-地方開門立法現(xiàn)軟肋：多數(shù)草案不附起草說明-

最近,四川廣元市政府法制辦公室在一份工作總結(jié)中透露,2010年立法工作暴露一個突出問題:不少規(guī)范性文件草案在報送法制辦審查時缺少起草說明或者起草說明很粗糙,。



 一個政府的立法部門,在審查規(guī)范性文件時,尚難看到起草說明,作為普通公民就可想而知了。



 近年來,開門立法蔚然成風(fēng),。從法律,、法規(guī)到規(guī)章、文件,出臺前向社會公開征求意見,本是民主立法,、提高公眾參與度的進(jìn)步舉措,。但是由于這些征求意見稿多數(shù)不附起草說明,讓開門立法的效果大打折扣。



 此間接受記者采訪的多位法學(xué)專家建議,有關(guān)部門出臺具體規(guī)則對起草說明進(jìn)行規(guī)范,。



 地方立法鮮見起草說明



 2010年年末,《廣西糖業(yè)條例(草案)》公開征求公眾意見,。記者發(fā)現(xiàn),該草案在網(wǎng)上公布時沒有任何起草說明。公眾甚至搞不清這部條例是由政府出臺還是人大出臺,。



 記者近日查閱了多家省,、市政府法制辦公室網(wǎng)站,發(fā)現(xiàn)這類問題非常普遍。



 在廣西法制辦網(wǎng)站上,自2010年至今,包括前述的糖業(yè)條例,共發(fā)布了15項立法案征求意見稿,記者逐一查閱,沒有一個附有起草說明,。這些立法案涉及城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù),、河道采砂、非機動車管理等,絕大多數(shù)與社會公眾日常生活密切相關(guān),。



 在廣東省政府法制辦網(wǎng)站上,自2010年以來,有30份征求意見稿,僅今年的一份和去年年底一份立法草案有起草說明,其他皆無,。



 在廣州市政府法制辦網(wǎng)站上,征求意見稿以及送審稿,也未見到起草說明的蹤影。



 在甘肅省政府法制辦網(wǎng)站上,要查看征求意見的立法草案是需要點擊附件的,幾句說明也是簡單得不能再簡單,。



 ……



 除了全國人大及其常委會,、國務(wù)院及其部門有立法權(quán),按照立法法規(guī)定,有立法權(quán)的還包括:全國31個省、自治區(qū),、直轄市,國務(wù)院批準(zhǔn)的18個較大的市,、31個省會城市以及4個經(jīng)濟特區(qū)所在的市,這些地方人民代表大會及其常務(wù)委員會均可以制定地方性法規(guī),其同級政府可以制定規(guī)章,。記查隨機查閱的這些具有立法權(quán)的部門,在公開征求意見時,附有起草說明的同樣極為罕見。



 起草說明不可或缺



 沒有起草說明,社會大眾何以知道立法目的,、背景,、針對的問題?又何以提出建設(shè)性意見?如此開門立法豈不流于形式?



 記者查看了一些比較完備的起草說明發(fā)現(xiàn),起草說明一般包括:說明立法的背景、立法的目的,說明為什么要制定這部規(guī)章或者地方性法規(guī),；實踐當(dāng)中出現(xiàn)了什么問題,、有什么危害；起草的過程如何,、經(jīng)過了什么樣的論證,；該草案包括什么主要內(nèi)容,是否借鑒別的國家、地區(qū)或者全國其他地方好的做法,是否進(jìn)行了必要的評估,甚至還包括對于某些重要內(nèi)容的解釋,。如果是修訂原有規(guī)章或者是地方性法規(guī),會說明這次主要修訂什么內(nèi)容,、為什么這樣修訂等等。



 北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安說,附起草說明書是立法民主化和科學(xué)化的要求,。除了征求意見時要向公眾作必要介紹,征求意見完畢也要向社會公眾交代:社會大眾意見如何,、已經(jīng)過幾次論證、什么重要意見被采納了等等,。



 中國政法大學(xué)行政法教授劉莘說,向社會大眾公開起草說明,還有一個重要作用,就是對即將出臺的規(guī)章或地方性法規(guī)讓公眾有一個學(xué)習(xí)的過程。通過對起草說明的了解,普通大眾更容易理解和接受即將出臺的地方性法規(guī)或規(guī)章,這樣也有利于日后公眾的守法以及執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法,。



 現(xiàn)行立法缺失具體要求



 我國專門規(guī)范立法行為的立法法,沒有明確要求立法草案征求公眾意見時必須附有起草說明,。立法法僅規(guī)定:當(dāng)一個代表團(tuán)或者三十名以上的全國人大代表,向全國人民代表大會提交法律案時,或者常務(wù)委員會組成人員十人以上聯(lián)名向全國人大常務(wù)委員會提出法律案時,須作出說明。在行政法規(guī)制定方面,僅在第59條規(guī)定,行政法規(guī)起草工作完成后,起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說明等送交國務(wù)院法制辦審查,。



 記者查看2001年國務(wù)院出臺的《規(guī)章制定程序條例》,也沒有專門提及起草說明的問題,。



 學(xué)者李?J建議,有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)出臺具體規(guī)則,明確要求立法草案征求意見時必須附有起草說明,并對起草說明應(yīng)當(dāng)包括的具體內(nèi)容加以明確,公布公眾所提意見是否被采納等。記者

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