• 【發(fā)布單位】作者：陳麗平
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• 【發(fā)布日期】2012-09-03 16:33:58
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• 【所屬類別】立法追蹤

-汪光燾深度解讀環(huán)保法修正案草案-

□環(huán)境保護(hù)法修改



 近日在北京舉行的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議,首次審議了環(huán)境保護(hù)法修正案草案,。這一備受關(guān)注的法律草案,由全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)起草并提請(qǐng)審議,。《法制日?qǐng)?bào)》記者近日就草案有關(guān)內(nèi)容,采訪了環(huán)資委主任委員汪光燾,。



 代表連續(xù)多年提出議案建議



 環(huán)境保護(hù)法自1979年試行,1989年正式施行至今,二十多年未曾修改,。



 “隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,環(huán)境保護(hù)法出現(xiàn)了一些不適應(yīng)管理需要的問(wèn)題?！蓖艄鉅c介紹,社會(huì)上關(guān)于修改環(huán)境保護(hù)法的呼聲十分強(qiáng)烈,全國(guó)人大代表通過(guò)代表議案和建議多次反映,。從1995年八屆全國(guó)人大三次會(huì)議到2012年十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議,全國(guó)人大代表共2474人次以及臺(tái)灣代表團(tuán)、海南代表團(tuán)提出修改環(huán)境保護(hù)法的議案78件,反映現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法是經(jīng)濟(jì)體制改革初期制定的,已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求,。十一屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大代表及社會(huì)各界修改環(huán)境保護(hù)法的意見(jiàn)高度重視,將修改環(huán)境保護(hù)法列入了十一屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃中繼續(xù)開(kāi)展研究論證的項(xiàng)目,。



 對(duì)環(huán)保法進(jìn)行了立法后評(píng)估



 汪光燾介紹,十一屆全國(guó)人大環(huán)資委梳理了歷年來(lái)有關(guān)修改環(huán)境保護(hù)法的全國(guó)人大代表議案和建議內(nèi)容,收集了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和有關(guān)專家的意見(jiàn),從2008年到2010年先后對(duì)水污染防治相關(guān)法律、大氣污染防治相關(guān)法律,、固體廢物污染防治相關(guān)法律,、環(huán)境噪聲污染防治法以及環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行了全面的評(píng)估,形成了一系列論證報(bào)告,并根據(jù)代表議案和社會(huì)各界所提出的環(huán)境保護(hù)法修改的各種建議,對(duì)環(huán)境保護(hù)法修改方式進(jìn)行了專門研究。



 經(jīng)過(guò)研究論證,環(huán)資委認(rèn)為,當(dāng)前修改現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)國(guó)家提出的指導(dǎo)思想,強(qiáng)化政府責(zé)任和監(jiān)督,加強(qiáng)法律責(zé)任和追究,修改與后來(lái)制定的單行法的一些不銜接規(guī)定,推動(dòng)專項(xiàng)法律的實(shí)施,。



 突出強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任法律責(zé)任



 “當(dāng)前環(huán)境保護(hù)存在環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢(shì)未被有效遏制的問(wèn)題,。”汪光燾說(shuō),這一問(wèn)題的產(chǎn)生既有法律本身不完善的問(wèn)題,也有執(zhí)法不到位的問(wèn)題,更主要地體現(xiàn)在現(xiàn)行有關(guān)環(huán)境污染防治單項(xiàng)法律執(zhí)行不力上,。進(jìn)一步分析環(huán)境保護(hù)工作執(zhí)法不力問(wèn)題,實(shí)際不僅包括企業(yè)事業(yè)單位不守法,、違法成本低,還包括政府及其部門監(jiān)督不力、責(zé)任不到位,甚至以權(quán)謀私兩個(gè)方面,。因此,需要各級(jí)政府及其部門落實(shí)責(zé)任,嚴(yán)格執(zhí)法,這是當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題,也應(yīng)當(dāng)是環(huán)境保護(hù)法修正案草案需要和應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題,。



 汪光燾介紹,環(huán)境保護(hù)法修正案草案的重要目的之一,就是要完善具有共性的法律制度,解決國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方政府執(zhí)法不力問(wèn)題。現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法關(guān)于政府責(zé)任僅有一條原則性規(guī)定,相關(guān)污染防治法律的有關(guān)規(guī)定也較原則,。因此,修正案草案中專門增加監(jiān)督檢查一章,建立了四項(xiàng)制度,落實(shí)和監(jiān)督政府責(zé)任:一是現(xiàn)場(chǎng)檢查制度,授予環(huán)保部門檢查權(quán),；二是規(guī)定信息公開(kāi),保障公眾權(quán)益；三是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度,國(guó)務(wù)院和地方人民政府將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對(duì)下級(jí)地方人民政府和同級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容,；四是人大要介入,要定期聽(tīng)取政府的有關(guān)匯報(bào),。同時(shí),對(duì)應(yīng)條文修改,草案完善了法律責(zé)任一章的內(nèi)容,重點(diǎn)補(bǔ)充了依法追究相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其責(zé)任人和國(guó)家工作人員法律責(zé)任的規(guī)定,。



