• 【發(fā)布單位】作者：朱寧寧
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】2014-09-29 17:57:09
• 【生效日期】--
• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：法制日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-上海立法設(shè)最嚴(yán)責(zé)任防治大氣污染 實(shí)行“雙罰制”-

不知道從什么時候開始,，每逢節(jié)假日，很多人曬旅游照片時,，除了當(dāng)?shù)氐拿朗?，美景，還會時不時地附上一張湛藍(lán)天空的照片,。甚至在北京等地,，即便是平時，每逢天氣晴好的時候,，網(wǎng)友們也紛紛開始“曬藍(lán)天”,。這種“曬藍(lán)天”行為興起的背后，無疑是我國大氣污染防治的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)和普通民眾對一片藍(lán)天的熱切渴望,。



 《法制日報》記者從近日在滬舉辦的第二十次全國地方立法研討會上獲悉,，今年7月25日，上海市十四屆人大常委會第十四次會議表決通過了《上海市大氣污染防治條例》,。這部歷時9個多月的大氣污染防治地方立法終于塵埃落定,。作為上海市現(xiàn)行有效地方性法規(guī)中條文數(shù)量最多的一部，該條例共八章一百零八條,，其中推動長三角區(qū)域大氣污染防治立法協(xié)作和實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度是兩大亮點(diǎn),。 生活在長三角地區(qū)的人都會對去年11月初到12月中旬那場嚴(yán)重霧霾天氣記憶猶新。這場號稱史上最嚴(yán)重的霧霾天襲擊了全國大部分地區(qū),，長三角地區(qū)是重災(zāi)區(qū),，江蘇省13個市更是全部嚴(yán)重污染，南京市一年中第三次發(fā)布污染橙色預(yù)警,。



 同呼吸,，共命運(yùn)。在大氣污染治理方面,，長三角地區(qū)如何進(jìn)行區(qū)域間合作,，通過地方立法手段解決霧霾問題，成為急需解決的難題,。作為我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá),、經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，長三角地區(qū)也是我國大氣污染比較突出的地區(qū)之一,。區(qū)域內(nèi)污染物排放高度集中,，大氣污染區(qū)域性特征明顯，城市間大氣污染變化過程呈現(xiàn)出明顯的同步性,。而大氣污染流動性強(qiáng),、成因復(fù)雜等特性，凸顯出大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的重要性,。國內(nèi)外的成功經(jīng)驗也表明,，解決區(qū)域大氣污染問題，必須盡早采取區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施,，這就需要加強(qiáng)部門合作,，深化大氣污染防治部門聯(lián)合和區(qū)域聯(lián)動。



 2013年9月,，國務(wù)院下發(fā)的“大氣污染防治行動計劃”(國十條)明確提出了“建立京津冀、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制”,。根據(jù)黨中央,、國務(wù)院的部署要求，江蘇,、浙江,、安徽、上海三省一市政府和環(huán)境保護(hù)部等國家八部委于今年年初在上海啟動長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制,，該區(qū)域協(xié)作機(jī)制于今年1月7日召開協(xié)調(diào)小組第一次工作會議,，明確了長三角開展大氣污染防治協(xié)作的原則及具體方案。會議還通過了《協(xié)作小組工作章程》,，確定了“協(xié)商統(tǒng)籌,、責(zé)任共擔(dān)、信息共享,、聯(lián)防聯(lián)控”的協(xié)作原則,，建立了會議協(xié)商、分工協(xié)作,、共享聯(lián)動,、科技協(xié)作和跟蹤評估等工作制度。 協(xié)作小組各成員單位還共同制定了《長三角區(qū)域落實(shí)大氣污染防治行動計劃實(shí)施細(xì)則》,，明確了區(qū)域空氣質(zhì)量改善目標(biāo)和重要治理任務(wù),。實(shí)施細(xì)則全面落實(shí)國務(wù)院《大氣污染防治行動計劃》的要求，緊密貼合長三角區(qū)域發(fā)展實(shí)際,，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境一體化發(fā)展和率先轉(zhuǎn)型的特點(diǎn),。 以此為契機(jī)，今年5月,，蘇,、浙,、皖、滬三省一市人大常委會法工委主要負(fù)責(zé)同志和有關(guān)專家,，在上海就長三角區(qū)域大氣污染防治立法協(xié)作的有關(guān)問題進(jìn)行了論證,，并達(dá)成了重要共識。四地人大共同認(rèn)為,，采取協(xié)調(diào)互補(bǔ)的立法協(xié)作模式比較符合當(dāng)前地方立法協(xié)作的客觀實(shí)際,。即經(jīng)過三省一市共同協(xié)商確定一個示范性的條款文本，在具體到本地立法的表述時則可有個性化差異,，最終形成若干個不同版本的立法文件,，由各地人大常委會分別審議通過，在本行政區(qū)域內(nèi)施行,。共同協(xié)商確定的大氣污染防治協(xié)作機(jī)制內(nèi)容具體包括：推動長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制在地方立法層面的制度化,；推進(jìn)三省一市在節(jié)能減排、污染排放,、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和淘汰等方面環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的逐步對接,；強(qiáng)化大氣環(huán)境信息共享及污染預(yù)警聯(lián)動、信息通報和應(yīng)急協(xié)調(diào),，等等,。



