• 【發(fā)布單位】作者：王新友
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• 【發(fā)布日期】2009-08-28 08:40:00
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• 【文件來源】來源：檢察日?qǐng)?bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-新中國治安立法50年：從“條例”到“法”-

新中國先后施行過三部治安管理處罰法律———1957年頒布實(shí)施的《治安管理處罰條例》,、1986年制定的《治安管理處罰條例》,、2005年制定的《治安管理處罰法》。環(huán)視世界各國法律體系,，大多數(shù)國家?guī)缀鯖]有直接對(duì)應(yīng)的治安管理處罰法律制度,，但在我國法律體系里，治安管理處罰法始終以其獨(dú)立存在的歷史地位維護(hù)社會(huì)治安秩序,，在人民生活中發(fā)揮著重要的作用,。



 雖然叫“條例”實(shí)際上是“法”



 2005年8月28日，十屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過了《治安管理處罰法》,，這是我國第三部治安管理處罰法律,，如果僅僅從名稱上看,，很多人會(huì)以為從1957年制定的《治安管理處罰條例》到《治安管理處罰法》，是由“條例”到“法”的“升格”,，其法律效力發(fā)生了變化,。



 “這是一個(gè)誤解?！敝袊嗣窆泊髮W(xué)治安系副教授李春華接受記者采訪時(shí)介紹,，上個(gè)世紀(jì)五六十年代，我國對(duì)法律名稱尚未進(jìn)行嚴(yán)格的分類規(guī)范,，國務(wù)院通過的行政法規(guī)稱“條例”,，全國人大常委會(huì)通過的法律有的也稱為“條例”，但就法律規(guī)范的位價(jià)而言,，當(dāng)時(shí)全國人大常委會(huì)通過的雖然叫“條例”實(shí)際上是“法”,。



 《治安管理處罰條例》就是一個(gè)較典型的例子。



 1957年,，一屆全國人大常委會(huì)第八十一次會(huì)議通過并施行了《治安管理處罰條例》,，因?yàn)楫?dāng)時(shí)對(duì)“法”和“條例”沒有明確的區(qū)分，用的是“條例”,。



 1986年,，六屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過了新的《治安管理處罰條例》，并于1987年1月1日起施行,，1994年的八屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議曾經(jīng)對(duì)《治安管理處罰條例》的部分內(nèi)容進(jìn)行了修改,。盡管當(dāng)時(shí)對(duì)“條例”和“法”已有區(qū)別，但仍沿用“條例”名稱,?！斑@是本著尊重歷史、適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的原則,，以便群眾更好地適應(yīng)法律,。”李春華告訴記者,。



 2005年,，全國人大常委會(huì)決定將“條例”更名為“法”:即《治安管理處罰法》，其法律效力并未發(fā)生任何變化,，只是其形式規(guī)范更符合《立法法》的規(guī)定,，突出了法律的本質(zhì)，不存在所謂的“升格”,。



 艱難的起草,，輕易的通過



 公安部消防局原局長、武警少將劉式浦參與起草了1957年《治安管理處罰條例》。他向記者講述了法律通過的一個(gè)片段,。



 1954年,，劉式浦從撤并的華北公安局來到公安部工作，先在治安局農(nóng)村治安處工作,，1955年又到與農(nóng)村治安處合并的治安處工作,。“一個(gè)處室就是一間大屋子,，我參加起草了《無線電管理辦法》,、《自衛(wèi)槍支管理辦法》、《爆炸物品管理辦法》等多項(xiàng)法規(guī),，其中,，最重要的是參與起草了《治安管理處罰條例》?！眲⑹狡只貞浾f,。



 1955年，劉式浦來到治安處時(shí),，已經(jīng)有一個(gè)《治安管理處罰條例》起草小組了,。主要執(zhí)筆人是吳世昌。吳世昌是1949年大學(xué)法科畢業(yè)后分配到公安部的,，參與起草了好幾個(gè)條例,，“一副學(xué)究相”。但是在“反右”運(yùn)動(dòng)中,，吳世昌被錯(cuò)劃為“右派”,，1958年病死在清河農(nóng)場(chǎng)。還有一位中國人民大學(xué)法律系畢業(yè)的同事,，但是在當(dāng)時(shí)政治運(yùn)動(dòng)高壓下，精神受到刺激,，患上了精神分裂癥,。這樣，劉式浦就不得不成為主要執(zhí)筆人了,，盡管當(dāng)時(shí)他還是一個(gè)20多歲的小伙子,。此后，劉式浦就經(jīng)常跟隨治安局局長,，到各個(gè)部門征求意見,，回來后再整理意見向公安部黨組匯報(bào)。