 “這種修改具有基礎(chǔ)性,是修改其他任何一部單項(xiàng)法律所無(wú)法替代的?！蓖艄鉅c強(qiáng)調(diào),。



 體現(xiàn)對(duì)環(huán)保工作的指導(dǎo)思想



 汪光燾認(rèn)為,環(huán)境保護(hù)工作指導(dǎo)思想問(wèn)題需要高度重視。



 從1973年到2011年,國(guó)務(wù)院發(fā)布了若干個(gè)關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定和意見(jiàn),。2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確了環(huán)境保護(hù)工作的指導(dǎo)思想和基本原則,確定了2020年的工作目標(biāo),。2011年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》,進(jìn)一步明確了環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作。



 汪光燾說(shuō),在改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期,全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,是處理好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)與資源利用和環(huán)境保護(hù)關(guān)系的關(guān)鍵,。環(huán)境保護(hù)已經(jīng)從以往注重達(dá)標(biāo)排放,轉(zhuǎn)換為現(xiàn)在以節(jié)約資源,、保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo),關(guān)鍵是依靠促進(jìn)科技進(jìn)步,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,不斷完善法律制度。促進(jìn)人與自然和諧相處,、保護(hù)和改善人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,。國(guó)家明確的指導(dǎo)思想必須在環(huán)境保護(hù)法修改中體現(xiàn)出來(lái)。



 據(jù)此,草案規(guī)定,環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)遵循依靠科技進(jìn)步,、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),、倡導(dǎo)生態(tài)文明、強(qiáng)化環(huán)境法治,、完善監(jiān)管機(jī)制,、建立長(zhǎng)效機(jī)制。國(guó)家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源,、保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量,、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施,健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào),。



 努力完善環(huán)境管理基本制度



 汪光燾介紹,在制度設(shè)置上,本次環(huán)境保護(hù)法修改立足法律條款已經(jīng)有規(guī)定的,、或者環(huán)境保護(hù)法規(guī)定合適的制度,力求解決一些公眾關(guān)注,、又是急需的,、共性的重點(diǎn)問(wèn)題。



 第一,完善環(huán)境監(jiān)測(cè)制度,。多年來(lái),各部門各自建設(shè)監(jiān)測(cè)站點(diǎn),、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不一致、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不一致,、監(jiān)測(cè)結(jié)果難以共享等問(wèn)題突出,結(jié)果是同一地區(qū),、同一流域不同部門公布的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)不同,對(duì)社會(huì)有負(fù)面影響。修正案草案通過(guò)規(guī)范制度來(lái)保障監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)的統(tǒng)一,規(guī)定統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)置監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)方法,、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)。立法機(jī)關(guān)沒(méi)有采納有關(guān)部門“統(tǒng)一發(fā)布”的意見(jiàn),因?yàn)榻y(tǒng)一法律制度比統(tǒng)一行政權(quán)力更重要,。



 第二,規(guī)范環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度?，F(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了環(huán)境的概念,包括了生態(tài)保護(hù)和環(huán)境保護(hù),是大環(huán)境的概念,。為了改變環(huán)境規(guī)劃里生態(tài)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)對(duì)立的局面,修正案草案規(guī)定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃一定要把生態(tài)問(wèn)題和環(huán)境污染防治問(wèn)題結(jié)合起來(lái),同時(shí)與其他土地、城鄉(xiāng)等規(guī)劃相銜接,。



 第三,銜接環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,。2002年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)法。草案與環(huán)境影響評(píng)價(jià)法做了銜接性規(guī)定,并將現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與環(huán)境保護(hù)的其他制度和相關(guān)工作進(jìn)行了銜接,。對(duì)于“政策環(huán)評(píng)”問(wèn)題,在制定環(huán)境影響評(píng)價(jià)法時(shí)就有不同意見(jiàn),如果要解決,可以放在修改環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中解決,在環(huán)境保護(hù)法中會(huì)造成新的法律規(guī)定的不一致,。



