• 【發(fā)布單位】作者：王新友
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• 【發(fā)布日期】2009-08-28 08:40:00
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-新中國(guó)治安立法50年：從“條例”到“法”-

新中國(guó)先后施行過(guò)三部治安管理處罰法律———1957年頒布實(shí)施的《治安管理處罰條例》、1986年制定的《治安管理處罰條例》,、2005年制定的《治安管理處罰法》,。環(huán)視世界各國(guó)法律體系,，大多數(shù)國(guó)家?guī)缀鯖](méi)有直接對(duì)應(yīng)的治安管理處罰法律制度，但在我國(guó)法律體系里,，治安管理處罰法始終以其獨(dú)立存在的歷史地位維護(hù)社會(huì)治安秩序,，在人民生活中發(fā)揮著重要的作用。



 雖然叫“條例”實(shí)際上是“法”



 2005年8月28日,，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)了《治安管理處罰法》,，這是我國(guó)第三部治安管理處罰法律，如果僅僅從名稱上看,，很多人會(huì)以為從1957年制定的《治安管理處罰條例》到《治安管理處罰法》，是由“條例”到“法”的“升格”,，其法律效力發(fā)生了變化,。



 “這是一個(gè)誤解?！敝袊?guó)人民公安大學(xué)治安系副教授李春華接受記者采訪時(shí)介紹,，上個(gè)世紀(jì)五六十年代，我國(guó)對(duì)法律名稱尚未進(jìn)行嚴(yán)格的分類(lèi)規(guī)范,，國(guó)務(wù)院通過(guò)的行政法規(guī)稱“條例”,，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律有的也稱為“條例”，但就法律規(guī)范的位價(jià)而言,，當(dāng)時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的雖然叫“條例”實(shí)際上是“法”,。



 《治安管理處罰條例》就是一個(gè)較典型的例子。



 1957年,，一屆全國(guó)人大常委會(huì)第八十一次會(huì)議通過(guò)并施行了《治安管理處罰條例》,，因?yàn)楫?dāng)時(shí)對(duì)“法”和“條例”沒(méi)有明確的區(qū)分，用的是“條例”,。



 1986年,，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)了新的《治安管理處罰條例》，并于1987年1月1日起施行,，1994年的八屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議曾經(jīng)對(duì)《治安管理處罰條例》的部分內(nèi)容進(jìn)行了修改,。盡管當(dāng)時(shí)對(duì)“條例”和“法”已有區(qū)別,，但仍沿用“條例”名稱,。“這是本著尊重歷史,、適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的原則,，以便群眾更好地適應(yīng)法律?！崩畲喝A告訴記者,。



 2005年,，全國(guó)人大常委會(huì)決定將“條例”更名為“法”:即《治安管理處罰法》，其法律效力并未發(fā)生任何變化,，只是其形式規(guī)范更符合《立法法》的規(guī)定,，突出了法律的本質(zhì)，不存在所謂的“升格”,。



 艱難的起草,，輕易的通過(guò)



 公安部消防局原局長(zhǎng)、武警少將劉式浦參與起草了1957年《治安管理處罰條例》,。他向記者講述了法律通過(guò)的一個(gè)片段,。



 1954年，劉式浦從撤并的華北公安局來(lái)到公安部工作,，先在治安局農(nóng)村治安處工作,，1955年又到與農(nóng)村治安處合并的治安處工作?！耙粋€(gè)處室就是一間大屋子,，我參加起草了《無(wú)線電管理辦法》、《自衛(wèi)槍支管理辦法》,、《爆炸物品管理辦法》等多項(xiàng)法規(guī),，其中，最重要的是參與起草了《治安管理處罰條例》,?！眲⑹狡只貞浾f(shuō)。



 1955年,，劉式浦來(lái)到治安處時(shí),，已經(jīng)有一個(gè)《治安管理處罰條例》起草小組了。主要執(zhí)筆人是吳世昌,。吳世昌是1949年大學(xué)法科畢業(yè)后分配到公安部的,，參與起草了好幾個(gè)條例，“一副學(xué)究相”,。但是在“反右”運(yùn)動(dòng)中,，吳世昌被錯(cuò)劃為“右派”，1958年病死在清河農(nóng)場(chǎng),。還有一位中國(guó)人民大學(xué)法律系畢業(yè)的同事,，但是在當(dāng)時(shí)政治運(yùn)動(dòng)高壓下，精神受到刺激,，患上了精神分裂癥,。這樣，劉式浦就不得不成為主要執(zhí)筆人了,，盡管當(dāng)時(shí)他還是一個(gè)20多歲的小伙子,。此后,，劉式浦就經(jīng)常跟隨治安局局長(zhǎng)，到各個(gè)部門(mén)征求意見(jiàn),，回來(lái)后再整理意見(jiàn)向公安部黨組匯報(bào),。



