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• 【發(fā)布日期】2010-07-07 14:42:35
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• 【所屬類別】立法追蹤

-行政復(fù)議被指官官相護(hù) 程序不公開難見公正-

【新聞背景】 《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》的修改已列入2010年國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃,。這部解決“民告官”糾紛的法律，應(yīng)如何修改,？怎樣才能提供公正,、高效的糾紛解決機(jī)制？



 6月上旬，國(guó)務(wù)院法制辦和中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)共同舉辦了“行政復(fù)議浙江論壇”,，與會(huì)代表圍繞行政復(fù)議制度的完善,，對(duì)行政復(fù)議的功能定位、復(fù)議范圍,、審理組織,、審理程序、結(jié)案方式等問題進(jìn)行了深入研討,。



 受案范圍該不該擴(kuò)大,？



 【案例回放】 2008年5月，福建劉某某以某高校生物科學(xué)與工程學(xué)院從2006年聘用沒有教師資格的林某擔(dān)任食品系副主任,，并從事本科和研究生教學(xué)工作為由,，以該高校為被申請(qǐng)人，向省教育廳申請(qǐng)行政復(fù)議,。省教育廳以申請(qǐng)事項(xiàng)不屬于行政復(fù)議范圍為由,，決定不予受理。劉某某遂將省教育廳告上法院,，要求撤銷該決定,。2008年9月，法院作出一審判決,，高校系事業(yè)單位,，不具備行政復(fù)議被申請(qǐng)人的主體資格，高校聘請(qǐng)林某的行為不屬于行政復(fù)議法的調(diào)整范圍,，駁回劉某某的起訴,。



 我國(guó)法律規(guī)定了行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間全面監(jiān)督關(guān)系，從制定法規(guī)政策,、實(shí)施抽象行政行為到執(zhí)行法律,、實(shí)施具體行政行為，無(wú)不包括在內(nèi),。行政復(fù)議制度的重要功能之一是借助于政府系統(tǒng)內(nèi)部專業(yè),、便捷、靈活的“準(zhǔn)司法”機(jī)構(gòu),，給百姓提供及時(shí),、有效的法律救濟(jì)。但根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,，行政復(fù)議的受案范圍僅限于具體行政行為,。



 湖北省政府法制辦副主任楊良順認(rèn)為，面對(duì)眾多矛盾,，行政復(fù)議之所以如同“隔岸觀火”,，一個(gè)重要原因是按照現(xiàn)行制度,，很多爭(zhēng)議進(jìn)入不了復(fù)議受案范圍,，能進(jìn)入受案范圍的只是少數(shù),。中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年指出：“作為帶有監(jiān)督性質(zhì)的制度，行政復(fù)議的受案范圍應(yīng)遠(yuǎn)比行政訴訟寬泛,。除法律另有規(guī)定外,，凡行政機(jī)關(guān)影響公民權(quán)利的行為，都應(yīng)該納入行政復(fù)議范圍,?！?


 “抽象行政行為比具體行政行為適用的對(duì)象更多、范圍更廣,，一旦違法必將造成更大的社會(huì)危害,。因此，對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的必然結(jié)果,?！焙幽鲜“碴?yáng)市政府法制辦主任張劍虹表示。



 浙江省法制辦副主任夏利陽(yáng)認(rèn)為,，正確把握完善行政復(fù)議受案范圍的原則十分重要,。“行政復(fù)議受理范圍如何確定,，首先與行政復(fù)議在國(guó)家行政救濟(jì)制度上的定位直接相關(guān),。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，行政爭(zhēng)議成為社會(huì)矛盾的主要表現(xiàn)形式,，發(fā)揮行政自身功能優(yōu)勢(shì),，把行政爭(zhēng)議化解在行政程序中，應(yīng)當(dāng)是政府機(jī)關(guān)義不容辭的責(zé)任,。因此,，通過擴(kuò)大行政復(fù)議受理范圍使行政爭(zhēng)議納入到行政復(fù)議這一法定渠道，具有現(xiàn)實(shí)意義,。但另一方面,，行政復(fù)議范圍的擴(kuò)大應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實(shí)體制因素和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的實(shí)際承擔(dān)能力?！?