 第四,完善跨行政區(qū)污染防治制度。近十年國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)了一批跨地區(qū)或跨流域規(guī)劃,處理跨行政區(qū)域的協(xié)力合作問(wèn)題,。修正案草案規(guī)定跨行政區(qū)重點(diǎn)區(qū)域,、流域污染防治和生態(tài)保護(hù)工作,應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域污染防治和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃和相應(yīng)責(zé)任作出決定,明確跨行政區(qū)重點(diǎn)區(qū)域,、流域污染防治工作,應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域,、流域污染防治規(guī)劃和相應(yīng)責(zé)任作出決定。



 第五,補(bǔ)充總量控制制度,?？偭靠刂浦贫仁黔h(huán)境保護(hù)工作從控制污染物排放濃度到保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量的重要措施。修正案草案完善了關(guān)于總量控制制度的規(guī)定,并明確了區(qū)域限批的法律地位,。



 第六,、規(guī)定了排污申報(bào)和收費(fèi)制度。由于牽涉到環(huán)境稅改革問(wèn)題,草案采取的是承認(rèn)現(xiàn)狀,、留有余地的方法,。規(guī)定了“污染物申報(bào)和征繳費(fèi)用制度”,這里的“費(fèi)用”可以是費(fèi),也可以是稅,為國(guó)家未來(lái)的環(huán)境稅改革留有余地。



 進(jìn)一步明確企業(yè)的法律責(zé)任



 汪光燾介紹,這次修改著重解決違法成本低,、守法成本高的問(wèn)題,同時(shí)明確企業(yè)不僅要對(duì)減少排放污染物負(fù)責(zé),也要對(duì)排放污染物對(duì)公共環(huán)境質(zhì)量造成的影響承擔(dān)責(zé)任,。



 為此,草案一是規(guī)定了環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度,進(jìn)一步明確排污單位的環(huán)境保護(hù)責(zé)任,包括企業(yè)負(fù)責(zé)人的環(huán)保責(zé)任制度和向職工代表大會(huì)報(bào)告環(huán)保工作并接受監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定；二是規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依法開(kāi)展監(jiān)測(cè),并依法公開(kāi)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的規(guī)定,。三是規(guī)范了關(guān)于限期治理的規(guī)定,補(bǔ)充了企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定并組織實(shí)施限期治理計(jì)劃,接受政府監(jiān)督的內(nèi)容,。



 增加了環(huán)境基準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定



 環(huán)境基準(zhǔn)是指“環(huán)境介質(zhì)（水、土和氣）中污染物等對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和人群健康不產(chǎn)生不良或有害效應(yīng)的最大限值”,，是依據(jù)科學(xué)實(shí)驗(yàn)和科學(xué)判斷得出的,。它強(qiáng)調(diào)“以人（生物）為本”及自然和諧的理念，是科學(xué)理論上人與自然“希望維持的標(biāo)準(zhǔn)”,。因此,，環(huán)境基準(zhǔn)是環(huán)境保護(hù)工作的“自然控制標(biāo)準(zhǔn)”，也是國(guó)家進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià),、制定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與方向的科學(xué)依據(jù),，是國(guó)家環(huán)境保護(hù)、環(huán)境管理政策與法律制定的科學(xué)基礎(chǔ)。



 “環(huán)境基準(zhǔn)對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作有十分重要的意義,?！?汪光燾說(shuō)，科學(xué)合理的環(huán)境基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)體系是實(shí)現(xiàn)有效環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)工作的基礎(chǔ),。構(gòu)建國(guó)家環(huán)境基準(zhǔn)體系將使國(guó)家擺脫照搬照抄國(guó)外環(huán)境基準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀,，確立我國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)衡量的科學(xué)基礎(chǔ)，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和人群健康,，為我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系和環(huán)境管理體系提供全面有效的科技支撐,。同時(shí)，環(huán)境基準(zhǔn)在環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)控,、應(yīng)急事故處置,、污染控制與風(fēng)險(xiǎn)管理等方面有著廣泛的應(yīng)用前景。因此,，環(huán)境基準(zhǔn)研究對(duì)推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展,，保障我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。



 因此,，修正案草案規(guī)定了科學(xué)確定符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境基準(zhǔn),，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)相銜接，制定國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),。



 進(jìn)一步完善了環(huán)境監(jiān)測(cè)制度



 環(huán)境監(jiān)測(cè)制度是生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)和保護(hù)的重要制度?，F(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法及其相關(guān)法律對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)提出了原則要求。



