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• 【發(fā)布日期】2009-11-27 14:53:08
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• 【所屬類別】立法追蹤

-全國(guó)人大法律委員會(huì)官員就駐外外交人員法答問-

十一屆全國(guó)人大常委會(huì)上個(gè)月通過的駐外外交人員法是中國(guó)第一部外交人員法,，全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員喬曉陽(yáng)近日就駐外外交人員法接受媒體訪問，詳細(xì)闡述了這部法律出臺(tái)的意義,，起草過程,，主要內(nèi)容等。



 以下是外交部網(wǎng)站公布的答問全文：



 一,、十一屆全國(guó)人大常委會(huì)上個(gè)月通過的駐外外交人員法是我國(guó)第一部外交人員法,。請(qǐng)您簡(jiǎn)要介紹一下這部法律出臺(tái)的重要意義？



 相信每一個(gè)中國(guó)人都能感受到,，隨著全球化的深入發(fā)展和我國(guó)改革開放事業(yè)的全面推進(jìn),，當(dāng)代中國(guó)同世界的關(guān)系發(fā)生了歷史性變化，中國(guó)的前途命運(yùn)日益緊密地同世界的前途命運(yùn)聯(lián)系在一起。在這樣一個(gè)大背景下,，外交工作與國(guó)家和廣大人民群眾的利益更加緊密地結(jié)合在一起,，在黨和國(guó)家工作全局中的地位和作用更加突出。新的形勢(shì)和任務(wù)對(duì)駐外外交機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量和駐外外交人員的整體素質(zhì)都提出了更高要求,。



 如你所說,，駐外外交人員法是建國(guó)60年來(lái)首部針對(duì)駐外外交人員的專門立法。但這并不意味著駐外外交人員的管理一直無(wú)法可依,。事實(shí)上,，我國(guó)于1993年出臺(tái)了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，2005年又出臺(tái)了公務(wù)員法,，將駐外外交人員納入調(diào)整范圍,。但國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐表明，外交工作的特殊性和駐外環(huán)境的特殊性都決定了駐外外交人員在職責(zé)條件,、義務(wù)權(quán)利,、管理保障等方面不同于國(guó)內(nèi)公務(wù)員，確實(shí)需要制定一部單獨(dú)的法律,。



 我想強(qiáng)調(diào)的是,，這部法律并不僅僅是一部規(guī)范某一特殊公務(wù)員群體日常管理的法律，其立法依據(jù)首先來(lái)自憲法,，涉及到如何落實(shí)憲法規(guī)定的外交人員銜級(jí)制度和我國(guó)外交人員管理體制的一些深層次問題,。



 因此，法律的出臺(tái)既是落實(shí)憲法要求,，進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要內(nèi)容,，也是提高駐外外交人員管理科學(xué)化、規(guī)范化,、制度化水平,，建設(shè)高素質(zhì)駐外外交人員隊(duì)伍的戰(zhàn)略舉措，必將對(duì)外交事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響,。這部法律能夠在新中國(guó)成立60周年之際出臺(tái),，更具有特別的歷史意義。



 二,、請(qǐng)您簡(jiǎn)要介紹一下這部法律的起草過程,。



 2002年，外交部就會(huì)同有關(guān)部門開始籌備起草這部法律,，開展了大量基礎(chǔ)性調(diào)研,，并草擬了法律草案初稿。公務(wù)員法實(shí)施后,，全國(guó)人大有關(guān)部門和國(guó)務(wù)院法制主管部門對(duì)外交人員立法的必要性,、立法形式、法律框架和主要內(nèi)容等進(jìn)行了深入論證。2008年,，外交人員立法列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中的一檔項(xiàng)目,。2009年5月，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議《駐外外交人員法(草案)》,。6月,，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議首次對(duì)法律草案進(jìn)行了審議。10月,，常委會(huì)第十一次會(huì)議再次審議并表決通過了本法,。