 審理方式要不要公開,？



 【案例回放】 2008年，河南省某煤業(yè)公司一農(nóng)場(chǎng)不服某縣政府為某村頒發(fā)土地所有權(quán)證,，向安陽(yáng)市政府申請(qǐng)復(fù)議,。為讓雙方當(dāng)事人了解案件審理過程，市政府法制辦工作人員把聽證會(huì)安排到了爭(zhēng)議現(xiàn)場(chǎng),，讓雙方當(dāng)事人都能了解案件爭(zhēng)議焦點(diǎn),。經(jīng)過聽證審理后,，各方當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議決定均表示信服。



 與行政訴訟的開庭審理不同,，我國(guó)行政復(fù)議法規(guī)定,，行政復(fù)議原則上采用書面方式審理，必要時(shí)可聽取當(dāng)事人意見,，行政復(fù)議法實(shí)施條例進(jìn)一步規(guī)定了必要時(shí)才進(jìn)行實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù),、聽證等制度。



 大量的行政復(fù)議案件由于采用書面審理方式,，不利于聽取雙方當(dāng)事人特別是行政相對(duì)人的意見,。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)擬定的行政復(fù)議決定需要逐級(jí)報(bào)請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批,，這種裁決模式不僅牽扯了行政領(lǐng)導(dǎo)大量精力,，而且容易引發(fā)公眾對(duì)行政復(fù)議是否“官官相護(hù)”的猜疑。因此,，保證行政復(fù)議的公開性,，提高行政復(fù)議的公信力，成為當(dāng)務(wù)之急,。



 寧夏回族自治區(qū)政府法制辦副主任洪寅生表示,，公正與效率是行政復(fù)議的目標(biāo)，以往行政復(fù)議程序缺乏公開性,，當(dāng)事人往往無(wú)法參與案件審理,，無(wú)法對(duì)對(duì)方所提供的證據(jù)材料進(jìn)行質(zhì)證，復(fù)議機(jī)關(guān)也難以充分聽取當(dāng)事人雙方的意見,，這不但使行政復(fù)議效率低下,，也不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。



 “在行政復(fù)議中實(shí)行聽證制度,，有利于查明行政爭(zhēng)議的事實(shí)真相,。以書面方式審理行政復(fù)議案件，由于各方提供的證據(jù)材料沒有經(jīng)過辯論和質(zhì)證,，證據(jù)的采信與否主要憑行政復(fù)議人員的主觀判斷,，由此認(rèn)定的事實(shí)很可能與實(shí)際情況存在較大偏差?！辟F州省政府法制辦高煜明副主任說,。由于復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人都同屬行政機(jī)關(guān)，申請(qǐng)人往往會(huì)存在“官官相護(hù)”的疑慮,，他們希望通過一種合理的程序?qū)π姓?fù)議進(jìn)行控制和監(jiān)督,，而設(shè)立聽證程序正好能滿足這一愿望。



 洪寅生認(rèn)為,，為保證行政復(fù)議制度在效率上的優(yōu)勢(shì),，行政復(fù)議法在程序的設(shè)計(jì)上應(yīng)兼顧公正和效率兩個(gè)原則,，明確一般程序和簡(jiǎn)易程序兩種程序，簡(jiǎn)易程序以書面審理為主,，一般程序應(yīng)明確實(shí)地核實(shí),、聽證等具體內(nèi)容，行政復(fù)議的證據(jù)規(guī)則也應(yīng)加以明確,。



 復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)不應(yīng)成被告,？



 【案例回放】 2009年11月，青海省政府作出《省人民政府關(guān)于×縣土地利用總體規(guī)劃(2006—2020)的批復(fù)》,，馬某某等以該批復(fù)違法為由，向省政府申請(qǐng)復(fù)議,，請(qǐng)求撤銷,。省政府法制辦經(jīng)審查決定不予受理。2010年4月,，馬某某等向法院提起行政訴訟,，請(qǐng)求撤銷省政府不予受理的決定。今年6月10日,，法院審理認(rèn)為,，“批復(fù)”是省政府依法定職權(quán)作出的抽象行政行為，馬某某等就該批復(fù)申請(qǐng)行政復(fù)議不符合法律規(guī)定,，省政府決定不予受理是正確的,。一審判決維持省政府的決定。



 經(jīng)過行政復(fù)議的案件由誰(shuí)當(dāng)被告,？行政訴訟法規(guī)定,，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的,，行政機(jī)關(guān)是被告,；復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷、變更原具體行政行為的,，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告,。



 如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)作被告，法院實(shí)際上是把行政復(fù)議活動(dòng)作為審理標(biāo)的,，容易模糊行政訴訟真正的焦點(diǎn),，造成很多案件成為沒有實(shí)際意義的循環(huán)訴訟，既浪費(fèi)行政資源,，也浪費(fèi)司法資源,，當(dāng)事人真正關(guān)心的利益訴求得不到解決。



 應(yīng)松年指出：“當(dāng)時(shí)大家對(duì)誰(shuí)作被告問題沒有深入地研究,，想得也比較簡(jiǎn)單,。之所以規(guī)定復(fù)議決定維持時(shí)由原行政機(jī)關(guān)作被告,、復(fù)議決定改變時(shí)由復(fù)議機(jī)關(guān)作被告，主要是法官提出的,，目的在于合理分配各級(jí)法院的工作量,，避免案件都集中到復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的少數(shù)法院。現(xiàn)在看來(lái),，這一規(guī)定的妥當(dāng)性值得研究,。如果把行政復(fù)議定位為解決行政糾紛的機(jī)制，并保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)能夠中立,、公正,，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作被告也是可以的?！?


