• 【發(fā)布單位】作者：張有義
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• 【發(fā)布日期】2008-01-08 11:14:58
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• 【文件來源】來源：法制網(wǎng)——法制日報周末
• 【所屬類別】立法追蹤

-社會保險立法將突出解決十個領域的問題-訪全國人大常委會委員,、中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略研究項目組組長鄭功成

看上去，鄭功成有點馬不停蹄的感覺,，臉色有些疲憊,。



 2008年1月4日上午，在鄭功成的辦公室里見到他時,，正在為社會保險法立法工作伏案準備材料的他,，許久才發(fā)現(xiàn)記者的到來。



 幾天前,，也就是2007年的12月29日,，作為全國人大常委會委員、中國人民大學教授,、中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略研究項目組組長的鄭功成,，為全國人大常委會的主要領導和委員們作了一次講座，題目是《社會保險制度建設與社會保險立法》,。



 再往前推6天,，即2007年12月23日，社會保險法草案第一次提交全國人大常委會審議,。而再往前推幾個月,，鄭功成的一篇《關于社會保險制度改革與立法中若干問題的看法》，遞交到了國務院領導手中,，并受到高度評價,。



 社會保險法是繼勞動合同法之后，一部關乎全體勞動者的切身利益,，也關乎對國家與社會能否持續(xù),、健康與文明發(fā)展直接產(chǎn)生重大而深刻影響的一部法律。



 該法草案的第一次審議,，標志著我國社會保險制度開始由試點階段進入制度定型發(fā)展階段,。為此,，本報記者專訪了鄭功成教授。



 ●社會保險與社會保障不是一個概念



 記者：社會保險法草案提交后,，引起了社會各界的普遍關注,。但人們有著一個很大的困惑，即這部法律中的核心概念“社會保險”,，和經(jīng)常提到的社會保障之間有何關系,？



 鄭功成：這也是我在全國人大常委會第30次專題講座上，闡述的第一個問題,。



 在我國,，社會保障是一個包含了社會保險、社會救助,、社會福利,、軍人保障及補充保障等各種福利性保障措施在內的統(tǒng)稱。社會保險業(yè)區(qū)別于一般意義上的保險,，后者是指商業(yè)保險,，即商業(yè)性保險公司在保險市場上通過交易行為獲得的業(yè)務來源。



 社會保險在現(xiàn)代社會保障體系中,，是主體內容,，它是面向勞動者的基本保障制度，建立在勞資分責,、政府支持的基礎上,，負責解除勞動者在養(yǎng)老、醫(yī)療,、工傷,、失業(yè)等方面的后顧之憂。



 值得注意的是,，補充保障雖然是借助市場機制和社會力量舉辦的保障性項目,，但它彌補了法定的基本保障的不足，如屬于職業(yè)福利范疇的企業(yè)年金在許多國家就構成了社會保險的重要補充,。



 ●借鑒德國經(jīng)驗以繳費型社會保險為主體



 記者：據(jù)了解,，社會保險在世界范圍內看，分為很多類型,，我國確立了哪種類型,？



 鄭功成：社會保險制度起源于德國。德國于1883年至1889年間先后頒布的有關工人的疾病醫(yī)療保險,、老年殘障保險等法律,，不僅為當時落后的德國建立完整的社會保險制度奠定了基礎，也為世界其他國家建立自己的社會保險制度提供了示范?，F(xiàn)在,，世界上先后已經(jīng)有170多個國家或地區(qū)建立了自己的社會保險制度。



 我國長期處于社會主義初級階段,，地區(qū)發(fā)展差距和城鄉(xiāng)差距又構成了我國的基本國情,，這客觀上制約了我國在相當長的時期內不可能走財政稅收支撐的全民福利道路。通過我20多年來的跟蹤研究,，適合中國的社會保障體系,，其實只能是借鑒德國等國的經(jīng)驗，以繳費型社會保險為主體,，同時迅速鞏固面向困難群眾的社會救助制度,，適時發(fā)展各項福利事業(yè)。