 駐外外交人員法的立法過程比較順暢，立法質(zhì)量也比較高,，概況起來(lái)有幾個(gè)原因：



 一是草案基礎(chǔ)比較好,。我國(guó)外交隊(duì)伍的工作實(shí)踐，非常豐富,，管理方面的規(guī)章制度經(jīng)過60年的積累，也比較健全,。法律草案某種意義上就是實(shí)踐理論化和制度法律化的成果,，可謂順理成章，水到渠成,。



 二是充分發(fā)揚(yáng)了民主,。盡管各方面一致認(rèn)同立法的必要性，普遍贊同草案的體例,、框架和內(nèi)容,，但參與立法的各部門在立法的不同階段，廣泛征求和充分聽取了各部門,、地方,、專家學(xué)者、社會(huì)公眾和一線外交人員的意見,，盡可能地吸納合理化意見建議,，從而保證了立法的質(zhì)量。



 三是,，常委會(huì)委員審議法律草案的過程中,，常委會(huì)委員一致認(rèn)為，駐外外交人員隊(duì)伍是一支忠于黨,、忠于祖國(guó),、忠于人民，經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗(yàn)的過硬隊(duì)伍,，為我國(guó)外交工作的大發(fā)展,、大飛躍做出了重要貢獻(xiàn)，功不可沒。通過這部法,，也是對(duì)所有曾經(jīng)為新中國(guó)外交事業(yè)默默奉獻(xiàn)的人,，對(duì)所有正在為我國(guó)新時(shí)期外交工作頑強(qiáng)奮戰(zhàn)的同志們所作出業(yè)績(jī)的充分肯定。



 三,、起草制定駐外外交人員法的主要工作思路是什么,？



 立法實(shí)際上是一個(gè)追本溯源、正本清源,，尋找事物內(nèi)在規(guī)律的過程,。一部法律的立法質(zhì)量好，是法律的內(nèi)容準(zhǔn)確地反映了客觀事物的本來(lái)面目和發(fā)展規(guī)律,。同時(shí),，立法代表一個(gè)國(guó)家的對(duì)外形象。特別是像駐外外交人員法這一類的法律,，國(guó)內(nèi)外都普遍關(guān)注,。因此立法要講法治、講程序,、講規(guī)矩,，展現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的成就。



 駐外外交人員法的基本定位可以概括為三點(diǎn)：第一是體現(xiàn)中國(guó)特色和時(shí)代特征,，第二是符合我國(guó)的基本國(guó)情,，第三是與國(guó)際法和國(guó)際慣例接軌。



 為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),，我們既要“總結(jié)過去”,，又要“前瞻今后”，還要“借鑒國(guó)際”,。就是要通過對(duì)建國(guó)以來(lái)我國(guó)外交體制和駐外外交人員管理制度相關(guān)歷史文獻(xiàn)的系統(tǒng)梳理,，理清發(fā)展脈絡(luò)，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn),。就是要根據(jù)客觀形勢(shì)的變化,，著眼于外交工作和這支隊(duì)伍的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，創(chuàng)新駐外外交人員的管理和保障機(jī)制和手段,，為今后的改革和發(fā)展預(yù)留空間,。還要與國(guó)際公約銜接，考察和了解其他國(guó)家外交人員立法和管理的實(shí)踐,，參考和借鑒外國(guó)有益經(jīng)驗(yàn),。



 四、在法律的起草修改過程中,，您最關(guān)注的內(nèi)容是哪些,？



 我剛才講到,，駐外外交人員法是一部落實(shí)憲法規(guī)定的法律。在立法過程中,，我本人比較關(guān)注法律所涉及的一些憲法性問題,，比如外交銜級(jí)制度、特命全權(quán)大使等等,。



