-地方開門立法現(xiàn)軟肋：多數(shù)草案不附起草說明-

最近,四川廣元市政府法制辦公室在一份工作總結(jié)中透露,2010年立法工作暴露一個(gè)突出問題:不少規(guī)范性文件草案在報(bào)送法制辦審查時(shí)缺少起草說明或者起草說明很粗糙。



 一個(gè)政府的立法部門,在審查規(guī)范性文件時(shí),尚難看到起草說明,作為普通公民就可想而知了,。



 近年來,開門立法蔚然成風(fēng),。從法律、法規(guī)到規(guī)章,、文件,出臺(tái)前向社會(huì)公開征求意見,本是民主立法、提高公眾參與度的進(jìn)步舉措,。但是由于這些征求意見稿多數(shù)不附起草說明,讓開門立法的效果大打折扣,。



 此間接受記者采訪的多位法學(xué)專家建議,有關(guān)部門出臺(tái)具體規(guī)則對(duì)起草說明進(jìn)行規(guī)范。



 地方立法鮮見起草說明



 2010年年末,《廣西糖業(yè)條例(草案)》公開征求公眾意見,。記者發(fā)現(xiàn),該草案在網(wǎng)上公布時(shí)沒有任何起草說明,。公眾甚至搞不清這部條例是由政府出臺(tái)還是人大出臺(tái)。



 記者近日查閱了多家省,、市政府法制辦公室網(wǎng)站,發(fā)現(xiàn)這類問題非常普遍,。



 在廣西法制辦網(wǎng)站上,自2010年至今,包括前述的糖業(yè)條例,共發(fā)布了15項(xiàng)立法案征求意見稿,記者逐一查閱,沒有一個(gè)附有起草說明。這些立法案涉及城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù),、河道采砂,、非機(jī)動(dòng)車管理等,絕大多數(shù)與社會(huì)公眾日常生活密切相關(guān)。



 在廣東省政府法制辦網(wǎng)站上,自2010年以來,有30份征求意見稿,僅今年的一份和去年年底一份立法草案有起草說明,其他皆無,。



 在廣州市政府法制辦網(wǎng)站上,征求意見稿以及送審稿,也未見到起草說明的蹤影,。



 在甘肅省政府法制辦網(wǎng)站上,要查看征求意見的立法草案是需要點(diǎn)擊附件的,幾句說明也是簡(jiǎn)單得不能再簡(jiǎn)單,。



 ……



 除了全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院及其部門有立法權(quán),按照立法法規(guī)定,有立法權(quán)的還包括:全國31個(gè)省,、自治區(qū),、直轄市,國務(wù)院批準(zhǔn)的18個(gè)較大的市、31個(gè)省會(huì)城市以及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市,這些地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)均可以制定地方性法規(guī),其同級(jí)政府可以制定規(guī)章,。記查隨機(jī)查閱的這些具有立法權(quán)的部門,在公開征求意見時(shí),附有起草說明的同樣極為罕見,。



 起草說明不可或缺



 沒有起草說明,社會(huì)大眾何以知道立法目的、背景,、針對(duì)的問題?又何以提出建設(shè)性意見?如此開門立法豈不流于形式?



 記者查看了一些比較完備的起草說明發(fā)現(xiàn),起草說明一般包括:說明立法的背景,、立法的目的,說明為什么要制定這部規(guī)章或者地方性法規(guī)；實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)了什么問題,、有什么危害,；起草的過程如何、經(jīng)過了什么樣的論證,；該草案包括什么主要內(nèi)容,是否借鑒別的國家,、地區(qū)或者全國其他地方好的做法,是否進(jìn)行了必要的評(píng)估,甚至還包括對(duì)于某些重要內(nèi)容的解釋。如果是修訂原有規(guī)章或者是地方性法規(guī),會(huì)說明這次主要修訂什么內(nèi)容,、為什么這樣修訂等等,。



 北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安說,附起草說明書是立法民主化和科學(xué)化的要求。除了征求意見時(shí)要向公眾作必要介紹,征求意見完畢也要向社會(huì)公眾交代:社會(huì)大眾意見如何,、已經(jīng)過幾次論證,、什么重要意見被采納了等等。



 中國政法大學(xué)行政法教授劉莘說,向社會(huì)大眾公開起草說明,還有一個(gè)重要作用,就是對(duì)即將出臺(tái)的規(guī)章或地方性法規(guī)讓公眾有一個(gè)學(xué)習(xí)的過程,。通過對(duì)起草說明的了解,普通大眾更容易理解和接受即將出臺(tái)的地方性法規(guī)或規(guī)章,這樣也有利于日后公眾的守法以及執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法,。



 現(xiàn)行立法缺失具體要求



 我國專門規(guī)范立法行為的立法法,沒有明確要求立法草案征求公眾意見時(shí)必須附有起草說明。立法法僅規(guī)定:當(dāng)一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的全國人大代表,向全國人民代表大會(huì)提交法律案時(shí),或者常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名向全國人大常務(wù)委員會(huì)提出法律案時(shí),須作出說明,。在行政法規(guī)制定方面,僅在第59條規(guī)定,行政法規(guī)起草工作完成后,起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說明等送交國務(wù)院法制辦審查,。



 記者查看2001年國務(wù)院出臺(tái)的《規(guī)章制定程序條例》,也沒有專門提及起草說明的問題。



 學(xué)者李?J建議,有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)出臺(tái)具體規(guī)則,明確要求立法草案征求意見時(shí)必須附有起草說明,并對(duì)起草說明應(yīng)當(dāng)包括的具體內(nèi)容加以明確,公布公眾所提意見是否被采納等,。記者

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