 1956年,，黨的第八次全國代表大會(huì)提出,，大規(guī)模階級(jí)斗爭(zhēng)已經(jīng)過去，應(yīng)健全民主法制。劉少奇,、彭真在講話中都提到要健全民主法制,。兩位領(lǐng)導(dǎo)講話之后，治安管理處罰立法加快了進(jìn)度,。



 當(dāng)時(shí),，治安管理處罰條例已經(jīng)起草了好幾年，反反復(fù)復(fù)征求各界意見和修改已經(jīng)讓劉式浦有些焦躁了,。在一次“大鳴大放”會(huì)上,，劉式浦進(jìn)行了長篇發(fā)言，“我批評(píng)立法速度太慢了,，解放都這么多年了,，連治安條例都出不來……”



 讓劉式浦意想不到的是，這次“鳴放”,，他差點(diǎn)被錯(cuò)劃為“右派”,，后來以“只是同情右派，屬于思想錯(cuò)誤”了結(jié),。同樣讓他意想不到的是,，“說加快立法，突然就這么快,，上面來通知,，將草案報(bào)國務(wù)院，以為國務(wù)院還要修改好幾年呢,，沒想到,，才過去幾天，說已經(jīng)報(bào)全國人大常委會(huì)審議了,?！?


 從全國人大回來后，參與立法的同志都喜氣洋洋,，通過了!



 艱難的起草,，輕易的通過，劉式浦坦言:“有些不適應(yīng),，反應(yīng)不過來,。我當(dāng)時(shí)以為，到了人大還不得修修改改,、來來回回好幾個(gè)年頭?”



 “管理”兩個(gè)字是最后加上去的



 建國以后,，我們廢除了民國政府全部舊法?！暗敲駠鴷r(shí)期的《違警罰法》還是得部分留用,。”劉式浦介紹，解放后,，各地經(jīng)常來函詢問對(duì)治安案件如何處理,，“不能老這樣一問一答，后來公安部就發(fā)了一份文件,，通知:為了維護(hù)城市秩序,，維護(hù)新生政權(quán)，可以參照《違警罰法》,，在大城市對(duì)違警進(jìn)行處罰……”



 盡管當(dāng)時(shí)爭(zhēng)議很大,，1957年《治安管理處罰條例》還是吸收了很多《違警罰法》內(nèi)容。當(dāng)時(shí),，關(guān)于法律名稱爭(zhēng)論分歧也比較大,。劉式浦回憶，后來改成了《治安管理處罰條例》中的“管理”兩個(gè)字就是最后才加上的,。當(dāng)時(shí),，有的同志還建議，再加上“行政”兩個(gè)字,，叫“治安行政管理處罰條例”,，可這實(shí)在是太?嗦了。直到最后報(bào)全國人大常委會(huì)審議時(shí),，名稱還存在爭(zhēng)議,。“最終還是加了‘管理’兩個(gè)字,，為的是突出它的行政管理性質(zhì),。”



 把哪些行為納入治安處罰對(duì)象呢?起草小組廣泛征求了社會(huì)各界的意見,。那時(shí),，已經(jīng)有了北京政法學(xué)院(中國政法大學(xué)前身)、中國人民大學(xué)法律系,，起草小組就找這里的老師征求意見,，還征求了全國人大常委會(huì)法律室、總參謀部和各個(gè)部委,、北京市公安局的意見?！霸谡髑笠庖姇r(shí),，很多單位都認(rèn)為條文應(yīng)該寫細(xì)一點(diǎn)，要求把自己部門的事情加上去,?！眻@林部門說，好不容易栽種的樹木花草被摘了，公安能不管嗎?測(cè)繪部門說,，移動(dòng)損害測(cè)繪標(biāo)志,，應(yīng)該處罰;郵政部門說，對(duì)于砸郵箱破壞通信的行為,，公安能不管嗎?意見征求一次,，劉式浦就整理一些，交給領(lǐng)導(dǎo),。