 汪光燾介紹,，環(huán)境評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的設(shè)置和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)的依據(jù),，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)依法公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)公眾參與的基礎(chǔ)。草案通過(guò)規(guī)范制度來(lái)保障監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)的統(tǒng)一,，規(guī)定國(guó)家建立監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信息體系,，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)置監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；環(huán)境質(zhì)量和污染物排放監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信息體系,，作為評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量的依據(jù),；從事環(huán)境監(jiān)測(cè)工作應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家監(jiān)測(cè)規(guī)范，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé),，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)依法公開(kāi),。



 立法規(guī)范環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度



 現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的要求,，但當(dāng)前實(shí)施中將環(huán)境保護(hù)規(guī)劃分成兩個(gè)規(guī)劃,，以污染防治為主的名為環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和另行制定生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院分別發(fā)布,。國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃每五年編制一次,，全國(guó)生態(tài)保護(hù)規(guī)劃綱要2000年由國(guó)務(wù)院發(fā)布，到現(xiàn)在已經(jīng)十一年的時(shí)間。



 汪光燾介紹,，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的原則要求,，污染防治和生態(tài)保護(hù)的脫節(jié)已難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)法保護(hù)人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的立法宗旨。草案按照現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法關(guān)于環(huán)境的法律定義,，規(guī)定國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括自然生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治的目標(biāo),、主要任務(wù)、保障措施等,。



 與環(huán)境影響評(píng)價(jià)法進(jìn)行銜接



 “2002年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)法,，這是一部以科學(xué)和方法來(lái)從源頭上減少污染、改善生態(tài)的重要法律,?！?汪光燾說(shuō)。這一法律將建設(shè)項(xiàng)目和政府及有關(guān)部門編制的綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃納入法定開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范疇,。



 現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法僅對(duì)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)做出了規(guī)定,，缺失了有關(guān)規(guī)劃環(huán)評(píng)的規(guī)范，同環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)定不銜接,。為此,，草案與現(xiàn)行法律做了銜接性規(guī)定。規(guī)定編制有關(guān)開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃,，建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目,，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。同時(shí),，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)與環(huán)境保護(hù)的其他制度和相關(guān)工作銜接,。



 “對(duì)于政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)，由于一些部門還有不同意見(jiàn),，對(duì)這一問(wèn)題,，我們建議進(jìn)一步研究和實(shí)踐?！?汪光燾介紹,。



 完善跨行政區(qū)污染防治制度



 對(duì)于跨行政區(qū)污染防治，環(huán)境保護(hù)法僅在第十五條做出有關(guān)政府協(xié)商解決的原則性規(guī)定,。



 汪光燾認(rèn)為,，環(huán)境保護(hù)工作跨行政區(qū)域是一個(gè)必然趨勢(shì)，也是環(huán)境保護(hù)由控制污染物排放到更加重視環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)和改善的方向,。相關(guān)行政區(qū)域政府之間必須合作與協(xié)調(diào),，工作方法上應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)合作與協(xié)調(diào)的目標(biāo)和準(zhǔn)則。近十年國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)了一批跨地區(qū)或跨流域規(guī)劃,。草案明確根據(jù)污染防治的需要,，以經(jīng)科學(xué)論證和法定程序批準(zhǔn)的跨地區(qū)或者流域的規(guī)劃為基礎(chǔ)，明確相關(guān)行政區(qū)域政府的行政責(zé)任，解決跨行政區(qū)的環(huán)境污染防治問(wèn)題,。這是將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上升為法律規(guī)定,，是現(xiàn)實(shí)要求的體現(xiàn)，也有利于保護(hù)和改善環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),。



 增加關(guān)于總量控制制度規(guī)定



 總量控制制度是環(huán)境保護(hù)工作從控制污染物排放濃度到保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量的重要措施,。我國(guó)從20世紀(jì)末開(kāi)始實(shí)行總量控制制度，在“十一五”和“十二五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中重點(diǎn)污染物減排指標(biāo)還列為約束性指標(biāo),。水污染防治法和大氣污染防治法修改時(shí)都已對(duì)總量控制制度作了規(guī)定,。



 汪光燾介紹，根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求,，總量控制將涉及更多方面,。所以，本次修改增加了關(guān)于總量控制制度的規(guī)定,。



