• 【發(fā)布單位】作者：丁國鋒
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• 【發(fā)布日期】2013-12-09 16:58:16
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• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：法制日報
• 【所屬類別】立法追蹤

江蘇各地霧霾污染加劇 立法禁燒被片面誤讀-堵不住疏不通“秸稈之結(jié)”誰來解-

整整一周,江蘇都籠罩在重重霧霾之中。學(xué)校停課,、工廠限產(chǎn),、交通堵塞,微博微信中不時上傳的城市被濃霧“霾沒”的照片和各種啼笑皆非的調(diào)侃,讓每一位市民都心情沉重。



 在南京,即使是大白天,一些城區(qū)路段的能見度都不足1公里,。因為持續(xù)污染,南京市發(fā)布了空氣質(zhì)量紅色預(yù)警,數(shù)家大醫(yī)院兒童呼吸科門診量接連刷新紀錄,學(xué)校不得不為此停課兩天,。



 即使是在“江尾海頭”的南通市,也無法享受到任何地理上的優(yōu)勢,甚至以PM2.5濃度549一度排名江蘇首位。



 但《法制日報》記者注意到,不少地方媒體對農(nóng)村地區(qū)焚燒秸稈導(dǎo)致空氣嚴重污染的報道以及環(huán)保部門,、氣象部門對霧霾成因主要歸結(jié)于秸稈焚燒的分析,片面歸責于“立法禁燒”后的執(zhí)法不力問題,實際上起到了誤讀立法本意,、忽略綜合施策的偏離效應(yīng)。



 秸稈焚燒有數(shù)千年歷史,但為何在本世紀以來,對大氣環(huán)境的破壞愈演愈烈?僅僅靠用強力方式“圍追堵截”而疏于從法律,、政策上綜合施策,加大綜合治理,、綜合利用,恐怕“秸稈之結(jié)”短期內(nèi)難以解開。



 記者了解到,2005年4月起施行的《固體廢物污染環(huán)境防治法》就明確“禁止在人口集中地區(qū),、機場周圍,、交通干線附近以及當?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈”。



 專家解釋說,我國種植業(yè)產(chǎn)生的秸稈是最主要的污染物,包括水稻,、小麥,、油菜、玉米在內(nèi)的秸稈,每年超過6億噸。在農(nóng)村能源來源單一的過去,秸稈是廣泛用于農(nóng)民生產(chǎn)生活的主要燃料,但放在長達一年的時間段里燃燒使用,并不會對大氣產(chǎn)生污染聚集效應(yīng),。但隨著液化氣走入尋常百姓家,富余的秸稈日益成為影響,、甚至威脅到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的重要問題。隨之而來的大氣污染加劇,直接威脅到城市公共安全問題,不過是“秸稈之結(jié)”的衍生品,。



 江蘇作為農(nóng)業(yè)大省,每年的秸稈產(chǎn)量突破4000萬噸,。隨著焚燒秸稈日益威脅環(huán)境安全,2008年12月,《江蘇省固體廢物污染環(huán)境防治條例》在征求意見稿中,就加入了“禁止露天焚燒秸稈”的條款,但限于上位法的明確限制,“全面禁止焚燒”無法在立法上獲得支持。



 江蘇省人大法制委副主任委員王臘生介紹,江蘇省人大常委會于2009年5月就作出了《關(guān)于促進農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》,效力等同于地方條例,屬于地方性法規(guī)性質(zhì),。



 記者查閱該決定了解到,基于上位法的規(guī)定,江蘇確定的禁燒區(qū)域為:南京市的行政區(qū)域,、其他設(shè)區(qū)的市的城市建成區(qū)周圍三十公里范圍內(nèi)、不設(shè)區(qū)的市和縣人民政府所在地的鎮(zhèn)的建成區(qū)周圍五公里范圍內(nèi),以及機場周邊二十公里范圍內(nèi),、高速公路及國道,、省道和鐵路兩側(cè)五公里范圍內(nèi)。并明確設(shè)區(qū)的市,、縣(市)人民政府可根據(jù)本地實際劃定的其他區(qū)域,。



