濟的法律空白，標(biāo)志著我國執(zhí)行救濟法律制度發(fā)展到了一個新的水平,。



 四,、賦予申請執(zhí)行人申請變更執(zhí)行法院的權(quán)利



 近年來關(guān)于“執(zhí)行難”問題的多項研究成果表明：一部分案件難以執(zhí)行，是因為受地方和部門保護(hù)主義的干擾,，只要不改變地方法院在人財物等方面受制于地方的狀況,，地方和部門保護(hù)主義對執(zhí)行的干擾就不可能根本改觀；還有一部分案件難以執(zhí)行與所謂“熟人社會”的大環(huán)境有關(guān),。在當(dāng)前外部環(huán)境短期內(nèi)無法根本改觀的情況下,，要盡量減少干擾，相對而言比較好的選擇就是更換執(zhí)行法院,。在近年來的執(zhí)行改革實踐中,，許多法院嘗試通過提級執(zhí)行、指定執(zhí)行等方式,，排除地方和部門保護(hù)主義的干擾,，取得了非常好的效果。但是,，目前執(zhí)行實踐中的提級執(zhí)行或指定執(zhí)行等做法,，主要是由上級法院依職權(quán)決定，申請執(zhí)行人雖然能通過申訴等渠道提出要求,，但并不必然引起相應(yīng)的程序,，而且，由于缺乏明確的法律規(guī)定以及各種現(xiàn)實因素的影響,，上級法院對一些受干擾的案件往往難以及時提級或指定執(zhí)行,。實際上，申請執(zhí)行人對自己的權(quán)益最為關(guān)心,，對案件的執(zhí)行情況有最切身的體會,，在出現(xiàn)消極執(zhí)行的情況下，有必要賦予其申請變更執(zhí)行法院的權(quán)利,，并規(guī)定相應(yīng)的條件和處理程序,。鑒于此，修改后的民事訴訟法第二百零三條從以下幾個方面作了規(guī)定：一是明確賦予申請執(zhí)行人向上一級法院申請變更執(zhí)行法院的權(quán)利,；二是明確規(guī)定了申請變更執(zhí)行法院的條件,，即執(zhí)行法院自收到申請執(zhí)行書之日起超過六個月未執(zhí)行的,；三是明確規(guī)定上一級人民法院應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人的申請進(jìn)行審查，審查后可以責(zé)令原執(zhí)行法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行,，也可以決定由本院執(zhí)行，還可以指令其他法院執(zhí)行,，究竟采取何種處理方式,，由上一級人民法院根據(jù)案件具體情況決定。



 五,、賦予案外人通過異議和訴訟維護(hù)自己實體權(quán)益的權(quán)利



 執(zhí)行過程中,，由于執(zhí)行人員僅根據(jù)標(biāo)的物的外觀判斷權(quán)屬，難免會出現(xiàn)將案外人的財產(chǎn)作為被執(zhí)行人財產(chǎn)查封,、扣押等侵害案外人實體權(quán)益的情況,，對此，修改前的民事訴訟法第二百零八條規(guī)定案外人可以提出異議,。案外人對執(zhí)行標(biāo)的提出的異議,，實際上是一種實體權(quán)利義務(wù)爭議。比如,，案外人主張對執(zhí)行法院查封的某項財產(chǎn)有所有權(quán),，請求法院解除查封，這顯然是關(guān)于實體權(quán)利義務(wù)的爭議,。對該類問題,，其他國家和地區(qū)比較常見的做法是設(shè)立案外人異議之訴，通過訴訟程序處理,。近年來,，我國理論和實務(wù)界對案外人異議問題關(guān)注較多，越來越多的學(xué)者主張應(yīng)賦予案外人提起訴訟的權(quán)利,，由法院依照訴訟程序進(jìn)行審理,，以保障爭議雙方進(jìn)行充分的言詞辯論。而修改前的民事訴訟法對此卻僅規(guī)定由執(zhí)行員審查,，而且未規(guī)定具體的審查程序,，當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人的程序權(quán)利難以得到充分的保障。鑒于此,，修改后的民事訴訟法第二百零四條規(guī)定,，對原判決、裁定無關(guān)的爭議,，當(dāng)事人可以向法院提起訴訟,。同時，考慮到訴訟程序相對復(fù)雜,，而有些爭議事項相對簡單,，由熟悉案情的執(zhí)行人員先作審查處理,，可以迅速解決一部分爭議，有利于減少訴累,，提高執(zhí)行效率,。因此，本條未采取絕對化的做法,，而是規(guī)定案外人對執(zhí)行標(biāo)的主張實體權(quán)利的,，應(yīng)當(dāng)先提出異議，對該異議應(yīng)先由執(zhí)行法院（執(zhí)行機構(gòu)）審查,。理由成立的,，裁定中止對該標(biāo)的的執(zhí)行；理由不成立的,，裁定駁回,。案外人或者雙方當(dāng)事人對執(zhí)行機構(gòu)審查后作出的裁定不服的，除涉及原判決,、裁定錯誤的事項通過審判監(jiān)督程序辦理外,，其他異議均可以向人民法院提起訴訟。