 1956年，黨的第八次全國(guó)代表大會(huì)提出,，大規(guī)模階級(jí)斗爭(zhēng)已經(jīng)過(guò)去,，應(yīng)健全民主法制。劉少奇,、彭真在講話中都提到要健全民主法制,。兩位領(lǐng)導(dǎo)講話之后，治安管理處罰立法加快了進(jìn)度,。



 當(dāng)時(shí),，治安管理處罰條例已經(jīng)起草了好幾年，反反復(fù)復(fù)征求各界意見(jiàn)和修改已經(jīng)讓劉式浦有些焦躁了,。在一次“大鳴大放”會(huì)上,，劉式浦進(jìn)行了長(zhǎng)篇發(fā)言,，“我批評(píng)立法速度太慢了,，解放都這么多年了，連治安條例都出不來(lái)……”



 讓劉式浦意想不到的是,，這次“鳴放”,，他差點(diǎn)被錯(cuò)劃為“右派”，后來(lái)以“只是同情右派,，屬于思想錯(cuò)誤”了結(jié),。同樣讓他意想不到的是，“說(shuō)加快立法,，突然就這么快,，上面來(lái)通知，將草案報(bào)國(guó)務(wù)院,，以為國(guó)務(wù)院還要修改好幾年呢,，沒(méi)想到，才過(guò)去幾天,，說(shuō)已經(jīng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審議了,。”



 從全國(guó)人大回來(lái)后,，參與立法的同志都喜氣洋洋,，通過(guò)了!



 艱難的起草，輕易的通過(guò),，劉式浦坦言:“有些不適應(yīng),，反應(yīng)不過(guò)來(lái),。我當(dāng)時(shí)以為，到了人大還不得修修改改,、來(lái)來(lái)回回好幾個(gè)年頭?”



 “管理”兩個(gè)字是最后加上去的



 建國(guó)以后,，我們廢除了民國(guó)政府全部舊法?！暗敲駠?guó)時(shí)期的《違警罰法》還是得部分留用,。”劉式浦介紹,，解放后,，各地經(jīng)常來(lái)函詢問(wèn)對(duì)治安案件如何處理，“不能老這樣一問(wèn)一答,，后來(lái)公安部就發(fā)了一份文件,，通知:為了維護(hù)城市秩序，維護(hù)新生政權(quán),，可以參照《違警罰法》,，在大城市對(duì)違警進(jìn)行處罰……”



 盡管當(dāng)時(shí)爭(zhēng)議很大，1957年《治安管理處罰條例》還是吸收了很多《違警罰法》內(nèi)容,。當(dāng)時(shí),，關(guān)于法律名稱爭(zhēng)論分歧也比較大。劉式浦回憶,，后來(lái)改成了《治安管理處罰條例》中的“管理”兩個(gè)字就是最后才加上的,。當(dāng)時(shí)，有的同志還建議,，再加上“行政”兩個(gè)字,，叫“治安行政管理處罰條例”，可這實(shí)在是太?嗦了,。直到最后報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審議時(shí),，名稱還存在爭(zhēng)議?！白罱K還是加了‘管理’兩個(gè)字,，為的是突出它的行政管理性質(zhì)?！?


 把哪些行為納入治安處罰對(duì)象呢?起草小組廣泛征求了社會(huì)各界的意見(jiàn),。那時(shí)，已經(jīng)有了北京政法學(xué)院(中國(guó)政法大學(xué)前身),、中國(guó)人民大學(xué)法律系,，起草小組就找這里的老師征求意見(jiàn)，還征求了全國(guó)人大常委會(huì)法律室,、總參謀部和各個(gè)部委,、北京市公安局的意見(jiàn),。“在征求意見(jiàn)時(shí),，很多單位都認(rèn)為條文應(yīng)該寫(xiě)細(xì)一點(diǎn),，要求把自己部門(mén)的事情加上去?！眻@林部門(mén)說(shuō),，好不容易栽種的樹(shù)木花草被摘了，公安能不管嗎?測(cè)繪部門(mén)說(shuō),，移動(dòng)損害測(cè)繪標(biāo)志,，應(yīng)該處罰;郵政部門(mén)說(shuō)，對(duì)于砸郵箱破壞通信的行為,，公安能不管嗎?意見(jiàn)征求一次,，劉式浦就整理一些，交給領(lǐng)導(dǎo),。



