• 【發(fā)布單位】作者：杜曉 任雪
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• 【發(fā)布日期】2010-03-04 15:36:06
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• 【文件來源】來源：法制日報-法治周末
• 【所屬類別】立法追蹤

-行政監(jiān)察法大修劍指反腐盲區(qū) 問責制度將更深入-

2月24日，行政監(jiān)察法修正案(草案)提請十一屆全國人大常委會第十三次會議初次審議,。



 自1997年實施以來,，行政監(jiān)察法發(fā)揮的作用不可忽視，但同時也不可避免地存在一些問題,。隨著依法行政進程的加快和行政管理體制改革的深化,，行政監(jiān)察的對象、方式,、程序以及監(jiān)察機關的職責等,，需要通過修改法律進一步完善。



 種種跡象表明,，此次行政監(jiān)察法的修改積極配合了近年來中央日益密集的反腐部署,，對于一系列反腐盲區(qū)進行了相關規(guī)定。



 中國監(jiān)察部部長馬?也表示,，完善制度是從源頭上防治腐敗的根本舉措,。監(jiān)察機關在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)被監(jiān)察單位存在制度不完善的問題,，依法提出監(jiān)察建議,，有利于被監(jiān)察單位及時堵塞漏洞,，防治違法違紀行為的再次發(fā)生。



 “行政監(jiān)察法修改本身是一種制度,、機制的建設,。我認為根治腐敗，需要做到科學分權,、明確職責,、完備程序、注重標準,。此次的修改草案在很大程度上做到了這四點,，它為行政監(jiān)察人員行使行政監(jiān)察權和行政監(jiān)察建議制訂了程序，設定了相應的一些標準,，對于公務員法的實施和相關具體機制的建構具有重要的意義,。”中國人民大學教授,、中國行政法學會副會長楊建順說,。



 舉報制度將更加完備



 此次修改的行政監(jiān)察法草案規(guī)定，監(jiān)察機關依法受理舉報,，對實名舉報的予以回復,；對舉報事項、受理舉報情況以及舉報人相關的信息予以保密,，保護舉報人的合法權益,。



 對于長期以來基層舉報途徑的不通暢，國內著名反腐學者,、中央黨校政法部教授林?瓷鈑懈寫?。?


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 “為什么一些明顯存在的問題,，群眾舉報了多年都沒有解決,？為什么舉報人遭到打擊報復的事時有發(fā)生？這說明,，舉報渠道存在問題,。”林?此擔?儔ㄇ?來嬖詰奈侍庖約熬儔ㄈ嗽獾降拇蚧鞅ǜ吹南質擔?鋅贍鼙破染儔ㄈ俗鞒鲆恍┪シㄐ形??膠罄從欣硪脖涑晌蘩砹??！



 楊建順認為,，草案中關于舉報制度的相關規(guī)定有兩個意義：“一是走群眾路線；二是體現(xiàn)了對積極參與行政監(jiān)察者權益的保護,?！?


 “一直以來我們推行的都是參與型行政，這和行政主體權力的法定性分不開,。如果監(jiān)察機關單純依靠自己的力量去進行監(jiān)察的話,，會受到信息源、財源,、手段等諸多限制,。”楊建順說,，群眾舉報在中國乃至整個世界都是一種比較重要的監(jiān)察手段,。“這實際上是在進行一種行政調查機制的建構,。這對于行政監(jiān)察中行政調查權的行使,、行政收集權的落實都是有積極作用的?！?


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 楊建順告訴記者,，對于“實名舉報的予以回復”的規(guī)定,，是一種互動的機制，也是對群眾參與的熱情和精神的肯定和激勵,。但“這需要有一些具體的機制予以支撐,，如回復形式、如何確保在恢復過程中不會泄漏信息等,。不實名舉報的如何處理,，這樣才能對參與權的保護更加到位?！?