 六,、規(guī)定各級法院均可設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)



 依照修改前的民事訴訟法之規(guī)定,，只有基層法院和中級法院可以設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)。當(dāng)前的實際情況是,，最高法院和高級法院也都設(shè)立了執(zhí)行機構(gòu),。實踐證明，在最高法院和高級法院設(shè)立執(zhí)行機構(gòu),，有利于執(zhí)行工作的指導(dǎo),、監(jiān)督和協(xié)調(diào)，有利于執(zhí)行工作的整體部署,，有利于“執(zhí)行難”問題的解決,，這一合理經(jīng)驗，有必要盡早在法律上確認(rèn),。其次,，執(zhí)行機構(gòu)改革是司法體制和工作機制改革的一項重要內(nèi)容，中央文件明確要求,，“為切實解決人民法院判決的民事,、行政案件執(zhí)行難問題，各級人民法院設(shè)立執(zhí)行機構(gòu),，專司民事,、行政案件的執(zhí)行實施工作?！辫b于此,，修改后的民事訴訟法第二百零五條第三款規(guī)定：“人民法院根據(jù)需要可以設(shè)立執(zhí)行機構(gòu),。”從而為最高法院和高級法院設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)以及執(zhí)行機構(gòu)改革的推進(jìn),，提供了法律上的依據(jù),。



 七、將申請執(zhí)行期限延長為兩年



 依照修改前民事訴訟法的規(guī)定,，申請執(zhí)行的期限,，雙方是法人或其他組織的為六個月，一方或雙方是個人的為一年,。這一規(guī)定對個人和法人、其他組織適用不同的申請執(zhí)行期限,，不符合民事主體平等的原則,。而且，由于申請執(zhí)行期限過短,，迫使債權(quán)人必須盡快申請執(zhí)行,，減少了當(dāng)事人之間達(dá)成和解協(xié)議的機會，也不符合某些債務(wù)的履行需要較長期限的客觀實際,，相當(dāng)一部分執(zhí)行案件也因此涌入法院,，給公眾留下了案件立案后不能盡快執(zhí)行的印象。而且,，對于那些當(dāng)事人因特殊原因未能及時申請執(zhí)行的案件,，無法再通過國家強制力予以保護(hù)。因此,，修改后的民事訴訟法第二百一十五條參考民法通則關(guān)于普通訴訟時效期間的規(guī)定,，將申請執(zhí)行的期限延長為兩年。本條將申請執(zhí)行期限定位為時效制度,，明確規(guī)定申請執(zhí)行期限可以中止,、中斷、延長,，體現(xiàn)了最大限度維護(hù)債權(quán)人利益的基本理念,。