 ●我國社會保險制度的成就與不足



 記者：在本次社會保險法草案出臺之前,，我國已經(jīng)建立了社會保險制度,，這次立法是對原有制度的簡單總結嗎？



 鄭功成：我國的社會保險改革,，是基于經(jīng)濟體制改革的迫切需要而開始的,。



 1951年我國就制定了勞動保險條例。但是自改革開放以來,，原來的社會保險體系顯然已經(jīng)不能適應社會的發(fā)展,。我國選擇了漸進式改革的發(fā)展道路。現(xiàn)在的社會保險立法,，既不是對上世紀50年代勞動保險立法的簡單總結,，也不可能像其他國家那樣在沒有制度的條件下，通過制定全新的社會保險法來確定這一制度,。我們只能是在堅持社會保險改革與制度建設的基礎上,，通過立法來最終促使這一制度走向定型，并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,。



 記者：我國的保險制度改革經(jīng)歷了哪幾個階段,？



 鄭功成：我國的社會保險制度的改革，自上世紀80年代中期以來,，經(jīng)歷了三個階段,。回顧這三個階段,，也是對現(xiàn)在立法工作的促進,。



 第一階段是1986年至1993年。它以1986年國家實施勞動合同制,、建立國營企業(yè)職工待業(yè)保險制度等為改革的重要標志,，這一階段是將社會保險改革作為國有企業(yè)改革的配套措施；第二階段是1993年至1998年,，明確將社會保險制度作為社會主義市場經(jīng)濟體系的五大支柱之一,。在這一階段,，原有制度臨近崩潰，而新的社會保險制度被打上了效率優(yōu)先的烙印,，眾多行業(yè)自我統(tǒng)籌也導致了社會保險制度進一步被分割,。



 第三個階段是1998年以來。這個階段,，社會保險管理體制得到了一定程度的理順,，離退休人員與下崗職工的基本生活保障金得到了保障，社會保險的社會化服務取得了重大進展,。



 記者：十年來,，我國的社會保險制度改革取得了哪些成就？



 鄭功成：首先是勞動者依靠國家和單位的保險觀念轉變?yōu)榻邮肇熑畏謸?，個人繳費成為新制度存在與發(fā)展的現(xiàn)實條件,。這應當是改革的首要成就。



 其次是單位化的勞動保險制度基本實現(xiàn)了向社會化的社會保險制度的轉型,。



 第三是較好地化解了我國經(jīng)濟改革中的風險,，維護了社會的基本穩(wěn)定和國民經(jīng)濟的持續(xù)高速增長。



 第四是部分地實現(xiàn)了社會保險制度的創(chuàng)新,。我國在基本養(yǎng)老保險制度中,，選擇了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合模式。



 記者：我國社會保險改革又有哪些教訓呢,？



 鄭功成：首先是顯著的效率優(yōu)先烙印,，造成了社會保險覆蓋面窄、負擔不均等現(xiàn)象,，也過分夸大了個人責任,，忽略了社會保險制度是為了解除勞動者后顧之憂的根本目的。其次是制度分割,、部門分割的格局,，損害了社會保險制度的完整性和系統(tǒng)性。第三是監(jiān)管體制中職責紊亂,，損害了社會保險制度的健康運行和可持續(xù)發(fā)展,。社會保險制度是一個獨立的系統(tǒng)，它在各國普遍呈現(xiàn)集權監(jiān)督,、集中管理的特色,，分散的管理格局社會保險運行容易失控的重要原因。第四是財政責任模糊,，損害著新制度的健康成長,。比如中央政府與地方政府的責任劃分仍然模糊，造成各地責任分擔比重及繳費率差異較大；用人單位,、勞動者與政府三方之間的責任分擔也缺乏正常的標準,。



 ●老齡化社會下護理保險正在探索



 記者：我國目前的社會保險立法主要含哪些內容？



 鄭功成：從各國社會保險的安排發(fā)展的實踐來看,，它一般包括養(yǎng)老,、醫(yī)療、工傷,、失業(yè)和生育保險等幾類。其中養(yǎng)老和醫(yī)療保險無疑最為重要,。自上世紀下半葉以后,，失業(yè)保險的功能與救濟失業(yè)工人的功能并重起來，這一制度安排也因此而具有了更為積極的效應,。