 國(guó)家行政學(xué)院講師王靜研究過很多國(guó)家和地區(qū)的行政復(fù)議制度,，她指出：“沒有一個(gè)國(guó)家和地區(qū)是以復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的?！?


 不少實(shí)務(wù)部門的人士也反映,，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否“官官相護(hù)”，取決于行政復(fù)議的制度定位,，與是否作被告沒有關(guān)系,。復(fù)議機(jī)關(guān)作被告，容易牽扯行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案精力,，而引起行政爭(zhēng)議的原行政機(jī)關(guān)卻置身事外,。



 行政復(fù)議制度有待改進(jìn)



 行政復(fù)議法實(shí)施以來(lái)，在維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益,，規(guī)范和推動(dòng)行政復(fù)議工作等方面發(fā)揮了重要作用,，但由于其程序上一些缺陷的存在阻礙了其功能的進(jìn)一步發(fā)揮。因此,，有必要找出其存在的缺陷和不足,，以完善行政復(fù)議制度。



 ——行政復(fù)議機(jī)構(gòu)地位上難以中立超脫,。一些設(shè)置行政復(fù)議制度的國(guó)家,，復(fù)議機(jī)構(gòu)一般都獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)。而我國(guó)目前承擔(dān)行政復(fù)議職責(zé)的,，往往是各級(jí)政府及其組成部門中的內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu),，分別隸屬于各級(jí)不同的政府和不同的行政職能部門，在裁決行政糾紛時(shí)難以做到公平和公正,。



 ——現(xiàn)行復(fù)議程序不夠公開透明,，不利于查清案件事實(shí),。行政復(fù)議原則上采取書面審查的形式，不利于充分聽取雙方當(dāng)事人特別是相對(duì)人的意見,，雙方當(dāng)事人無(wú)法當(dāng)庭對(duì)質(zhì),、辯論，無(wú)法查清有關(guān)事實(shí)和證據(jù),，弊大于利,。要增加復(fù)議程序的透明度和公正性，必須使聽證審查方式真正成為法定的行政復(fù)議審查方式,。從目前世界各國(guó)行政程序立法狀況看,，將聽證適用于行政復(fù)議程序已為許多國(guó)家的行政程序法所接受。



 ——行政復(fù)議缺乏必要的證據(jù)規(guī)則,。有關(guān)證據(jù)種類,、申請(qǐng)人舉證責(zé)任、證據(jù)效力,、舉證時(shí)間等問題，行政復(fù)議法或者根本沒有規(guī)定,，或者雖然有規(guī)定但不具體,，缺乏可操作性，這給行政復(fù)議工作帶來(lái)了不便,。



 ——行政復(fù)議中缺少律師代理制度和法律服務(wù)?，F(xiàn)實(shí)中，申請(qǐng)人不熟悉行政復(fù)議的實(shí)體和程序規(guī)定,，而律師是為社會(huì)提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員,，他們的參與有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政復(fù)議法雖然規(guī)定了委托代理制度,，但是對(duì)律師能否介入行政復(fù)議活動(dòng)并沒有明確規(guī)定,。



 ——行政復(fù)議中缺少?gòu)?fù)議監(jiān)督機(jī)構(gòu)。世界各國(guó)在賦予行政機(jī)關(guān)以行政復(fù)議權(quán)的同時(shí),，普遍建立了相應(yīng)的監(jiān)督制度,，以防止行政復(fù)議權(quán)的濫用，侵犯公民的合法權(quán)利,。但是,，我國(guó)的行政復(fù)議法對(duì)復(fù)議監(jiān)督制度未做規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)即使最后的決定存在錯(cuò)誤也不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任,。



 ——復(fù)議終局的規(guī)定違背了司法最終解決的原則,。所謂復(fù)議終局，是指某些行政糾紛經(jīng)復(fù)議機(jī)構(gòu)裁決后所作的決定為最終決定,，當(dāng)事人則不能通過訴訟等其他的途徑救濟(jì)自己的權(quán)利,。實(shí)踐中,，很多行政決定是在報(bào)請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批的情況下作出的，即使啟動(dòng)了復(fù)議程序,，也很難從根本上改變,。這種終局性裁決使得人們失去了對(duì)行政復(fù)議不服而提起訴訟的權(quán)利。