 八、對執(zhí)行通知制度作了更為靈活的規(guī)定



 依照修改前的民事訴訟法的規(guī)定,，執(zhí)行員應(yīng)當(dāng)在采取執(zhí)行措施前向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知,，被執(zhí)行人逾期不履行的，才可以實施強制執(zhí)行,。對此,，很多人提出了批評，認(rèn)為執(zhí)行前事先發(fā)出執(zhí)行通知的做法,，實際上等于給被執(zhí)行人通風(fēng)報信,，被執(zhí)行人往往會借機轉(zhuǎn)移,、隱匿甚至毀損財產(chǎn)，逃避執(zhí)行,。而且,，法律文書生效后，債務(wù)人應(yīng)嚴(yán)格按照法律文書確定的期限履行義務(wù),，執(zhí)行通知中再設(shè)定一個新的期限,，有改變生效法律文書內(nèi)容之嫌，已經(jīng)超越了執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)限,。理論和實務(wù)界大多數(shù)意見主張取消執(zhí)行前發(fā)出執(zhí)行通知的規(guī)定,。但是，也有人提出,，法院對被執(zhí)行人的財產(chǎn)進(jìn)行查封,、扣押、凍結(jié),，事關(guān)其財產(chǎn)權(quán)利,，有必要保護(hù)其知情權(quán)，事先發(fā)出執(zhí)行通知及時告知,。而且,，對一些被執(zhí)行人經(jīng)營不善、生活困難,，或者某些房屋拆遷,、騰退等案件，不發(fā)執(zhí)行通知就直接采取執(zhí)行措施,，容易激化矛盾,，不利于社會的和諧穩(wěn)定?？紤]到兩種意見各有其合理性,，修改后的民事訴訟法第二百一十六條在保留發(fā)出執(zhí)行通知規(guī)定的同時，增加規(guī)定：被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務(wù),，并有可能隱匿,、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的，執(zhí)行員可以立即采取強制執(zhí)行措施,。



 九,、增加規(guī)定了被執(zhí)行人強制報告財產(chǎn)制度



 財產(chǎn)調(diào)查是整個強制執(zhí)行法律制度中最為重要的制度之一，因為對絕大多數(shù)執(zhí)行案件而言,，只有找到了被執(zhí)行人的財產(chǎn),，才有可能采取相應(yīng)的執(zhí)行措施，但如何有效查找被執(zhí)行人的財產(chǎn),，一直是實踐中的一個棘手問題,。從立法上看,，這一問題可以從四個方面進(jìn)行完善：一是賦予債權(quán)人更多的調(diào)查財產(chǎn)的途徑和手段，二是強化法院在必要時調(diào)查債務(wù)人財產(chǎn)的職責(zé),，三是明確規(guī)定有關(guān)部門的協(xié)助調(diào)查義務(wù),，四是明確規(guī)定被執(zhí)行人申報財產(chǎn)的義務(wù)及相應(yīng)的法律后果。由于我國財產(chǎn)監(jiān)管制度不健全,，社會信用制度不發(fā)達(dá),，各種信息的公開和利用制度還未建立，加之債權(quán)人主動調(diào)查財產(chǎn)狀況受到諸多實際因素的制約,，而被執(zhí)行人對自己的財產(chǎn)狀況最為了解,，因此，當(dāng)前較好的選擇是重點建立被執(zhí)行人強制報告財產(chǎn)制度,。近年來，各地法院在這方面也進(jìn)行了一些有益的探索,。例如,，許多法院在執(zhí)行案件立案后,，即發(fā)給被執(zhí)行人一份財產(chǎn)申報表,，要求其如實填寫當(dāng)前的財產(chǎn)狀況以及執(zhí)行前一定時期財產(chǎn)的變動情況。財產(chǎn)申報表填寫完畢后,，要送達(dá)給申請執(zhí)行人一份,，申請執(zhí)行人認(rèn)為被執(zhí)行人的申報不實的，可以向法院提出,，法院也可以依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查,。實踐證明，這種做法效果不錯,，有必要盡快在法律上予以確立,。鑒于此，修改后的民事訴訟法第二百一十七條明確確立了被執(zhí)行人強制報告財產(chǎn)制度：一是明確規(guī)定了被執(zhí)行人報告財產(chǎn)的義務(wù),，被執(zhí)行人未按執(zhí)行通知履行法律文書確定義務(wù)的,，即應(yīng)當(dāng)報告其財產(chǎn)狀況；二是明確了被執(zhí)行人報告財產(chǎn)的范圍,，被執(zhí)行人不僅應(yīng)當(dāng)報告當(dāng)前的財產(chǎn)狀況,，而且要報告收到執(zhí)行通知之日前一年的財產(chǎn)情況；三是明確了拒絕報告或虛假報告的法律后果,，即被執(zhí)行人拒絕報告或者進(jìn)行虛假報告的,，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重對被執(zhí)行人或者其法定代理人、有關(guān)單位的主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員予以罰款,、拘留。



