• 【發(fā)布單位】作者：王新友
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• 【發(fā)布日期】2009-08-28 08:40:00
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• 【文件來源】來源：檢察日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-新中國治安立法50年：從“條例”到“法”-

新中國先后施行過三部治安管理處罰法律———1957年頒布實施的《治安管理處罰條例》、1986年制定的《治安管理處罰條例》,、2005年制定的《治安管理處罰法》,。環(huán)視世界各國法律體系，大多數(shù)國家?guī)缀鯖]有直接對應(yīng)的治安管理處罰法律制度,，但在我國法律體系里,，治安管理處罰法始終以其獨立存在的歷史地位維護社會治安秩序，在人民生活中發(fā)揮著重要的作用。



 雖然叫“條例”實際上是“法”



 2005年8月28日,，十屆全國人大常委會第十七次會議通過了《治安管理處罰法》,，這是我國第三部治安管理處罰法律，如果僅僅從名稱上看,，很多人會以為從1957年制定的《治安管理處罰條例》到《治安管理處罰法》,，是由“條例”到“法”的“升格”，其法律效力發(fā)生了變化,。



 “這是一個誤解,。”中國人民公安大學(xué)治安系副教授李春華接受記者采訪時介紹,，上個世紀五六十年代,，我國對法律名稱尚未進行嚴格的分類規(guī)范，國務(wù)院通過的行政法規(guī)稱“條例”,，全國人大常委會通過的法律有的也稱為“條例”,，但就法律規(guī)范的位價而言，當(dāng)時全國人大常委會通過的雖然叫“條例”實際上是“法”,。



 《治安管理處罰條例》就是一個較典型的例子,。



 1957年，一屆全國人大常委會第八十一次會議通過并施行了《治安管理處罰條例》,，因為當(dāng)時對“法”和“條例”沒有明確的區(qū)分,，用的是“條例”。



 1986年,，六屆全國人大常委會第十七次會議通過了新的《治安管理處罰條例》,，并于1987年1月1日起施行，1994年的八屆全國人大常委會第七次會議曾經(jīng)對《治安管理處罰條例》的部分內(nèi)容進行了修改,。盡管當(dāng)時對“條例”和“法”已有區(qū)別,，但仍沿用“條例”名稱?！斑@是本著尊重歷史,、適應(yīng)現(xiàn)實的原則，以便群眾更好地適應(yīng)法律,?！崩畲喝A告訴記者。



 2005年,，全國人大常委會決定將“條例”更名為“法”:即《治安管理處罰法》,，其法律效力并未發(fā)生任何變化，只是其形式規(guī)范更符合《立法法》的規(guī)定,，突出了法律的本質(zhì),，不存在所謂的“升格”,。



 艱難的起草，輕易的通過



 公安部消防局原局長,、武警少將劉式浦參與起草了1957年《治安管理處罰條例》,。他向記者講述了法律通過的一個片段。



 1954年,，劉式浦從撤并的華北公安局來到公安部工作,，先在治安局農(nóng)村治安處工作，1955年又到與農(nóng)村治安處合并的治安處工作,?！耙粋€處室就是一間大屋子，我參加起草了《無線電管理辦法》,、《自衛(wèi)槍支管理辦法》,、《爆炸物品管理辦法》等多項法規(guī)，其中,，最重要的是參與起草了《治安管理處罰條例》,。”劉式浦回憶說,。



 1955年,，劉式浦來到治安處時，已經(jīng)有一個《治安管理處罰條例》起草小組了,。主要執(zhí)筆人是吳世昌,。吳世昌是1949年大學(xué)法科畢業(yè)后分配到公安部的，參與起草了好幾個條例,，“一副學(xué)究相”,。但是在“反右”運動中，吳世昌被錯劃為“右派”,，1958年病死在清河農(nóng)場,。還有一位中國人民大學(xué)法律系畢業(yè)的同事，但是在當(dāng)時政治運動高壓下,，精神受到刺激,，患上了精神分裂癥。這樣,，劉式浦就不得不成為主要執(zhí)筆人了,，盡管當(dāng)時他還是一個20多歲的小伙子。此后,，劉式浦就經(jīng)常跟隨治安局局長,，到各個部門征求意見,，回來后再整理意見向公安部黨組匯報,。



 1956年,，黨的第八次全國代表大會提出，大規(guī)模階級斗爭已經(jīng)過去,，應(yīng)健全民主法制,。劉少奇、彭真在講話中都提到要健全民主法制,。兩位領(lǐng)導(dǎo)講話之后,，治安管理處罰立法加快了進度。



 當(dāng)時,，治安管理處罰條例已經(jīng)起草了好幾年,，反反復(fù)復(fù)征求各界意見和修改已經(jīng)讓劉式浦有些焦躁了。在一次“大鳴大放”會上,，劉式浦進行了長篇發(fā)言,，“我批評立法速度太慢了，解放都這么多年了,，連治安條例都出不來……”



 讓劉式浦意想不到的是,，這次“鳴放”，他差點被錯劃為“右派”,，后來以“只是同情右派,，屬于思想錯誤”了結(jié)。同樣讓他意想不到的是,，“說加快立法,，突然就這么快，上面來通知,，將草案報國務(wù)院,，以為國務(wù)院還要修改好幾年呢，沒想到,，才過去幾天,，說已經(jīng)報全國人大常委會審議了?！?


 從全國人大回來后,，參與立法的同志都喜氣洋洋，通過了!



 艱難的起草,，輕易的通過,，劉式浦坦言:“有些不適應(yīng)，反應(yīng)不過來,。我當(dāng)時以為,，到了人大還不得修修改改、來來回回好幾個年頭?”