 我國(guó)憲法賦予全國(guó)人大常委會(huì)“規(guī)定軍人和外交人員的銜級(jí)制度和其他專門銜級(jí)制度”的職權(quán),。銜級(jí)既代表資歷和榮譽(yù)，也體現(xiàn)特殊職責(zé),，是特定人員管理的重要手段,。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)先后針對(duì)軍銜,、警銜和海關(guān)關(guān)銜制定了法律,，但法律尚未對(duì)外交銜級(jí)作出規(guī)定。駐外外交人員法以憲法為依據(jù),，創(chuàng)設(shè)外交銜級(jí)制度,，填補(bǔ)了這一法律空白。本法規(guī)定的外交銜級(jí)制度體系完整,、層次分明,，銜級(jí)的批準(zhǔn)授予權(quán)限既體現(xiàn)了集中統(tǒng)一的原則，又符合我國(guó)干部人事制度實(shí)踐,。我相信，外交銜級(jí)制度的實(shí)施必將進(jìn)一步增強(qiáng)廣大駐外外交人員的責(zé)任感,、使命感和榮譽(yù)感,，進(jìn)一步完善駐外外交人員的管理制度，進(jìn)一步突出外交工作的職業(yè)化要求,。



 特命全權(quán)大使是駐外外交人員隊(duì)伍中的領(lǐng)軍人物,，自然成為法律規(guī)范的重點(diǎn)。駐外外交人員法明確了特命全權(quán)大使的法律地位,，對(duì)外,，他是國(guó)家的代表，擁有外交代表權(quán),；對(duì)內(nèi),，他是大使館的行政首長(zhǎng)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)大使館的各項(xiàng)工作,，要對(duì)全館工作負(fù)總責(zé),。同時(shí)，法律規(guī)定,，駐外使節(jié)由全國(guó)人大常委會(huì)決定任免,，由國(guó)家主席派遣和召回,，由國(guó)務(wù)院總理授予其相應(yīng)銜級(jí)。這種制度設(shè)計(jì)與特命全權(quán)大使的法律地位和職責(zé)是相適應(yīng)的,。



 五,、駐外外交人員法中關(guān)于駐外外交機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定，立法機(jī)關(guān)對(duì)此有何考慮,？



 外交乃國(guó)之大事,。一個(gè)國(guó)家無(wú)論實(shí)行何種社會(huì)制度，外交權(quán)的行使都是集中統(tǒng)一的,?！巴饨淮髾?quán)在中央”是中國(guó)外交體制的基石。這部法律對(duì)駐外外交機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制所作的規(guī)定,，要保證國(guó)家外交路線和方針政策的貫徹落實(shí),，要符合建國(guó)以來(lái)的外交實(shí)踐，要有利于促進(jìn)外交事業(yè)圍繞中心,、服務(wù)大局,，要確保駐外外交人員嚴(yán)格履行中央的外交工作部署和工作職責(zé)，實(shí)現(xiàn)政令暢通,、令行禁止,。



 總結(jié)建國(guó)以來(lái)外交工作實(shí)踐和梳理各時(shí)期歷史文獻(xiàn)，我們可以看到,，有兩條紅線貫穿我國(guó)駐外領(lǐng)導(dǎo)體制的始終：其一是中央授權(quán),，外交部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)駐外外交機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)工作；其二是駐外外交機(jī)構(gòu)實(shí)行館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,。多年實(shí)踐證明,，這一體制是行之有效的，是符合外交工作的客觀規(guī)律的,，應(yīng)當(dāng)以法律的形式確定下來(lái),。這無(wú)疑有利于駐外外交人員明確職責(zé)分工，有利于駐外外交機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)轉(zhuǎn),。



 六,、駐外外交人員是承擔(dān)特殊任務(wù)的公務(wù)員隊(duì)伍，擔(dān)負(fù)著維護(hù)國(guó)家主權(quán),、安全與發(fā)展利益的重要責(zé)任,，本法對(duì)他們的職責(zé)、義務(wù)做了哪些規(guī)定,？



 外交事關(guān)國(guó)家的主權(quán),、安全、利益和榮譽(yù),，駐外外交人員是在特殊環(huán)境下履行特殊使命的特殊群體,。為保證他們更好地履行職責(zé),、開展工作，本法對(duì)其職責(zé),、義務(wù)做出了明確和全面的規(guī)定,，包括八項(xiàng)職責(zé)、八項(xiàng)義務(wù),?？偟目矗傻南嚓P(guān)規(guī)定實(shí)現(xiàn)了職責(zé)與條件相統(tǒng)一,，義務(wù)與權(quán)利相平衡,。這些職責(zé)、義務(wù)可以歸納為以下三個(gè)突出方面,。