 最值得注意的是,，隨著人口老齡化和高齡化的到來，老年人對生活照料和醫(yī)療護理的需求急劇擴張,，護理保險也就日益成為勞動者需要的社會保險制度安排,。我國雖然暫時還不可能建立護理保險制度，但現(xiàn)在開始研究并適時通過相應的制度安排來解除老年人的生活護理需要,，顯然具有現(xiàn)實意義,。



 ●社會保險的功能有哪些



 記者：社會保險制度承擔什么樣的社會功能？



 鄭功成：客觀而論,，社會保險制度的功能主要有：



 第一,，調節(jié)勞資雙方的利益關系。眾所周知,，勞資之間的利益分歧是客觀存在的,，通過建立社會保險制度，雇主必須承擔起為勞動者參與各項社會保險繳費的法定義務,，勞動者則可以通過參加社會保險來實現(xiàn)自己的權益,。這種制度安排實際上照顧到了勞動者在特定情形下的諸多利益訴求，不僅是對勞資雙方利益分配關系的有力調節(jié),，而且也是對整個社會公平與效率關系的有力調節(jié),。



 第二，解除勞動者后顧之憂,，增進勞動者福利,。社會保險制度的建立，是勞動者福利權益實現(xiàn)的直接表現(xiàn),；社會保險制度的發(fā)展,，則是勞動者福利權益的發(fā)展。



 第三,，維護社會穩(wěn)定,，促進社會和諧,。



 第四，促進經(jīng)濟社會持續(xù),、健康,、文明發(fā)展。



 第五,，在互助共濟中促進并維護著社會公平,。社會保險依據(jù)的是大數(shù)法則，是參保人共同參與,，并在雇主分擔繳費義務與政府財政支持的條件下,，相互分擔風險，如年輕人為老年人做貢獻,，健康者為疾患者做貢獻,，就業(yè)者為失業(yè)者做貢獻，安全者為工傷者做貢獻,，誰都是這一制度的貢獻者,，誰都有可能成為這一制度的受益者。



 ●社會保險法應當確立哪些原則



 記者：社會保險法草案正在審議之中,，那么立法中應當堅持什么樣的原則呢,？



 鄭功成：社會保險制度的上述功能，決定了它作為與工業(yè)社會相適應并標志著當代社會文明進步的重大制度安排,，在社會發(fā)展進程中所具有的不可替代性與重要性,。社會保險法的制定中應體現(xiàn)以下原則：



 一是強制性原則。從社會保險產(chǎn)生之日起,，所有國家的社會保險制度都是通過立法確立并強制實施的,，這主要是基于它的制度特性與利益協(xié)調的需要。各國的社會保險制度都是在立法規(guī)范的條件下,，借助行政與司法等公權來強制實施,，覆蓋范圍內的雇主與勞動者，以及政府均必須依法承擔自己的義務,，雇主與勞動者均沒有自由選擇是否參保及繳費多少等權利,。這種強制性保證了社會保險制度的公平性與互助共濟性。



 二是公平性原則,。在社會保險制度中,，強調打破各種身份限制，公平地對待每個勞動者并確保其實現(xiàn)相應的社會保險權益,。



 三是責任分擔原則,。在絕大多數(shù)建立社會保險制度的國家或地區(qū)，勞資雙方通常各分擔50%的繳費責任。



 四是權利義務相結合,。堅持參保人個人權利義務相結合原則,，正是繳費型社會保險制度有別于納稅型全民福利制度的重要區(qū)別，它要求全體參保人均有清晰的繳費記錄與待遇給付對應關系,，這構成了社會保險管理與經(jīng)辦中的實質內容,。



 五是與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應原則。將經(jīng)濟增長逐漸通過社會保險等相關制度安排直接轉化為國民福利,，應當成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展和構建社會主義和諧社會的重要取向,。