 “管理”兩個字是最后加上去的



 建國以后,，我們廢除了民國政府全部舊法,?！暗敲駠鴷r期的《違警罰法》還是得部分留用?！眲⑹狡纸榻B,，解放后，各地經(jīng)常來函詢問對治安案件如何處理,，“不能老這樣一問一答,，后來公安部就發(fā)了一份文件，通知:為了維護城市秩序,，維護新生政權(quán),，可以參照《違警罰法》，在大城市對違警進行處罰……”



 盡管當(dāng)時爭議很大,，1957年《治安管理處罰條例》還是吸收了很多《違警罰法》內(nèi)容,。當(dāng)時，關(guān)于法律名稱爭論分歧也比較大,。劉式浦回憶,，后來改成了《治安管理處罰條例》中的“管理”兩個字就是最后才加上的。當(dāng)時,，有的同志還建議,，再加上“行政”兩個字，叫“治安行政管理處罰條例”,，可這實在是太?嗦了,。直到最后報全國人大常委會審議時，名稱還存在爭議,?！白罱K還是加了‘管理’兩個字，為的是突出它的行政管理性質(zhì),?！?


 把哪些行為納入治安處罰對象呢?起草小組廣泛征求了社會各界的意見。那時,，已經(jīng)有了北京政法學(xué)院(中國政法大學(xué)前身),、中國人民大學(xué)法律系，起草小組就找這里的老師征求意見,，還征求了全國人大常委會法律室,、總參謀部和各個部委、北京市公安局的意見,?！霸谡髑笠庖姇r，很多單位都認為條文應(yīng)該寫細一點，要求把自己部門的事情加上去,?！眻@林部門說，好不容易栽種的樹木花草被摘了,，公安能不管嗎?測繪部門說,，移動損害測繪標志,，應(yīng)該處罰;郵政部門說,，對于砸郵箱破壞通信的行為，公安能不管嗎?意見征求一次,，劉式浦就整理一些,，交給領(lǐng)導(dǎo)。



 對于條文寫多還是寫少的問題,，一時也爭論不下,。公安部領(lǐng)導(dǎo)后來都傾向于公安機關(guān)少管一些，“這些都是人民內(nèi)部矛盾,，公安機關(guān)是專政工具,，人民內(nèi)部矛盾應(yīng)該靠批判教育解決”。當(dāng)時的公安部副部長周興就說,，應(yīng)該寫簡單點,，“越想寫細，越復(fù)雜……”在這一思想指導(dǎo)下,，最后幾經(jīng)商量確定:“繁簡結(jié)合,、不繁不簡，反映出新中國人民政權(quán)的新面貌,?！?


 橫著寫?豎著寫?



 審議通過后，“條例”立即施行,。倉促之間,，劉式浦急忙加班，連夜設(shè)計了傳喚證,、裁決書,、扣押收據(jù)、罰款收據(jù),、沒收決定書,、拘留證等文書。在制作拘留證時,，劉式浦想了很久,，最后選了一張8開紙，設(shè)計制作了一個三聯(lián)頁:留置人,、拘留所和批準機關(guān)各有一聯(lián),，“把人抓了,，至少得當(dāng)事人和這兩個部門簽字蓋章吧?”“條例”規(guī)定，處罰有警告,、罰款,、拘留三種類型，拘留是最為嚴重的處罰了,。



 當(dāng)時,，公章已經(jīng)由傳統(tǒng)的方形改為圓形，在批準機關(guān)某某公安局一聯(lián),，劉式浦拿起一個墨水瓶蓋摁了上去,，表示公章位置?！按蠹叶枷掳嗔?，找不到幫助刻章的，就簡單處理了,?！眲⑹狡纸榻B，設(shè)計時,，文本內(nèi)部全部從左到右橫寫,，而當(dāng)時，人們的書寫習(xí)慣還是從右到左豎寫呢!后來,，因為書寫習(xí)慣問題,，很多地方提意見，說“橫著寫,，不方便”,，但橫著寫最終還是保留了下來。



 “罰款”掀起軒然大波



 劉式浦至今還記得一件很有意思的事情,。解放以前,，公共場所光著膀子要受處罰。在討論“條例”時,，有人反對說,，這一條反映了舊社會鎮(zhèn)壓、統(tǒng)治勞動人民,，窮人沒有衣服穿啊,。雖然發(fā)言者言辭激烈，但大家還是感到那樣做有損于新中國的新形象,，最后還是把公共場所光膀子要受處罰寫進“條例”了,。



 在實施這部法律中，發(fā)生了一件始料未及的事情?！皸l例”批準實施沒有多久,，各地提意見的信件如同雪片一樣飛來，矛盾都集中在“罰款”處罰上,。有的人認為:“犯罪了就依法處理,，罰款不是在以罰代刑嗎?”劉式浦回憶，無論在起草階段,，還是在征求各個部門意見時,，大家對罰款都沒有爭議，個別的只是提到罰款數(shù)額問題,，可群眾如此不滿實在是出乎意料,。最后,，毛主席也知道了這件事,，1958年，公安部不得不下發(fā)通知,，暫停了“罰款”處罰,。



 “當(dāng)時，‘條例’盡管不夠完備,，但還是極大地維護了社會秩序,，直到后來群眾運動起來，階級斗爭取代了經(jīng)濟建設(shè),，文攻武斗,、學(xué)習(xí)班取代了拘留、警告等,，最后‘文革’爆發(fā),，‘條例’全部廢了……直到2005年8月，《治安管理處罰法》出臺,，治安立法走過了風(fēng)風(fēng)雨雨的50年!”劉式浦感嘆,。