• 【發(fā)布單位】作者：白龍
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• 【發(fā)布日期】2009-01-14 09:14:05
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• 【文件來源】來源：人民日報(bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-北京:人大立法重心前移 6法規(guī)經(jīng)歷"立法前論證"-

●2009年初步安排14個(gè)立法項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)論證，進(jìn)一步打破部門立法格局



 ●人大立法重心前移,，改變了“政府報(bào)什么,，人大審什么”的局面



 30分鐘采訪后，孟橋跑步返回會議室,。



 “我能給你的時(shí)間很有限,，里面還在開治污立法的會,。北運(yùn)河水污染法規(guī)立項(xiàng)論證報(bào)告你已經(jīng)看過了，還有哪些問題不明白,？”北京市人大常委會5樓電梯口的兩把椅子,，便是采訪場地。



 身為北京市人大常委會城建環(huán)保辦副主任,，孟橋在過去的大半年早已習(xí)慣了這樣緊鑼密鼓的工作節(jié)奏,。他和同事們把覆蓋北京所有中心城區(qū)和11個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣的北運(yùn)河流域污染情況摸排了一遍，并形成了關(guān)于修訂《北京市實(shí)施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》的立項(xiàng)論證報(bào)告,。



 這一系列工作，是2008年6月30日市人大常委會主任會議通過《關(guān)于開展法規(guī)立項(xiàng)論證試驗(yàn)工作的意見》指導(dǎo)下的個(gè)案,。根據(jù)《意見》,，在政府相關(guān)部門起草法規(guī)之前，市人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)將提前介入,，對立法的必要性,、可行性及立法思路等問題進(jìn)行論證，改變了“政府報(bào)什么,，人大審什么”的局面,。2008年，北京市人大常委會對6個(gè)立法項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)論證,，其中1個(gè)立法項(xiàng)目未獲通過,。



 起草者的細(xì)節(jié)變化



 ●水污染防治條例目前啟動起草調(diào)研，起草者由環(huán)保局一家變成了與水務(wù)等多部門綜合進(jìn)行



 “《意見》向主任會議匯報(bào)了三次,?！北本┦腥舜蟪Ｎ瘯ㄖ妻k副主任鄒維萍回想起《關(guān)于開展法規(guī)立項(xiàng)論證試驗(yàn)工作的意見》的出臺過程，倍感不易,?！白钤绲臅r(shí)候沒有‘試驗(yàn)’兩個(gè)字，2008年5月第二次提交主任會議討論的時(shí)候才加上,?！?


 “試驗(yàn)”兩字，體現(xiàn)了北京市人大常委會在改進(jìn)立法工作機(jī)制方面的嘗試：通過立項(xiàng)論證,，增強(qiáng)常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用,，將有限的立法資源用到點(diǎn)子上，改變以往地方立法工作中存在有些立法項(xiàng)目前期論證不足的窘境,?！啊槍栴}立法、立法解決問題’一直是我們的工作宗旨”,，鄒維萍介紹,。



 2008年北運(yùn)河水污染法規(guī)立項(xiàng)論證,，很能證明這項(xiàng)工作的價(jià)值。



 “北運(yùn)河流經(jīng)區(qū)域涵蓋全市70%以上人口,，其治理絕不是簡單的治污,。”孟橋說起北運(yùn)河治理,，條分縷析,，“污水經(jīng)過處理，可以提高兩倍甚至三四倍的利用率,，洗車,、灌溉、反哺地下水,，越用越活,。北京長期治污卻仍不能根本扭轉(zhuǎn)污染狀況，病根在于水沒有利用起來,。治理污染和資源化,，是兩個(gè)齊頭并進(jìn)的任務(wù)?！?


 治污和資源化,，原本是分屬環(huán)保局和水務(wù)部門兩家的事。通過實(shí)地調(diào)研,，城建環(huán)保辦在立項(xiàng)論證報(bào)告中列出了流域治理跨區(qū)考核,、設(shè)立養(yǎng)殖限養(yǎng)區(qū)等9方面內(nèi)容建議，建議實(shí)施綜合治理工作,。



 “立項(xiàng)論證改革已進(jìn)入‘深水區(qū)’”,，這句話孟橋在半小時(shí)內(nèi)重復(fù)了很多遍，“這要求我們提高立法水平,，以解決問題為指導(dǎo)思想的立法論證,，克服了法對現(xiàn)實(shí)問題解決力度不夠的滯后性，并且打破了單個(gè)政府部門視野和能力范圍有限的格局,?！彼f。



 通過了立項(xiàng)論證,，目前制定一部新的水污染防治條例已列入北京市人大立法規(guī)劃,，啟動起草調(diào)研工作。一個(gè)關(guān)鍵的細(xì)節(jié)變化,，就是起草者由環(huán)保局一家變成了與水務(wù)等多部門綜合進(jìn)行,。



 未通過論證暫緩立法



 ●立項(xiàng)意見書，在人大論證和政府法規(guī)起草之間架起橋梁,，讓人大立項(xiàng)論證成果不會浪費(fèi)



 并不是每個(gè)項(xiàng)目都能通過論證,。



 2008年納入首批法規(guī)立項(xiàng)論證的,，除水污染防治條例外，還有實(shí)施《中華人民共和國節(jié)約能源法》辦法,、實(shí)施《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》辦法,、教育督導(dǎo)條例等，共6個(gè)項(xiàng)目,。其中,，教育督導(dǎo)條例由于涉及一些深層次問題有待進(jìn)一步研究未獲通過，繼續(xù)論證,。



