• 【發(fā)布單位】作者：杜曉 任雪
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• 【發(fā)布日期】2010-03-04 15:36:06
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• 【文件來源】來源：法制日報(bào)-法治周末
• 【所屬類別】立法追蹤

-行政監(jiān)察法大修劍指反腐盲區(qū) 問責(zé)制度將更深入-

2月24日,，行政監(jiān)察法修正案(草案)提請十一屆全國人大常委會第十三次會議初次審議,。



 自1997年實(shí)施以來,，行政監(jiān)察法發(fā)揮的作用不可忽視,，但同時也不可避免地存在一些問題。隨著依法行政進(jìn)程的加快和行政管理體制改革的深化,，行政監(jiān)察的對象、方式,、程序以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)等,，需要通過修改法律進(jìn)一步完善,。



 種種跡象表明，此次行政監(jiān)察法的修改積極配合了近年來中央日益密集的反腐部署，對于一系列反腐盲區(qū)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定,。



 中國監(jiān)察部部長馬?也表示，完善制度是從源頭上防治腐敗的根本舉措,。監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)被監(jiān)察單位存在制度不完善的問題，依法提出監(jiān)察建議,，有利于被監(jiān)察單位及時堵塞漏洞,，防治違法違紀(jì)行為的再次發(fā)生,。



 “行政監(jiān)察法修改本身是一種制度,、機(jī)制的建設(shè)。我認(rèn)為根治腐敗,，需要做到科學(xué)分權(quán)、明確職責(zé),、完備程序,、注重標(biāo)準(zhǔn),。此次的修改草案在很大程度上做到了這四點(diǎn),，它為行政監(jiān)察人員行使行政監(jiān)察權(quán)和行政監(jiān)察建議制訂了程序,，設(shè)定了相應(yīng)的一些標(biāo)準(zhǔn),，對于公務(wù)員法的實(shí)施和相關(guān)具體機(jī)制的建構(gòu)具有重要的意義,?！敝袊嗣翊髮W(xué)教授、中國行政法學(xué)會副會長楊建順說,。



 舉報(bào)制度將更加完備



 此次修改的行政監(jiān)察法草案規(guī)定,，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法受理舉報(bào),，對實(shí)名舉報(bào)的予以回復(fù),；對舉報(bào)事項(xiàng),、受理舉報(bào)情況以及舉報(bào)人相關(guān)的信息予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益,。



 對于長期以來基層舉報(bào)途徑的不通暢,，國內(nèi)著名反腐學(xué)者、中央黨校政法部教授林?瓷鈑懈寫??！



 林?創(chuàng)幼約旱陌旃?老巒銑雋艘淮蟠?儔ㄐ哦約欽咚擔(dān)?罷廡┚儔ㄐ糯蟛糠址從車畝際腔?愕奈侍狻Ｎ抑皇且桓鲅д擼?雜誚餼齦?艿氖導(dǎo)飾侍饈敲揮兇饔玫模??裁湊餉炊嘈嘔峒牡轎藝飫錮矗懇蛭?廡┚儔ㄈ聳翟諉揮械胤郊牧耍?蛘咚滌行┑胤郊牧艘舶準(zhǔn)模?儔ㄍ揪兜呢遜α釧?歉械轎拗??虼耍?儔ㄐ畔翊?ヒ謊?醬?摹??！



 “為什么一些明顯存在的問題，群眾舉報(bào)了多年都沒有解決,？為什么舉報(bào)人遭到打擊報(bào)復(fù)的事時有發(fā)生,？這說明，舉報(bào)渠道存在問題,?！绷?此擔(dān)?儔ㄇ?來嬖詰奈侍庖約熬儔ㄈ嗽獾降拇蚧鞅ǜ吹南質(zhì)擔(dān)?鋅贍鼙破染儔ㄈ俗鞒鲆恍┪シㄐ形??膠罄從欣硪脖涑晌蘩砹恕,！



 楊建順認(rèn)為,，草案中關(guān)于舉報(bào)制度的相關(guān)規(guī)定有兩個意義：“一是走群眾路線；二是體現(xiàn)了對積極參與行政監(jiān)察者權(quán)益的保護(hù),?！?