 對(duì)于條文寫多還是寫少的問題,，一時(shí)也爭(zhēng)論不下。公安部領(lǐng)導(dǎo)后來都傾向于公安機(jī)關(guān)少管一些,，“這些都是人民內(nèi)部矛盾,，公安機(jī)關(guān)是專政工具，人民內(nèi)部矛盾應(yīng)該靠批判教育解決”,。當(dāng)時(shí)的公安部副部長周興就說,，應(yīng)該寫簡單點(diǎn)，“越想寫細(xì),，越復(fù)雜……”在這一思想指導(dǎo)下,，最后幾經(jīng)商量確定:“繁簡結(jié)合、不繁不簡,，反映出新中國人民政權(quán)的新面貌,。”



 橫著寫?豎著寫?



 審議通過后,，“條例”立即施行,。倉促之間，劉式浦急忙加班,，連夜設(shè)計(jì)了傳喚證,、裁決書、扣押收據(jù),、罰款收據(jù),、沒收決定書、拘留證等文書,。在制作拘留證時(shí),，劉式浦想了很久，最后選了一張8開紙,，設(shè)計(jì)制作了一個(gè)三聯(lián)頁:留置人,、拘留所和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)各有一聯(lián)，“把人抓了,，至少得當(dāng)事人和這兩個(gè)部門簽字蓋章吧?”“條例”規(guī)定,，處罰有警告,、罰款、拘留三種類型,，拘留是最為嚴(yán)重的處罰了,。



 當(dāng)時(shí)，公章已經(jīng)由傳統(tǒng)的方形改為圓形,，在批準(zhǔn)機(jī)關(guān)某某公安局一聯(lián),，劉式浦拿起一個(gè)墨水瓶蓋摁了上去，表示公章位置,?！按蠹叶枷掳嗔耍也坏綆椭陶碌?，就簡單處理了,。”劉式浦介紹,，設(shè)計(jì)時(shí),，文本內(nèi)部全部從左到右橫寫，而當(dāng)時(shí),，人們的書寫習(xí)慣還是從右到左豎寫呢!后來,，因?yàn)闀鴮懥?xí)慣問題，很多地方提意見,，說“橫著寫,，不方便”，但橫著寫最終還是保留了下來,。



 “罰款”掀起軒然大波



 劉式浦至今還記得一件很有意思的事情,。解放以前，公共場(chǎng)所光著膀子要受處罰,。在討論“條例”時(shí),，有人反對(duì)說，這一條反映了舊社會(huì)鎮(zhèn)壓,、統(tǒng)治勞動(dòng)人民,，窮人沒有衣服穿啊。雖然發(fā)言者言辭激烈,，但大家還是感到那樣做有損于新中國的新形象,，最后還是把公共場(chǎng)所光膀子要受處罰寫進(jìn)“條例”了。



 在實(shí)施這部法律中,，發(fā)生了一件始料未及的事情,。“條例”批準(zhǔn)實(shí)施沒有多久,，各地提意見的信件如同雪片一樣飛來,，矛盾都集中在“罰款”處罰上。有的人認(rèn)為:“犯罪了就依法處理,，罰款不是在以罰代刑嗎?”劉式浦回憶,，無論在起草階段,，還是在征求各個(gè)部門意見時(shí),，大家對(duì)罰款都沒有爭(zhēng)議，個(gè)別的只是提到罰款數(shù)額問題,，可群眾如此不滿實(shí)在是出乎意料,。最后，毛主席也知道了這件事,，1958年,，公安部不得不下發(fā)通知，暫停了“罰款”處罰,。



 “當(dāng)時(shí),，‘條例’盡管不夠完備，但還是極大地維護(hù)了社會(huì)秩序,，直到后來群眾運(yùn)動(dòng)起來,，階級(jí)斗爭(zhēng)取代了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，文攻武斗,、學(xué)習(xí)班取代了拘留,、警告等，最后‘文革’爆發(fā),，‘條例’全部廢了……直到2005年8月,，《治安管理處罰法》出臺(tái)，治安立法走過了風(fēng)風(fēng)雨雨的50年!”劉式浦感嘆,。