 十,、為國家執(zhí)行威懾機制的建立提供了基本法律依據(jù)



 從更宏觀的角度觀察,，當(dāng)前執(zhí)行工作面臨的基本情況是：由于整個社會的法律意識不高,、社會誠信制度缺失,、財產(chǎn)監(jiān)管制度不健全等諸多因素的影響，法律文書生效后當(dāng)事人自動履行率僅占約百分之四十左右,，另外約百分之六十的生效法律文書要靠法院強制執(zhí)行,。此外,，強制執(zhí)行中涉及到的問題千頭萬緒,，單靠法院自身往往無法解決，需要各有關(guān)部門密切協(xié)作,，積極配合。近年來,，一些有識之士明確提出,，要從根本上解決“執(zhí)行難”問題，應(yīng)當(dāng)在加強法院自身執(zhí)行力度的同時,，建立起一套國家執(zhí)行威懾機制,，先通過建立執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng),，將全國法院每年受理的所有執(zhí)行案件的基本信息全面登錄，并允許當(dāng)事人,、社會公眾查詢，加強上級法院和社會公眾對執(zhí)行的監(jiān)督力度，然后再將該系統(tǒng)與金融,、工商登記,、房地產(chǎn),、交通、出入境管理等部門以及其他社會誠信體系網(wǎng)絡(luò)相鏈接,，逐步從法律、經(jīng)濟,、生活,、輿論等各個方面對被執(zhí)行人進(jìn)行制約,，使其在融資,、投資、經(jīng)營,、置產(chǎn),、出境,、注冊新公司、高消費等方面，都受到嚴(yán)格的審查和限制,，促使其自動履行義務(wù)，最大限度地實現(xiàn)債權(quán),。這一創(chuàng)造性設(shè)想，目前已得到社會各界的普遍認(rèn)同和支持,，執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)也已初具規(guī)模。為保障這一機制的建立和運行,，修改后的民事訴訟法第二百三十一條規(guī)定,，被執(zhí)行人不履行生效法律文書確定義務(wù)的，人民法院可以對其采取或通知有關(guān)單位協(xié)助采取限制出境,，在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務(wù)信息以及法律規(guī)定的其他措施,。



 從以上內(nèi)容不難看出,，本次民事訴訟法關(guān)于執(zhí)行法律制度修正的基本指導(dǎo)思想，就是為解決“執(zhí)行難”問題提供強有力的法律手段，為執(zhí)行當(dāng)事人和有關(guān)利害關(guān)系人提供更為充分的救濟途徑,，最大限度地實現(xiàn)債權(quán)人的債權(quán)。這次修正主要是針對執(zhí)行實踐中亟待解決的一些問題,，而不是全面修改，實踐中的許多問題還有待于將來通過民事訴訟法的全面修改或者制定單行的強制執(zhí)行法予以解決,。



 （作者單位：最高人民法院）