 “一直以來我們推行的都是參與型行政，這和行政主體權(quán)力的法定性分不開,。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)單純依靠自己的力量去進(jìn)行監(jiān)察的話,，會受到信息源、財(cái)源,、手段等諸多限制,。”楊建順說,，群眾舉報(bào)在中國乃至整個世界都是一種比較重要的監(jiān)察手段,。“這實(shí)際上是在進(jìn)行一種行政調(diào)查機(jī)制的建構(gòu),。這對于行政監(jiān)察中行政調(diào)查權(quán)的行使,、行政收集權(quán)的落實(shí)都是有積極作用的?！?


 林?匆踩銜??詵錘?奈宕蠹嘍教逑擔(dān)?吹襯詡嘍?、祽宛h嘍?、?杉嘍?、媒体紘D揭約叭褐詡嘍街校?褐詡嘍降淖饔靡恢泵揮械玫匠浞址⒒?。?


 楊建順告訴記者,，對于“實(shí)名舉報(bào)的予以回復(fù)”的規(guī)定,，是一種互動的機(jī)制，也是對群眾參與的熱情和精神的肯定和激勵,。但“這需要有一些具體的機(jī)制予以支撐,，如回復(fù)形式、如何確保在恢復(fù)過程中不會泄漏信息等,。不實(shí)名舉報(bào)的如何處理,，這樣才能對參與權(quán)的保護(hù)更加到位?！?


 “對舉報(bào)事項(xiàng),、受理舉報(bào)情況以及舉報(bào)人相關(guān)的信息予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益轉(zhuǎn)讓體現(xiàn)了一種政府責(zé)任感,，同時也反映了我們在制度建構(gòu)過程中的一種無奈,。這說明，在當(dāng)下社會人們的正義感并沒有得到普遍的尊重,。同時,，對于舉報(bào)人受到直接或者間接的報(bào)復(fù)也要予以嚴(yán)厲的懲處，這是行政監(jiān)察法下一步需要完善的內(nèi)容,?！睏罱樥f。



 官員問責(zé)制度將更加深入



 對于行政監(jiān)察法的修改,，馬?介紹,，修正案草案增加規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以提出監(jiān)察建議的兩種情形：一是“需要進(jìn)行停職檢查、引咎辭職,、責(zé)令辭職等問責(zé)處理的”情形,；二是“需要完善廉政、勤政制度的”情形,。



 此外馬?還指出,，問責(zé)處理是懲處違法違紀(jì)行為的有效手段。對有些違法違紀(jì)的行政監(jiān)察對象在依法給予處分的同時,，監(jiān)察機(jī)關(guān)還可以提出監(jiān)察建議,，要求有關(guān)單位依照《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》進(jìn)行停職檢查、引咎辭職,、責(zé)令辭職等問責(zé)處理,。



 上述行政監(jiān)察法修改中,，對于官員問責(zé)制度的完善和建構(gòu)也為人所稱道?！皢栘?zé)制度是建立‘責(zé)任政府’的重要組成部分,，它的建立是依法治國的一大進(jìn)步。但是,，在實(shí)踐中這一制度尚有一些不完善之處,。”林?此??！



 林?幢硎荊?謔導(dǎo)?校?雜諑瀆砉僭鋇奶案?形??蛑卮缶霾嘰砦蟆⒒蛑卮笫鹿?、输?姆⑸??鶉巫肪客??荒艸中??餼馱斐閃嗽諭?桓齙厙?蟯?陡諼還僭鋇牧??瀆砭弒噶四持直厝恍?。“燃??不嶄費(fèi)羰惺諧ばぷ饜?、?不帳「筆〕ね躉持搖⒃?不帳「筆〕ず蚊魴竦南群罌逄ㄒ約昂幽鮮〗煌ㄌ?溉翁?さ穆瀆恚?釗擻幸恢幀?案?蠹獺?母芯?。”?