 “對舉報事項,、受理舉報情況以及舉報人相關的信息予以保密，保護舉報人的合法權益轉讓體現(xiàn)了一種政府責任感,，同時也反映了我們在制度建構過程中的一種無奈,。這說明，在當下社會人們的正義感并沒有得到普遍的尊重,。同時,，對于舉報人受到直接或者間接的報復也要予以嚴厲的懲處,，這是行政監(jiān)察法下一步需要完善的內容?！睏罱樥f,。



 官員問責制度將更加深入



 對于行政監(jiān)察法的修改，馬?介紹,，修正案草案增加規(guī)定了監(jiān)察機關可以提出監(jiān)察建議的兩種情形：一是“需要進行停職檢查,、引咎辭職、責令辭職等問責處理的”情形,；二是“需要完善廉政、勤政制度的”情形,。



 此外馬?還指出,，問責處理是懲處違法違紀行為的有效手段。對有些違法違紀的行政監(jiān)察對象在依法給予處分的同時,，監(jiān)察機關還可以提出監(jiān)察建議,，要求有關單位依照《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》進行停職檢查、引咎辭職,、責令辭職等問責處理,。



 上述行政監(jiān)察法修改中，對于官員問責制度的完善和建構也為人所稱道,?！皢栘熤贫仁墙ⅰ熑握闹匾M成部分，它的建立是依法治國的一大進步,。但是,，在實踐中這一制度尚有一些不完善之處?！绷?此?。?


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 此外,，責任懲治力度不足、不均,，影響了懲治的效果,。



 “某些導致多人甚至上百人死亡的事故,、事件，最后直接責任人沒有受到法律的嚴厲懲治,，或只受到較輕的法律追究,。責任追究的過程應該規(guī)范有序，應該有一整套追究程序,。應該建立說理機制,，給被追究者有說明情況和為己辯護的機會，這不僅有助于查清問題,，使責任人心服口服,，而且有利于發(fā)現(xiàn)隱藏較深的問題?！绷?此?。?


 對于此次行政監(jiān)察法中的有關修改,，楊建順認為,，行政監(jiān)察法草案中所規(guī)定的三種監(jiān)察發(fā)現(xiàn)問題后提出建議，這對于具體部門啟動問責機制有及其重要的作用,。



 “盡管現(xiàn)在的問責和廉政群政機制都逐步建立起來了,，但在有些地方是需要進一步完善的，有的機制也不一定能用的起來,。草案中提出的兩種情形就可以促使監(jiān)察建議的提出,，也就是說這兩種情形扮演了一種啟動現(xiàn)在的問責和廉政群政機制的一種契機的作用。行政監(jiān)察是一個不斷完善的過程,，針對這個建議機制應該建立相應的回復,、反饋或者叫做循環(huán)的完善機制，也就是說監(jiān)察機關跟行政機關之間應當建立一種良性互動,、不斷補充,。總的來說,，這是一個很好的開端,，但是在反饋互動、不斷完善上還需要有改進,?！睏罱樥f。



 對于“問責”的提法,，楊建順不是很贊同,。他認為行政法上講究職責法定、義務法定,，不是問出來的,。提出監(jiān)察建議,，主要在于啟動停職檢查、引咎辭職,、責令辭職等問責處理,，推動現(xiàn)行問責機制的進一步完善，促進問責機制及時,、較好地應用,。“現(xiàn)行的問責機制存在隨意性很大,，缺乏具體的標準程序和相關的規(guī)范約束等問題,。因此，包括《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》都需要進一步改善”,。



 問題官員復出需更多具體規(guī)定



 與問責制度密不可分的,，是問題官員的復出。近年來,，不少問題官員的悄然復出已經不止一次引發(fā)公眾不滿。



 “這確實是一個很復雜的問題：一方面本著‘懲前毖后,，治病救人’的原則,，對于犯了錯誤，甚至嚴重錯誤的干部要給他們以改正錯誤的機會,，對于他們中后來表現(xiàn)特別好的,，也會給他們被重新使用的機會。對罪犯要引導他們回歸社會,。但在實踐中,，一些地方不問被懲治者是否真正認識到自己的錯誤；是否真的洗心革面,；是否具備了重新任職的群眾基礎,，在處理時網開一面，事過境遷后又很快復出,，也不聽取群眾的意見,。”林?此??！



 據(jù)了解，草案中對受行政處分官員的解除程序做了如下規(guī)定：受處分人的處分期限滿了,，要由監(jiān)察機關及時解除處分,，對本人沒有影響，他今后的晉升,、晉級不再受處分的影響,。