 對(duì)于條文寫(xiě)多還是寫(xiě)少的問(wèn)題,，一時(shí)也爭(zhēng)論不下。公安部領(lǐng)導(dǎo)后來(lái)都傾向于公安機(jī)關(guān)少管一些,，“這些都是人民內(nèi)部矛盾,，公安機(jī)關(guān)是專政工具，人民內(nèi)部矛盾應(yīng)該靠批判教育解決”,。當(dāng)時(shí)的公安部副部長(zhǎng)周興就說(shuō),，應(yīng)該寫(xiě)簡(jiǎn)單點(diǎn),，“越想寫(xiě)細(xì),，越復(fù)雜……”在這一思想指導(dǎo)下，最后幾經(jīng)商量確定:“繁簡(jiǎn)結(jié)合,、不繁不簡(jiǎn),，反映出新中國(guó)人民政權(quán)的新面貌?！?


 橫著寫(xiě)?豎著寫(xiě)?



 審議通過(guò)后,，“條例”立即施行。倉(cāng)促之間,，劉式浦急忙加班,，連夜設(shè)計(jì)了傳喚證、裁決書(shū),、扣押收據(jù),、罰款收據(jù)、沒(méi)收決定書(shū),、拘留證等文書(shū),。在制作拘留證時(shí),，劉式浦想了很久，最后選了一張8開(kāi)紙,，設(shè)計(jì)制作了一個(gè)三聯(lián)頁(yè):留置人,、拘留所和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)各有一聯(lián)，“把人抓了,，至少得當(dāng)事人和這兩個(gè)部門(mén)簽字蓋章吧?”“條例”規(guī)定,，處罰有警告、罰款,、拘留三種類(lèi)型,，拘留是最為嚴(yán)重的處罰了。



 當(dāng)時(shí),，公章已經(jīng)由傳統(tǒng)的方形改為圓形,，在批準(zhǔn)機(jī)關(guān)某某公安局一聯(lián)，劉式浦拿起一個(gè)墨水瓶蓋摁了上去,，表示公章位置,。“大家都下班了,，找不到幫助刻章的,，就簡(jiǎn)單處理了?！眲⑹狡纸榻B,，設(shè)計(jì)時(shí)，文本內(nèi)部全部從左到右橫寫(xiě),，而當(dāng)時(shí),，人們的書(shū)寫(xiě)習(xí)慣還是從右到左豎寫(xiě)呢!后來(lái)，因?yàn)闀?shū)寫(xiě)習(xí)慣問(wèn)題,，很多地方提意見(jiàn),，說(shuō)“橫著寫(xiě)，不方便”,，但橫著寫(xiě)最終還是保留了下來(lái),。



 “罰款”掀起軒然大波



 劉式浦至今還記得一件很有意思的事情。解放以前,，公共場(chǎng)所光著膀子要受處罰,。在討論“條例”時(shí)，有人反對(duì)說(shuō),，這一條反映了舊社會(huì)鎮(zhèn)壓,、統(tǒng)治勞動(dòng)人民，窮人沒(méi)有衣服穿啊。雖然發(fā)言者言辭激烈,，但大家還是感到那樣做有損于新中國(guó)的新形象,，最后還是把公共場(chǎng)所光膀子要受處罰寫(xiě)進(jìn)“條例”了。



 在實(shí)施這部法律中,，發(fā)生了一件始料未及的事情,。“條例”批準(zhǔn)實(shí)施沒(méi)有多久,，各地提意見(jiàn)的信件如同雪片一樣飛來(lái),，矛盾都集中在“罰款”處罰上。有的人認(rèn)為:“犯罪了就依法處理,，罰款不是在以罰代刑嗎?”劉式浦回憶,，無(wú)論在起草階段，還是在征求各個(gè)部門(mén)意見(jiàn)時(shí),，大家對(duì)罰款都沒(méi)有爭(zhēng)議,，個(gè)別的只是提到罰款數(shù)額問(wèn)題，可群眾如此不滿實(shí)在是出乎意料,。最后,，毛主席也知道了這件事，1958年,，公安部不得不下發(fā)通知,，暫停了“罰款”處罰。



 “當(dāng)時(shí),，‘條例’盡管不夠完備,，但還是極大地維護(hù)了社會(huì)秩序，直到后來(lái)群眾運(yùn)動(dòng)起來(lái),，階級(jí)斗爭(zhēng)取代了經(jīng)濟(jì)建設(shè),，文攻武斗、學(xué)習(xí)班取代了拘留,、警告等,，最后‘文革’爆發(fā),，‘條例’全部廢了……直到2005年8月,，《治安管理處罰法》出臺(tái)，治安立法走過(guò)了風(fēng)風(fēng)雨雨的50年!”劉式浦感嘆,。