• 【發(fā)布單位】作者：李斌
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• 【發(fā)布日期】2014-03-07 10:44:53
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• 【文件來源】來源：新華社
• 【所屬類別】立法追蹤

-許多稅種開征幾十年了 仍停留在國務(wù)院“條例”上-——全國人大財經(jīng)委副主任郝如玉談稅收立法來龍去脈

“許多稅種開征幾十年了,，至今仍停留在國務(wù)院的‘條例’上?！?


 3個多月前,，“落實稅收法定原則”被寫進中共十八屆三中全會決定，成為完善我國法律體系、實現(xiàn)依法治國的重要方略,。



 怎樣使這一方略落到實處,？如何使征稅的權(quán)力必須由人民來決定變成現(xiàn)實？正在此間舉行的人大會議上,，分管稅收立法工作的全國人大財經(jīng)委副主任委員,、中國注冊稅務(wù)師協(xié)會副會長郝如玉接受新華社記者獨家專訪，回應(yīng)輿論對稅收立法問題的關(guān)注,。



 “全部授權(quán)”制度使我國稅收立法嚴重滯后



 問：我國稅收立法現(xiàn)狀究竟怎樣,？



 答：我國現(xiàn)行的稅收授權(quán)立法制度，源自1985年全國人大的授權(quán)決定,。1985年的授權(quán)如下：“為了保障經(jīng)濟體制改革和對外開放工作的順利進行,，第六屆全國人民代表大會第三次會議決定：授權(quán)國務(wù)院對于有關(guān)經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據(jù)憲法,，在同有關(guān)法律和全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下,，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實施,，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案,。經(jīng)過實踐檢驗，條件成熟時由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會制定法律”,。



 盡管這種授權(quán)在當(dāng)時的經(jīng)濟社會大環(huán)境下有其必要性,，但對于國務(wù)院制定的“條例”何時提請全國人大上升為法律，卻沒有任何的時間限制,，在授權(quán)立法的目的,、程序等方面也未加任何限制，而且也沒有任何的檢查和監(jiān)督機制,。這一授權(quán)制度一直延續(xù)至今,，屬于典型的“全部授權(quán)”,。這種“全部授權(quán)”制度使得我國的稅收立法嚴重滯后,。其導(dǎo)致的一個直接的結(jié)果就是：許多稅種開征幾十年了,，卻仍停留在國務(wù)院的“條例”上,，我國的稅收法律框架遠未形成,。



 問：能否具體說一說,？



 答：從稅種數(shù)量來看,，在我國稅制體系現(xiàn)有的18個稅種中,，只有企業(yè)所得稅,、個人所得稅和車船稅3個稅種是全國人大審議立法的,；其他15個稅種都是國務(wù)院制定的“條例”“規(guī)定”等法規(guī)和規(guī)章。如今,，在國務(wù)院制定的15個稅收條例中,，已制定60年以上的稅收條例有4個,，制定25年至29年的有7個，制定20年至22年的有2個,，制定7年至13年的有2個,。



 顯然，我國的稅收法律框架遠未形成,。這種以“條例”形式形成的稅收法律框架有悖于稅收法定原則,，影響著稅法的效力。



 逐步建立“部分授權(quán)”的稅收立法模式



 問：那應(yīng)該怎么辦,，才能促進稅收法律體系的形成,？



 答：稅收法定原則本質(zhì)上是要人民當(dāng)家做主，即征稅的權(quán)力必須由人民來決定,，由人民的代議機關(guān)——全國人大制定稅收法律,，政府才能征稅。這一原則在2000年全國人大通過的《立法法》中得到了明確體現(xiàn),。



 《立法法》第七條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán),。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事,、國家機構(gòu)的和其他基本法律”,。第八條更是明確規(guī)定：“下列事項只能制定法律：……基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收,、海關(guān),、金融和外貿(mào)的基本制度……”。



 稅收立法的模式分為三種：完全不授權(quán),、部分授權(quán)和全部授權(quán),。其中，“完全不授權(quán)”模式已經(jīng)成為各國在稅收立法方面的共識,，即議會不立法、政府不得征稅,。我國目前的稅收立法屬于典型的“全部授權(quán)”模式,，在當(dāng)今世界各國都是極為罕見的。



 當(dāng)前更宜修訂稅收立法授權(quán)



 問：怎樣才能盡快改變目前的稅收立法現(xiàn)狀,？



 答：我認為,，我國應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展變化，轉(zhuǎn)變“全部授權(quán)”模式,，逐步建立“部分授權(quán)”的稅收立法模式,。



 根據(jù)現(xiàn)行稅制具體情況，第一步就是修訂1985年的稅收立法授權(quán)決定,，這是因為當(dāng)前全國人大不宜完全收回授權(quán),。如果現(xiàn)在撤銷1985年的授權(quán)規(guī)定,、完全收回授權(quán)的話，現(xiàn)行以“條例”形式規(guī)定的15個稅種就喪失了征稅的法律依據(jù),，只剩下3個稅種可以繼續(xù)征收,。這顯然是不具有可操作性的。而且,，出于稅收立法的程序和時間,、稅法的技術(shù)性等方面的考慮，全國人大也不可能短時間內(nèi)制定,、審議并通過一整套的稅收法律,。因此，從現(xiàn)實性和可操作性角度考慮,，當(dāng)前我們更宜修訂稅收立法授權(quán),，同時加快“條例”上升為全國人大法律的進程，逐步將全部現(xiàn)有的稅收條例上升為法律,。



 在2020年前將多數(shù)國務(wù)院稅收條例上升為全國人大的法律



 問：具體應(yīng)該怎么操作,？



 答：建議全國人大盡快修訂1985年稅收立法授權(quán)，具體作法是,，在1985年的授權(quán)里增加如下內(nèi)容：應(yīng)該在2020年以前,，將多數(shù)國務(wù)院稅收條例上升為全國人大的法律；規(guī)定新設(shè)立的稅種,，其主法直接由全國人大立法,，稅法實施細則可以授權(quán)國務(wù)院制定；規(guī)定稅收政策和稅制的重大調(diào)整,，應(yīng)向全國人大報告,。



 “新稅種直接由全國人大立法”的目的，是為了保證全國人大在未來稅收立法中的主體地位,。如今的全國人大已經(jīng)具備了足夠的稅收立法能力,，而現(xiàn)行授權(quán)立法制度的缺陷也逐漸暴露出來。在這種情況下,，對于所有新開征的稅種,，采取由全國人大及其常委會直接立法的方法，無疑是克服授權(quán)立法弊端,、加快稅收立法權(quán)回歸全國人大的必然之舉,。



 通過上述修訂，一則可以落實稅收法定原則,、貫徹依法治國方略,，意味著全國人大收回了新稅種的稅收立法權(quán)；二則將“主法”的制定權(quán)交由全國人大,，將“實施細則”的制定授權(quán)國務(wù)院,，一方面可以逐步實現(xiàn)稅收立法由“全部授權(quán)”向“部分授權(quán)”轉(zhuǎn)型,，另一方面可以使國務(wù)院在稅收立法上保持一定的靈活性。