 六是自成系統(tǒng)、自我發(fā)展,、自我平衡原則,。各國社會保險制度(只要未演變成全民福利)通常都自成系統(tǒng)，它受政府主管部門監(jiān)督,，在接受政府財政支持的同時又與政府財政保持距離，通過專門的社會保險經(jīng)辦機構,，追求自我發(fā)展,、自我平衡。



 ●社會保險立法將突出解決十個領域的問題



 記者：社會保險立法主要應當解決哪些問題,？



 鄭功成：我國的社會保險改革與制度建設,，急切需要通過社會保險立法來規(guī)范。從各國社會保險立法實踐來看,，立法需要重點關注十個問題,，包括：立法宗旨要突出維護勞動者福利權益、解除勞動者后顧之憂,、促進社會公平與社會和諧,；要充分體現(xiàn)出社會保險制度的公平性與強制性；要妥善解決社會保險制度適用范圍或者覆蓋面的問題,；要明確合理的責任分擔機制,；要明確責任主體各方的權利與義務；要賦予并規(guī)范社會保險經(jīng)辦機構相應的責任與權力,，同時明確其應當承擔的法律責任,；要妥善解決社會保險制度實踐中的基金監(jiān)管與投資問題；要妥善解決好企業(yè)年金等補充保險的發(fā)展問題,；要為社會保險改革與這一制度的進一步完善留出相應的空間,。



 ●養(yǎng)老保險應當建立全國統(tǒng)籌的模式



 記者：養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌一直以來是一個難題，這對于人才的流動等問題帶來了困擾,，在本次立法中,，對于養(yǎng)老保險的模式，您有何看法？



 鄭功成：東北三省試點的重要內容之一,，就是通過做實個人賬戶來實現(xiàn)省級統(tǒng)籌,。但這種試點并不是真正意義上的省級統(tǒng)籌，只是將個人賬戶做到了省一級,，而單位繳納的社會統(tǒng)籌部分仍然留在縣市一級,。在統(tǒng)籌層次提高的這個問題上，充分體現(xiàn)出了各級政府之間復雜的利益博弈,。



 如何提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次,，目前有兩種思路。一是目前正在實行的路徑,，從地市級統(tǒng)籌做好再到省級統(tǒng)籌,，從而進一步發(fā)展到全國統(tǒng)籌，這種思路較為穩(wěn)妥,，但將會非常緩慢,。



 以中國目前的財力完全有能力通過對某些地區(qū)的補貼來實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，并不像人們想像的那么艱難,。養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌是制度本身的既定目標,，如果能夠實現(xiàn)不僅可以起到為全國統(tǒng)一的勞動力市場服務的目的，而且由于基金的接觸面小,，也從根本上減少了基金被侵蝕的可能,。



 ●社會保險制度覆蓋范圍應當理性



 記者：按照社會保險法草案的規(guī)定，將實行廣覆蓋的做法,，您對此有何建議,？



 鄭功成：社會保險的適用范圍是制度建設中必須明確的一個基本問題，它決定制度的具體目標指向,，不僅需要考慮到需求,，同時還要充分考慮到實施的可能。



 現(xiàn)行立法草案的范圍過寬,，不易做到,。如個體工商戶全國有2000多萬戶，法律制定后肯定有相當一部分人無法參保,，與其屆時遭遇重大麻煩,，不如先適當收縮覆蓋范圍，過分強制將影響就業(yè),。在此情形下,，我主張社會保險的適用范圍應當穩(wěn)妥起步、分層規(guī)范,、漸次擴展,、嚴格實施,。即通過立法明確規(guī)定法人組織具有合法勞動關系的勞動者為必須參保范圍，包括個體工商戶,、自由職業(yè)者等可授權國務院通過相應的法規(guī)或政策加以規(guī)范,。



 ●社會保險監(jiān)管體制實行集權



 記者：我注意到2007年社會保險基金成為審計的重頭戲，但是審計畢竟是一種事后監(jiān)督,，當前社保領域屢屢出現(xiàn)問題也并非僅僅依靠審計就可以杜絕,。您對此有何建議？