 “人大立法重心前移,，可以提高常委會立法選項(xiàng)的科學(xué)性，改變了‘政府報(bào)什么,，人大審什么’的局面,。”鄒維萍說,。



 據(jù)了解，我國國家層面的立法項(xiàng)目80%以上是由政府部門提出的,。鄒維萍認(rèn)為在地方立法中雖沒有精確統(tǒng)計(jì),，應(yīng)該不會低于這個(gè)比例。這種模式下,，主導(dǎo)立法的有些政府部門難免出現(xiàn)為了擴(kuò)大自身權(quán)力甚至爭奪管理權(quán),、執(zhí)法權(quán)而積極立法，也容易出現(xiàn)為推卸管理責(zé)任減少執(zhí)法負(fù)擔(dān)而推遲立法或不立法,。結(jié)果,，不急需立法的項(xiàng)目提交上來了，急需立法的事項(xiàng)卻遲遲拿不出草案,，造成立法資源浪費(fèi),。



 “實(shí)行立項(xiàng)論證，從以往的‘行政管理’變?yōu)椤芾硇姓?，更關(guān)注規(guī)范行政權(quán)力,、依法行政和對公民權(quán)利的保護(hù)?！编u維萍說,。



 在鄒維萍的辦公桌上，記者看到了一份由市人大常委會法制辦出具給市政府法制辦的“立項(xiàng)意見書”,，內(nèi)容翔實(shí),，不僅有對所要修訂法規(guī)的論證意見，更有很多關(guān)于立法思路及主要內(nèi)容的具有針對性的建議,。



 法規(guī)立項(xiàng)論證工作開展之初,，不少人擔(dān)心人大常委會和政府法制辦兩個(gè)立項(xiàng)論證可能導(dǎo)致資源浪費(fèi),。“這份意見書,，在人大論證和政府法規(guī)起草之間架起了橋梁,。即使立法項(xiàng)目由政府起草，也可以把人大立項(xiàng)論證中發(fā)現(xiàn)的問題,、積累的成果轉(zhuǎn)移過去,。”鄒維萍說,。



 逐步建立立法項(xiàng)目儲備



 ●論證方式上,，今年將擴(kuò)大公民有序參與，重點(diǎn)聽取人大代表,、基層執(zhí)法人員以及市民意見



 “北運(yùn)河水污染法規(guī)立項(xiàng)論證是一個(gè)非常典型的個(gè)案,，提醒我們搞好地方人大立法要‘過三關(guān)’：選項(xiàng)關(guān)、調(diào)研關(guān)和審議關(guān),?！泵蠘蜿割^對記者說，“我們?nèi)ツ甑摹x項(xiàng)關(guān)’就是要論證這項(xiàng)立法的可行性,，調(diào)研關(guān)則是立法工作進(jìn)入‘深水區(qū)’后,，進(jìn)行深入扎實(shí)的實(shí)地調(diào)查，這樣才能夠?yàn)橹蟮摹畬徸h關(guān)’打好基礎(chǔ),?！?


 在2008年開展的立項(xiàng)論證工作中，市人大常委會已經(jīng)采取了座談會,、社會調(diào)查,、公開征求意見、聽證會等多種工作形式,，聽取人大代表,、專家學(xué)者、社會團(tuán)體,、人民群眾及政府有關(guān)部門的意見,，涉及問題復(fù)雜的，還要召開立項(xiàng)論證會,。



 “按照《意見》,，通過3年左右時(shí)間完善法規(guī)立項(xiàng)論證制度，今年是鞏固和提高階段,?！编u維萍介紹，市人大常委會初步安排14個(gè)項(xiàng)目開展立項(xiàng)論證，其中有物業(yè)管理?xiàng)l例,、實(shí)施《殘疾人保障法》辦法（修訂）,、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)條例等涉及民生的項(xiàng)目；并將根據(jù)論證情況以及論證通過后的草案起草情況,，確定2010年的立法計(jì)劃,。



 除了采取多種工作形式開展立項(xiàng)論證工作，2009年北京市人大常委會將進(jìn)一步拓寬立項(xiàng)論證項(xiàng)目的選項(xiàng)渠道,，逐步形成立法項(xiàng)目儲備,。據(jù)介紹，人大常委會各工作機(jī)構(gòu)可根據(jù)實(shí)際情況,，隨時(shí)選擇立法項(xiàng)目開展立項(xiàng)論證,，提交主任會議審定。這些情況主要包括因法律和行政法規(guī)出臺或修訂,、本市需要制定或修訂相應(yīng)地方性法規(guī),，執(zhí)法檢查、專項(xiàng)工作監(jiān)督等途徑集中反映的需要立法的突出問題,，以及代表提出法規(guī)案等,。



 在調(diào)研論證方式上，今年也將充分發(fā)揚(yáng)民主,、擴(kuò)大公民有序參與,，除聽取政府的意見外，還將重點(diǎn)聽取人大代表,、基層執(zhí)法人員以及市民的意見，調(diào)研形式也將進(jìn)一步多樣化,，座談會,、聽證會等形式將繼續(xù)保留和完善。