 一是要絕對(duì)忠于祖國(guó),。駐外外交人員的根本任務(wù)就是維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全與發(fā)展利益,。無(wú)論是貫徹國(guó)家方針政策,，還是代表國(guó)家進(jìn)行交涉，或是介紹我國(guó)情況并發(fā)展與駐在國(guó)關(guān)系,，都要以國(guó)家利益為依歸,。因此忠于祖國(guó)、維護(hù)國(guó)家尊嚴(yán)和利益是對(duì)駐外外交人員的第一要求,。



 二是要堅(jiān)決維護(hù)人民利益,。新中國(guó)外交是人民的外交。以人為本,、外交為民是我國(guó)外交工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),。隨著國(guó)家發(fā)展和“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)的海外利益不斷拓展,。因此，維護(hù)公民與法人正當(dāng)權(quán)益,、履行領(lǐng)事職責(zé),，是法律對(duì)駐外外交人員的必然要求。



 三是要嚴(yán)格執(zhí)行紀(jì)律,。由毛主席,、周總理親手創(chuàng)建的外交隊(duì)伍一直被稱為“文裝解放軍”，紀(jì)律嚴(yán)明是這支隊(duì)伍的優(yōu)良傳統(tǒng),。因此,，法律規(guī)定駐外外交人員必須履行服從調(diào)遣和工作安排，遵守規(guī)章制度和紀(jì)律,，嚴(yán)守國(guó)家秘密和工作秘密,，報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)等義務(wù),。



 需要強(qiáng)調(diào)的是，作為一個(gè)特殊的公務(wù)員群體,，駐外外交人員的管理與國(guó)內(nèi)公務(wù)員管理不盡一致,。本法規(guī)定，駐外外交人員有一些專門的義務(wù),，如駐外工作期間不得辭職,。這也從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了駐外外交人員職責(zé)、義務(wù)的特殊性,。



 七,、您認(rèn)為，法律在體現(xiàn)“以人為本”,，保障駐外外交人員權(quán)利方面有哪些新的進(jìn)展,？



 駐外外交人員的工作性質(zhì)和工作環(huán)境十分特殊，他們面臨的危險(xiǎn)和所要克服的困難,，往往是常人難以想象的,。上個(gè)月，伊拉克首都巴格達(dá)發(fā)生了自殺式爆炸襲擊,，中國(guó)駐伊使館辦公地點(diǎn)損毀嚴(yán)重,。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)某網(wǎng)站的一項(xiàng)調(diào)查顯示,，超過七成的網(wǎng)友支持中國(guó)在伊拉克這樣的動(dòng)蕩國(guó)家設(shè)立大使館,。這說明，普通民眾十分認(rèn)可我駐外外交機(jī)構(gòu)在捍衛(wèi)國(guó)家利益,、發(fā)展雙邊關(guān)系以及維護(hù)我公民和法人正當(dāng)權(quán)益方面發(fā)揮的作用,。



 為保障駐外外交人員依法履行職責(zé)和義務(wù)，法律規(guī)定,，駐外外交人員將依法享受四方面的福利保障,，即收入保障，醫(yī)療保障,，安全保障和休假保障,。針對(duì)近年來(lái)恐怖主義活動(dòng)猖獗，有的駐在國(guó)局勢(shì)動(dòng)蕩等因素,，法律明確要按有關(guān)規(guī)定為駐外外交人員提供必要的人身意外傷害保險(xiǎn),。同時(shí)，為切實(shí)解決駐外外交人員家庭的后顧之憂,，法律規(guī)定,，國(guó)家為駐外外交人員隨任配偶回國(guó)就業(yè)提供必要保障，采取多種措施保障駐外外交人員未成年子女受教育權(quán)利,，并給予適當(dāng)照顧,。上述原則規(guī)定為進(jìn)一步完善駐外外交人員的保障體系提供了法律依據(jù),。