 此外,，責(zé)任懲治力度不足,、不均，影響了懲治的效果,。



 “某些導(dǎo)致多人甚至上百人死亡的事故,、事件，最后直接責(zé)任人沒有受到法律的嚴(yán)厲懲治,，或只受到較輕的法律追究,。責(zé)任追究的過程應(yīng)該規(guī)范有序，應(yīng)該有一整套追究程序,。應(yīng)該建立說理機(jī)制,，給被追究者有說明情況和為己辯護(hù)的機(jī)會，這不僅有助于查清問題,，使責(zé)任人心服口服,，而且有利于發(fā)現(xiàn)隱藏較深的問題?！绷?此?。?


 對于此次行政監(jiān)察法中的有關(guān)修改,，楊建順認(rèn)為,，行政監(jiān)察法草案中所規(guī)定的三種監(jiān)察發(fā)現(xiàn)問題后提出建議，這對于具體部門啟動問責(zé)機(jī)制有及其重要的作用,。



 “盡管現(xiàn)在的問責(zé)和廉政群政機(jī)制都逐步建立起來了,，但在有些地方是需要進(jìn)一步完善的,，有的機(jī)制也不一定能用的起來。草案中提出的兩種情形就可以促使監(jiān)察建議的提出,，也就是說這兩種情形扮演了一種啟動現(xiàn)在的問責(zé)和廉政群政機(jī)制的一種契機(jī)的作用,。行政監(jiān)察是一個不斷完善的過程，針對這個建議機(jī)制應(yīng)該建立相應(yīng)的回復(fù),、反饋或者叫做循環(huán)的完善機(jī)制,，也就是說監(jiān)察機(jī)關(guān)跟行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)建立一種良性互動,、不斷補(bǔ)充,。總的來說,，這是一個很好的開端,，但是在反饋互動、不斷完善上還需要有改進(jìn),?！睏罱樥f。



 對于“問責(zé)”的提法,，楊建順不是很贊同,。他認(rèn)為行政法上講究職責(zé)法定、義務(wù)法定,，不是問出來的,。提出監(jiān)察建議，主要在于啟動停職檢查,、引咎辭職,、責(zé)令辭職等問責(zé)處理，推動現(xiàn)行問責(zé)機(jī)制的進(jìn)一步完善,，促進(jìn)問責(zé)機(jī)制及時,、較好地應(yīng)用?！艾F(xiàn)行的問責(zé)機(jī)制存在隨意性很大,，缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)程序和相關(guān)的規(guī)范約束等問題。因此,，包括《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》都需要進(jìn)一步改善”,。



 問題官員復(fù)出需更多具體規(guī)定



 與問責(zé)制度密不可分的，是問題官員的復(fù)出,。近年來,，不少問題官員的悄然復(fù)出已經(jīng)不止一次引發(fā)公眾不滿。



 “這確實(shí)是一個很復(fù)雜的問題：一方面本著‘懲前毖后,，治病救人’的原則,，對于犯了錯誤,，甚至嚴(yán)重錯誤的干部要給他們以改正錯誤的機(jī)會，對于他們中后來表現(xiàn)特別好的,，也會給他們被重新使用的機(jī)會,。對罪犯要引導(dǎo)他們回歸社會,。但在實(shí)踐中，一些地方不問被懲治者是否真正認(rèn)識到自己的錯誤,；是否真的洗心革面；是否具備了重新任職的群眾基礎(chǔ),，在處理時網(wǎng)開一面,，事過境遷后又很快復(fù)出，也不聽取群眾的意見,?！绷?此怠,！



 據(jù)了解,，草案中對受行政處分官員的解除程序做了如下規(guī)定：受處分人的處分期限滿了，要由監(jiān)察機(jī)關(guān)及時解除處分,，對本人沒有影響,，他今后的晉升、晉級不再受處分的影響,。



 對此,，楊建順說,，這是民眾最關(guān)心的熱點(diǎn)問題,，也是難點(diǎn)問題。一個人受了處分之后會形成一種輿論壓力,，普遍心理是把這個受處分的人趕下去之后再狠狠踹上幾腳,，這與我們的價值理念是不符的。毛澤東在闡述干部政策時特別強(qiáng)調(diào)“懲前毖后,，治病救人”,。這句話的意思是為了讓這個人變得更完善，不是全部否定這個人,；要求他改正錯誤,，把優(yōu)點(diǎn)更好地發(fā)揮為社會服務(wù),。