 “這些規(guī)定屬于有條件的禁燒,而非全面禁燒?！蓖跖D生表示,該決定在立法設(shè)置上十分完整,不僅規(guī)定了禁燒的范圍,而且側(cè)重政府各部門應(yīng)建立協(xié)調(diào)機制,共同做好秸稈綜合利用和秸稈禁燒方面,。“堵”的規(guī)定有了,但在實際操作中卻受限于執(zhí)法條件存在的多重問題,在“疏”的方面,短期內(nèi)難以扶持優(yōu)化相關(guān)產(chǎn)業(yè),建立起綜合利用的成效,以降低焚燒秸稈對大氣污染的影響,。



 記者近年來在種植業(yè)密集的蘇北地區(qū)采訪發(fā)現(xiàn),由于一些地區(qū)簡單照搬法律條文,片面強調(diào)“禁燒”,而忽視綜合利用問題,“秸稈之結(jié)”已經(jīng)衍生和呈現(xiàn)出嚴重的農(nóng)村地區(qū)地表水污染問題,。



 在淮安市,原本農(nóng)村地區(qū)水網(wǎng)密集的現(xiàn)象,隨著一個個工業(yè)區(qū)上馬建設(shè)而受到威脅。尤其是化工園區(qū)周圍的地表水,、土壤環(huán)境問題日益嚴峻,。在被稱為“魚米之鄉(xiāng)”的洪澤縣,農(nóng)村地區(qū)大部分河道、天然水塘由于禁燒秸稈后的秸稈棄置問題,水體富營養(yǎng)化加劇,。加上基層組織不重視河道積淤問題,不少農(nóng)村地區(qū)水體發(fā)黑變臭,直接影響了農(nóng)民生活質(zhì)量,。



 據(jù)了解,雖然江蘇省人大常委會出臺的決定明確了秸稈棄置于河道、湖泊,、水庫,、溝渠等水體內(nèi),由環(huán)境保護行政主管部門責令限期清除,情節(jié)嚴重的可處五十元以上二百元以下罰款,但這些條款的執(zhí)行力很難實現(xiàn)預(yù)期。



 “多頭管理問題,在焚燒秸稈,、棄置秸稈問題上很突出,。”一位法律專家分析說,環(huán)境執(zhí)法部門,、農(nóng)業(yè)部門,、城市管理行政執(zhí)法部門,乃至于水行政主管部門或者航道管理機構(gòu),都可以在秸稈問題上依法行使管理職權(quán),地方政府迫于“禁燒”壓力,還對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村居委會下達行政命令,公安派出所甚至也被納入執(zhí)法主力,。



 據(jù)了解,僅2012年江蘇省夏糧種植面積達3565.8萬畝,執(zhí)法的“人海戰(zhàn)術(shù)”在如此大范圍的面積上,顯然顯得微不足道。



 江蘇省農(nóng)林廳相關(guān)統(tǒng)計顯示,目前農(nóng)作物秸稈在農(nóng)業(yè)、能源,、加工三個方面的利用量,分別占總產(chǎn)量的34%,、23%和4%。也就是說,在這個數(shù)據(jù)之外,有40%左右的秸稈量,不是被焚燒,就是被丟棄,。



 而不少專家建議利用秸稈發(fā)電,、加工板材、替代煤炭用于民用取暖,、工業(yè)化用于制漿造紙,、推動秸稈機械化還田等具有較強針對性的舉措,卻因為缺乏有效而全面的政策扶持機制,短時間內(nèi)難以實現(xiàn)集約化效應(yīng)。



 “秸稈重量輕、體積大,光用于收集,、運輸需要投入的人力,、物力,、財力就不少了,一個勞動力支出日均在上百元,即便有了良好通暢的收購渠道,對農(nóng)民來說也是吃力不討好,。”江蘇省科技廳農(nóng)村科技處負責人介紹,秸稈綜合利用缺乏投入,、經(jīng)濟效益低,要讓農(nóng)民“不得不燒”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧岵坏脽?還尚存政策扶持,、科技支撐等多重問題。



 “雖然秸稈焚燒是導(dǎo)致霧霾污染的重要方面,但這次席卷江蘇的大氣污染問題,顯然足以警醒全社會,由此造成的停產(chǎn)停課,、交通事故頻發(fā),已嚴重威脅到了社會生產(chǎn)生活秩序,實際上應(yīng)當作為一個公共安全問題,急需引起充分關(guān)注,通過綜合施策,完善法制,加大投入,強化監(jiān)督,在未來數(shù)年里,盡快還原一個萬里無云的藍天,?！币晃环山缛耸亢粲?大氣污染造成的巨大損失難以簡單用金錢衡量,這本賬,全社會要仔細算一算了。