 對此,，楊建順說，這是民眾最關心的熱點問題,，也是難點問題,。一個人受了處分之后會形成一種輿論壓力，普遍心理是把這個受處分的人趕下去之后再狠狠踹上幾腳,，這與我們的價值理念是不符的,。毛澤東在闡述干部政策時特別強調“懲前毖后，治病救人”,。這句話的意思是為了讓這個人變得更完善,，不是全部否定這個人；要求他改正錯誤,，把優(yōu)點更好地發(fā)揮為社會服務,。



 “我們既不能姑息縱容一些違規(guī)違法的官員，但也不能一竿子打死,，改好了還是可以繼續(xù)為社會做貢獻,。草案的這個規(guī)定一是回應了社會關心的熱點問題；二是建立了干部問責復出的機制,；三是體現(xiàn)了共產黨用人上的‘信義’機制,。它對官員復出機制有很重要的推動和奠基作用，但一套完善的官員復出機制還是需要更多更具體的規(guī)定,?！睏罱樥f。



 行政監(jiān)察對象范圍存在爭議



 馬?在解釋行政監(jiān)察法的對象范圍時表示,，行政監(jiān)察對象范圍是否需要根據(jù)公務員法確定的公務員范圍做相應的擴大,，是各方面比較關注的一個問題。



 現(xiàn)在的考慮是,，在現(xiàn)有監(jiān)察體制不變的情況下,，應當維持現(xiàn)有的行政監(jiān)察對象范圍，不宜將公務員法規(guī)定的其他六類機關及其公務員納入,。



 楊建順認為其中存在著悖論,。“之所以要修改行政監(jiān)察法,，是因為我們的對象發(fā)生了變化,，但另一方面，我們又強調在現(xiàn)有監(jiān)察體制不變的情況下,，應當維持現(xiàn)有的行政監(jiān)察對象范圍”,。



 對于行政監(jiān)察法的對象范圍，一些專家認為應該放入更為宏大的視野來審視。



 “實際上從國家的體制統(tǒng)一,、法制統(tǒng)一的角度上來講,，從制度的權威性以及監(jiān)察制度的實效性來講，將這一范圍跟公務員的范圍統(tǒng)一起來是一個非常理想的狀態(tài),，但是不具有可行性,，因為我們的政治體制尚沒有改革到這種階段?！睏罱樥f,。



 楊建順認為，此次行政監(jiān)察法的修改并沒有解決行政監(jiān)察的對象問題,，只是對既有規(guī)定的延用,，或者說是維持現(xiàn)狀。



 “行政監(jiān)察法是一個龍頭法,，按理說應當是所有屬于監(jiān)察的對象都應該被納入到監(jiān)察法里面,。應該按照不同的領域、類型展開不同的體制建構,；應當對公務員法中的公務員范圍作出相應的規(guī)定,，但這不具有可行性，是一種現(xiàn)實的無奈,。無論是執(zhí)法監(jiān)察,、廉政監(jiān)察還是效能監(jiān)察，如果監(jiān)察對象有一個統(tǒng)一的架構是比較理想的,，但是否合理還需要進一步論證。現(xiàn)實中,，監(jiān)察的力量還比較薄弱,，從改革的階段性角度來講，考慮到政治體制政治機制,，對監(jiān)察對象維持現(xiàn)有的范圍不失為一種比較理想的辦法,。”楊建順說,。



 行政監(jiān)察法的范圍及對象的確定上難以突破,，實際上體現(xiàn)了行政監(jiān)察當前面臨的體制性的深層次問題。



 “從法與法之間的規(guī)定統(tǒng)一上來講,，行政監(jiān)察法跟公務員法可能會存在一些不順的地方,。在將來的監(jiān)察制度建構過程中，我建議建立一種大的,，統(tǒng)一,、規(guī)范的、具有強制約束力的行政監(jiān)察制度。目前,，行政監(jiān)察體制還需進一步完善,，這是一個比較大的課題，人們對此期待也很高,。但是此次的修改在這方面并沒有實質的進步,。當然行政體制的改革是比較難的，是需要跟政治體制的改革聯(lián)系到一塊去才能被逐步推進,?！睏罱樥f。