• 【發(fā)布單位】作者：張洋
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• 【發(fā)布日期】2014-02-19 08:49:58
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• 【所屬類別】立法追蹤

-·聚焦行政訴訟法修改：民告官,進(jìn)得了門立得了案-

行政訴訟法在頒布實(shí)施23年后迎來(lái)了首次修改。去年年底,，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議聽取并審議了行政訴訟法修正案草案,。



 行政訴訟法是三大訴訟法之一，其修改廣受關(guān)注,。如何使這部法律的修改符合最廣大人民群眾的利益,，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一？從本期開始,，本報(bào)將聚焦行政訴訟法修改,，討論修改中的人們關(guān)注的一些重要話題,。



 ——編者



 “行政訴訟面臨‘三難’，最突出的是立案難,?！?013年12月23日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹在向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議作行政訴訟法修正案草案的說(shuō)明時(shí)表示,，公民,、法人或者其他組織與政府機(jī)關(guān)及其工作人員產(chǎn)生糾紛，行政機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告,，法院不愿受理,，導(dǎo)致許多應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟解決的糾紛進(jìn)入信訪渠道，在有些地方形成了“信訪不信法”的局面,。



 為此,，明確人民法院和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人的起訴權(quán)利、擴(kuò)大受案范圍,、明確可口頭起訴以方便當(dāng)事人行使訴權(quán),、強(qiáng)化受理程序約束、明確人民法院的相關(guān)責(zé)任……草案從多個(gè)方面作出了修改,，旨在進(jìn)一步通暢行政訴訟的入口,。



 行政訴訟法修正案草案引來(lái)了社會(huì)的高度關(guān)注。大家一致認(rèn)為,，這樣修改,，有利于百姓用訴訟手段解決與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛，維護(hù)自身合法權(quán)益,，也有利于緩解官民之間的矛盾和沖突,，為整個(gè)社會(huì)降壓。但是,，草案進(jìn)一步修改完善的空間依然存在,。



 提起行政訴訟，受案范圍仍可進(jìn)一步擴(kuò)大



 只要認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯合法權(quán)益的,，公民就可以提起行政訴訟



 對(duì)于合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵犯的當(dāng)事人而言,，要想提起行政訴訟，通過(guò)法律渠道維護(hù)自身權(quán)益,，須邁過(guò)去的第一道坎兒便是符合行政訴訟的受案范圍,。



 可是，在現(xiàn)實(shí)生活中,，這道坎兒并不那么容易邁過(guò),。“據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年因?yàn)樾姓m紛引發(fā)的信訪高達(dá)400萬(wàn)至600萬(wàn)件,，而通過(guò)行政訴訟途徑解決的只有10萬(wàn)件左右,，從中可以看出立案難的問(wèn)題?！比珖?guó)人大常委會(huì)委員王其江在審議時(shí)說(shuō),。



 為此，草案進(jìn)一步擴(kuò)大了人民法院受理行政訴訟案件的范圍,，將行政機(jī)關(guān)侵犯公民,、法人或者其他組織依法享有的土地、礦藏,、水流,、森林、山嶺,、草原,、荒地、灘涂,、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán),，行政機(jī)關(guān)侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，行政機(jī)關(guān)違法集資,、征收征用財(cái)產(chǎn),、攤派費(fèi)用,，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇等納入受案范圍,。



 即便如此，一些專家學(xué)者認(rèn)為,，受案范圍仍然可以進(jìn)一步擴(kuò)大,。中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德指出，所有行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行為,，只要對(duì)相對(duì)人利益產(chǎn)生了影響,，對(duì)公共利益產(chǎn)生了損害，都應(yīng)該接受司法監(jiān)督,，納入行政訴訟受案范圍,。因此，建議將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍,。



 “建議把行政合同納入受案范圍,。”全國(guó)人大常委會(huì)委員王明雯說(shuō),，當(dāng)今社會(huì),，政府購(gòu)買公共服務(wù)逐漸成為一種趨勢(shì)，行政合同自然大量存在。由于它具有明顯的公權(quán)力屬性,，判斷其是否有效,、合法、可撤消,、是否履行等,，難免涉及行政行為的效力和合法性的判斷，進(jìn)而必須通過(guò)公法規(guī)則予以解決,?！霸谒痉▽?shí)踐中，大量行政合同案件雖然被起訴到法院,，但是法院對(duì)于是否受理的做法各不相同,，審理的規(guī)則和裁判也不一致，亟須規(guī)范,?！?