 鄭功成：如果現(xiàn)行的制度不作根本性的調整,，僅僅依靠現(xiàn)在的監(jiān)管手段很難起到有效的監(jiān)管作用,。當前之所以社保案件頻發(fā)，主要還在于制度因素,。社會保障制度尤其是養(yǎng)老保險制度應該是集中管理的,，而現(xiàn)在的情況卻分散到地方，同時,，監(jiān)督機制不健全和一些監(jiān)督機構無法很好地履行自己的職責,，這些都是制度本身所導致的問題。



 社會保險制度應該是統(tǒng)一的,、縱向的制度安排,，而非橫向的。社保經(jīng)辦機構應該從當前作為勞動保障部門的一個分支,，變成獨立的垂直管理的系統(tǒng)，擁有獨立于地方的人權事權財權,，由勞動保障部代表政府對它進行監(jiān)督,，這樣才能使基金監(jiān)管的系統(tǒng)有效發(fā)揮作用。



 因此,，我建議社會保險監(jiān)管體制的理性選擇是：集權監(jiān)督,、垂直管理、決策問責,、良性運行,。



 ●農民工社會保險應當采用什么樣的模式



 記者：農民工作為一個特殊的群體，其利益如何在社會保險法中體現(xiàn),？



 鄭功成：我完全不贊成提農民工養(yǎng)老保險,，這個概念嚴格意義上是不成立的。農民工融入城市的前提是制度的統(tǒng)一,。其中的難點是流動會導致農民工權益不斷受損,，農民工一旦適應了流動化的狀態(tài)就不適應農民化和市民化兩種群體。



 根據(jù)我的調查,，農民工分為三類：已經(jīng)市民化的農民工,、農忙時出來打工但立足農民的農民工和流動性農民工,。所以應該分類分層保障農民工權益而不是建立個人賬戶的方式。應給他們一種新的政策,，但要向城市那邊靠,。



 現(xiàn)在農民工的平均年齡為28歲多，60%是改革開放之后出生的,。他們的城市化取向非常明朗,，而中國要實現(xiàn)現(xiàn)代化的強國之夢，也必然是以工業(yè)化與城市化為支撐的,，讓農民工融入中國工業(yè)化,、城市化進程既是國家發(fā)展的必由之路，也是農民工享有公正的發(fā)展權益的表現(xiàn),。如果僅僅單獨為農民工建立一套個人賬戶,，其實還是計劃經(jīng)濟時代按照城鄉(xiāng)分割的思維方式并把農民工視為另類考慮的取向，它看起來是在保護農民工,，實際上卻是在繼續(xù)強化將他們排除在城市化進程之外,，實踐中也必然會損害他們的利益。



 結合農民工的流動性特征,，他們在哪個城市打工就采取養(yǎng)老保險繳費和養(yǎng)老金權益記賬制,，不允許退保，也不要再流轉,。而是在全國基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一后自然而然地解決了農民工的社會養(yǎng)老保險問題,，即使暫時不能統(tǒng)一解決也可以分別累計養(yǎng)老金權益再采取一種全國結算、工作地分擔支付責任的辦法來解決,。



 ●對社會保險立法的其他建議



 記者：你對社會保險立法還有無其他的建議,？



 鄭功成：我認為立法草案還存在以下不足之處：



 一是，規(guī)定社會保險事務管理機構可以行使扣押參保單位財務的權力,，不妥,。因為它不僅會損害法院的強制執(zhí)行權，更增加了社會保險事務管理機構的事務,。我建議立法中只宜寫明上述機構可提請人民法院強制執(zhí)行,。



 二是，應當取消國家對困難人群,、低收入人群給予社會保險補貼的規(guī)定,，對于這類人群只適宜通過社會救助來解決。



 三是,，農民的養(yǎng)老保險與合作醫(yī)療保險等暫時不宜直接納入社會保險立法范圍,，可以另行規(guī)定授權國務院規(guī)定，因為農村發(fā)展很不平衡,，情況復雜,，立法并不能解決農民的社會保險問題,。