 增加污染事故應(yīng)急制度規(guī)定



 汪光燾認(rèn)為,，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，還沒(méi)有形成比較系統(tǒng)的環(huán)境事故應(yīng)急管理體系知識(shí),，有很大的局限性,，主要表現(xiàn)：一是規(guī)定過(guò)于原則，缺乏可操作性,，雖然突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法已經(jīng)有了相應(yīng)原則的規(guī)定,，但是由于突發(fā)環(huán)境事件已成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要問(wèn)題，而且與一般突發(fā)事件相比有二次污染等特殊性問(wèn)題存在,，需要結(jié)合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法,，完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)及相關(guān)責(zé)任追究方面的內(nèi)容,。二是企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)缺失,，法律責(zé)任不到位。當(dāng)前我國(guó)“企業(yè)出事,，政府處置,，群眾受害”的情況依然普遍存在。部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位未能履行參與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)工作的法律義務(wù),，影響了處置工作,，最終造成事態(tài)擴(kuò)大。三是政府責(zé)任缺失,。環(huán)境應(yīng)急事故事關(guān)重大,，尤其是在事故處理及善后的過(guò)程中，政府的作用巨大,。如果政府沒(méi)有完備的環(huán)境事故應(yīng)急管理體系和預(yù)案,，則企業(yè)也不會(huì)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加大投入，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)則會(huì)升高,。在環(huán)境事故處理和善后的過(guò)程中,，也有不能科學(xué)處理并且造成次生環(huán)境災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。



 因此,，本次修改增加了與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法銜接的條款,，并針對(duì)環(huán)境污染事故的企業(yè)責(zé)任和防治次生災(zāi)害作了銜接性規(guī)定。



 未采納環(huán)境功能區(qū)劃的意見(jiàn)



 目前環(huán)境與資源保護(hù)法律中有關(guān)功能區(qū)劃的規(guī)定有海洋環(huán)境保護(hù)法第六條規(guī)定的海洋功能區(qū)劃,，水法第三十二條規(guī)定的水功能區(qū)劃,，基本是按照資源用途劃定不同的功能區(qū)，加以規(guī)范和管理,。另外土地管理法規(guī)定了更加具有管理制度特性的土地用途管制制度,。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院從國(guó)土空間開(kāi)發(fā)綜合規(guī)劃的角度,，制定了全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃,，按照主體功能區(qū)的發(fā)展方向，劃定了城市化地區(qū),、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),。



 汪光燾介紹，多年來(lái),，環(huán)境保護(hù)部門一直爭(zhēng)取把環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃納入法律,。但從目前來(lái)看，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和社會(huì)人士認(rèn)為有幾個(gè)問(wèn)題需要解決：第一,、目前相關(guān)的功能區(qū)劃均是根據(jù)資源用途或者主體功能劃定功能區(qū),，環(huán)境或者生態(tài)功能區(qū)劃在理論上與之有何不同？第二,、環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃同現(xiàn)有法律中規(guī)定的海洋功能區(qū)劃,、水功能區(qū)劃等資源功能區(qū)劃的實(shí)際關(guān)系是什么，法律上如要規(guī)范能否相互銜接好,？第三,、國(guó)務(wù)院2010年底印發(fā)的全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)布后，實(shí)際上吸收了2008年7月環(huán)境保護(hù)部和中科院聯(lián)合對(duì)外發(fā)布的《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》,，并將限制開(kāi)發(fā)區(qū)域中的生態(tài)地區(qū)改名為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),，使生態(tài)功能區(qū)劃實(shí)際成為主體功能區(qū)規(guī)劃的一類具體措施。在主體功能區(qū)規(guī)劃已經(jīng)制定并吸納了環(huán)境功能區(qū)劃,、生態(tài)功能區(qū)劃的情況下,，它們同主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系是什么，是否還需要在主體功能區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)上進(jìn)一步編制環(huán)境功能區(qū)劃或者生態(tài)功能區(qū)劃,？因此,，本次修改未采納環(huán)境功能區(qū)劃的意見(jiàn),。



 未寫環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)內(nèi)容



 汪光燾介紹，從當(dāng)前實(shí)際情況來(lái)看,，在環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)存在以下問(wèn)題：一是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)是保險(xiǎn)法調(diào)整范圍,，有關(guān)規(guī)定應(yīng)由國(guó)務(wù)院作出決策。二是從試點(diǎn)情況分析,，從投保企業(yè)來(lái)說(shuō),，對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的認(rèn)可度還比較低。我們經(jīng)反復(fù)研究,，認(rèn)為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)作為一類特殊保險(xiǎn)產(chǎn)品,，應(yīng)在保險(xiǎn)法和相關(guān)行政法規(guī)中規(guī)范。



 “對(duì)按日計(jì)罰等意見(jiàn),，在現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法和相關(guān)單項(xiàng)法律中尚未涉及,，有關(guān)部門也沒(méi)有形成一致意見(jiàn)。對(duì)這些意見(jiàn),，建議進(jìn)一步研究,。” 汪光燾最后說(shuō),。