 “受案范圍不應(yīng)該僅限于草案規(guī)定的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán),，還應(yīng)包括受教育權(quán),、勞動(dòng)權(quán)等等?！比珖?guó)人大常委會(huì)委員吳恒說(shuō),，比如，根據(jù)義務(wù)教育法第六條,，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源,，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件?，F(xiàn)在很多地方擇校熱,，實(shí)際上與教育資源分布不均衡有關(guān)，很多學(xué)校師資力量確實(shí)比較薄弱,。為此,，政府就必須按照法律要求加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校的投入，盡快改變學(xué)校的薄弱狀態(tài),，如果政府不作為,，就直接影響到公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此,，他建議修改為：只要認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯合法權(quán)益的,，公民就可以提起行政訴訟。



 此外,，受案范圍的規(guī)定方式也是熱議的焦點(diǎn),?！瓣P(guān)于受案范圍，現(xiàn)行行政訴訟法采取的是正面列舉式,。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是具體,、清楚，便于操作,、可掌握,，但缺點(diǎn)是難免掛一漏萬(wàn)，缺少靈活性,，無(wú)法根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要和理論發(fā)展及時(shí)調(diào)整,。”全國(guó)人大常委會(huì)委員莫文秀建議,，凡是受理的,，作出概括的原則規(guī)定，不受理的,，以負(fù)面清單一一列舉,。



 解決立案難，要在審判體制改革上著力



 逐步探索建立專門的行政法院,，審理行政案件



 受案門檻窄,，只是“立案難”的一個(gè)原因。在現(xiàn)實(shí)訴訟活動(dòng)中,，人民法院仍然存在有案不立的現(xiàn)象,，該批準(zhǔn)的申請(qǐng)不批準(zhǔn)，該調(diào)查的證據(jù)不調(diào)查,，該減免緩的訴訟費(fèi)不減免緩,，該開庭審理的不開庭審理等現(xiàn)象?！爸匀绱?，是因?yàn)橛械膶徟腥藛T自視為訴訟法的執(zhí)法主體,，認(rèn)為行政訴訟法是當(dāng)事人應(yīng)該遵守的,，自己可以凌駕其上，進(jìn)而把自由裁量權(quán)變成了為自身謀取方便和利益的權(quán)力,?！比珖?guó)人大常委會(huì)委員董中原說(shuō)。



 與此同時(shí),，在現(xiàn)行司法體制下,，行政權(quán)力對(duì)司法審判的干預(yù)，導(dǎo)致行政訴訟案件難受理,，也是不爭(zhēng)的事實(shí),。“我們?cè)?jīng)調(diào)查一個(gè)市，2010年到2012年行政案件受理率分別為38.5%,、39.12%,、35.19%，不予受理的案件數(shù)量最高達(dá)17282件,?！比珖?guó)人大常委會(huì)委員修福金說(shuō)，數(shù)據(jù)反映到現(xiàn)實(shí)生活中,，就是被百姓總結(jié)的“三不”,，即不收案件材料、不出法律文書,、不予立案,。



 為此，草案強(qiáng)化了法院的受案程序,。比如,，增加規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在接到起訴狀時(shí)當(dāng)場(chǎng)予以登記,，并出具注明日期的書面憑證,。起訴狀內(nèi)容欠缺或有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明,，并一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)正,。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。



 草案還對(duì)法院的法律責(zé)任作出了進(jìn)一步規(guī)定：“對(duì)于不接受起訴狀,、接受起訴狀后不出具書面憑證,，以及不一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)正起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴,，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正,，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！?


 專家紛紛表示,，作出這樣的規(guī)定，意味著法院從開始接到起訴狀到作出立案與否的裁決,，都置于法律的監(jiān)控之下,。“我們主要是想從制度的完整性上設(shè)計(jì),，從開始到最后作出全面細(xì)致的規(guī)定,，保證行政訴訟入口的暢通?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任袁杰表示,，如此一來(lái)使得各訴訟主體都有法可依,。



 “立案難的深層次原因是審判體制問(wèn)題，如果不從體制上解決問(wèn)題,，修改的條文再多,，執(zhí)行效果也未必好?！比珖?guó)人大常委會(huì)委員辜勝阻說(shuō),，比如，此次草案提出了提級(jí)管轄,。但是,，現(xiàn)在的縣法院不僅沒(méi)辦法判縣政府?dāng)≡V，也沒(méi)辦法判鄉(xiāng)政府?dāng)≡V,，其原因在于縣法院在人,、財(cái)、物等方面受到地方政府的影響和制約,。



 這種觀點(diǎn)也得到理論界的支持,。中國(guó)政法大學(xué)教授王敬波認(rèn)為，行政審判體制與行政區(qū)劃重合,，導(dǎo)致法院獨(dú)立行使審判權(quán)難以落實(shí),。“因此,，我國(guó)應(yīng)該逐步探索建立專門的行政法院,，負(fù)責(zé)審理行政案件和審查行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行為的行政案件?？梢钥紤]行政法院與地方行政區(qū)劃相分離,，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、案件數(shù)量,、人口多少等因素設(shè)立高級(jí)行政法院,、中級(jí)行政法院、基層行政法院,。地方各級(jí)行政法院都隸屬于最高法院,，受最高法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督?！?


 除了受案范圍,、受案程序外,，一些專家學(xué)者還對(duì)口頭起訴,、民事爭(zhēng)議與行政爭(zhēng)議交叉處理等問(wèn)題進(jìn)行了討論。中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)教授應(yīng)松年還就“可訴對(duì)象”問(wèn)題表示,，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,，這不但要求行政機(jī)關(guān)做好治理工作,，其他社會(huì)組織也應(yīng)該參與治理?！坝纱?，村委會(huì)、居委會(huì)等社會(huì)組織就成了具有公共行政性質(zhì)的社會(huì)組織,，也應(yīng)該成為行政訴訟的被告,。”