 “我們既不能姑息縱容一些違規(guī)違法的官員，但也不能一竿子打死,，改好了還是可以繼續(xù)為社會做貢獻(xiàn),。草案的這個規(guī)定一是回應(yīng)了社會關(guān)心的熱點(diǎn)問題；二是建立了干部問責(zé)復(fù)出的機(jī)制,；三是體現(xiàn)了共產(chǎn)黨用人上的‘信義’機(jī)制,。它對官員復(fù)出機(jī)制有很重要的推動和奠基作用，但一套完善的官員復(fù)出機(jī)制還是需要更多更具體的規(guī)定,?！睏罱樥f。



 行政監(jiān)察對象范圍存在爭議



 馬?在解釋行政監(jiān)察法的對象范圍時表示,，行政監(jiān)察對象范圍是否需要根據(jù)公務(wù)員法確定的公務(wù)員范圍做相應(yīng)的擴(kuò)大,，是各方面比較關(guān)注的一個問題,。



 現(xiàn)在的考慮是,，在現(xiàn)有監(jiān)察體制不變的情況下，應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)有的行政監(jiān)察對象范圍,，不宜將公務(wù)員法規(guī)定的其他六類機(jī)關(guān)及其公務(wù)員納入,。



 楊建順認(rèn)為其中存在著悖論?！爸砸薷男姓O(jiān)察法,，是因?yàn)槲覀兊膶ο蟀l(fā)生了變化，但另一方面,，我們又強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有監(jiān)察體制不變的情況下,，應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)有的行政監(jiān)察對象范圍”。



 對于行政監(jiān)察法的對象范圍,，一些專家認(rèn)為應(yīng)該放入更為宏大的視野來審視,。



 “實(shí)際上從國家的體制統(tǒng)一、法制統(tǒng)一的角度上來講,，從制度的權(quán)威性以及監(jiān)察制度的實(shí)效性來講,，將這一范圍跟公務(wù)員的范圍統(tǒng)一起來是一個非常理想的狀態(tài)，但是不具有可行性,，因?yàn)槲覀兊恼误w制尚沒有改革到這種階段,。”楊建順說,。



 楊建順認(rèn)為,，此次行政監(jiān)察法的修改并沒有解決行政監(jiān)察的對象問題，只是對既有規(guī)定的延用,，或者說是維持現(xiàn)狀,。



 “行政監(jiān)察法是一個龍頭法,，按理說應(yīng)當(dāng)是所有屬于監(jiān)察的對象都應(yīng)該被納入到監(jiān)察法里面。應(yīng)該按照不同的領(lǐng)域,、類型展開不同的體制建構(gòu),；應(yīng)當(dāng)對公務(wù)員法中的公務(wù)員范圍作出相應(yīng)的規(guī)定，但這不具有可行性,，是一種現(xiàn)實(shí)的無奈,。無論是執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察還是效能監(jiān)察,，如果監(jiān)察對象有一個統(tǒng)一的架構(gòu)是比較理想的,，但是否合理還需要進(jìn)一步論證。現(xiàn)實(shí)中,，監(jiān)察的力量還比較薄弱,，從改革的階段性角度來講，考慮到政治體制政治機(jī)制,，對監(jiān)察對象維持現(xiàn)有的范圍不失為一種比較理想的辦法,。”楊建順說,。



 行政監(jiān)察法的范圍及對象的確定上難以突破,，實(shí)際上體現(xiàn)了行政監(jiān)察當(dāng)前面臨的體制性的深層次問題。



 “從法與法之間的規(guī)定統(tǒng)一上來講,，行政監(jiān)察法跟公務(wù)員法可能會存在一些不順的地方,。在將來的監(jiān)察制度建構(gòu)過程中，我建議建立一種大的,，統(tǒng)一,、規(guī)范的、具有強(qiáng)制約束力的行政監(jiān)察制度,。目前,，行政監(jiān)察體制還需進(jìn)一步完善，這是一個比較大的課題,，人們對此期待也很高,。但是此次的修改在這方面并沒有實(shí)質(zhì)的進(jìn)步。當(dāng)然行政體制的改革是比較難的,，是需要跟政治體制的改革聯(lián)系到一塊去才能被逐步推進(jìn),。”楊建順說,。