 此次上海通過的條例第六章長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作的九個條文，其內(nèi)容均是在長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組第一次工作會議確定的示范文本的基礎(chǔ)上,，進(jìn)一步結(jié)合上海市大氣污染防治實(shí)際最終形成的,。



 立法工作中，不但要立權(quán),，還要立責(zé),。既要賦予行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力和手段，又要加大監(jiān)督力度,、明晰法定責(zé)任,，如此才能讓人民群眾充分享受到立法帶來的制度紅利和法治紅利。此次上海市出臺的條例就實(shí)行了最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度,，成為一大亮點(diǎn),。比如，在審議過程中不少意見認(rèn)為加大處罰力度確有利于加強(qiáng)當(dāng)前的環(huán)境執(zhí)法及污染治理工作,，為此,，條例大幅度提高罰款限額，將無證排污這一嚴(yán)重污染大氣環(huán)境行為的罰款幅度提高到五萬元以上五十萬元以下,。



 新修訂的環(huán)保法針對違法排污行為規(guī)定了按日連續(xù)處罰的制度,，大幅加重了環(huán)境違法者的法律責(zé)任。同時，還授權(quán)地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要,，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類,。上海市用足了這項立法授權(quán)，規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度,，以營造對環(huán)境違法行為加大處罰力度的氛圍,。



 實(shí)行“雙罰制”，對違法單位的責(zé)任人員進(jìn)行處罰,，也是本次上海立法的一個創(chuàng)新,。條例共對五類行為設(shè)定了個人責(zé)任：一是違反條例規(guī)定發(fā)生環(huán)境污染事故的；二是違反規(guī)定超標(biāo)排污的,；三是違反規(guī)定無證排污的,；四是違反規(guī)定超總量排污的；五是違反規(guī)定拒不執(zhí)行重污染天氣下臨時管控措施的,。



 一直以來,，根據(jù)違法行為造成的社會危害結(jié)果來確定處罰，在環(huán)保執(zhí)法中存在一定的操作難度,。針對這種情況,，原《上海市實(shí)施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》規(guī)定了違法行為發(fā)生即可進(jìn)行處罰的“行為罰”,，例如,，機(jī)動車排放明顯可見黑煙即可予以處罰的制度,。實(shí)踐證明,，對冒黑煙這類屬于明顯的超標(biāo)排放行為,，行為罰比結(jié)果罰更能夠提高執(zhí)法可操作性。因此,，上海市人大常委會將行為罰的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,，規(guī)定機(jī)動船、鍋爐,、窯爐等,，一旦發(fā)現(xiàn)冒黑煙行為即可直接處罰。 值得一提的是,，本次條例草案提請常委會審議后,，有關(guān)部門一同對草案的條款進(jìn)行了逐條研究，針對制度上考慮不夠周全,，存有法律責(zé)任空白的地方進(jìn)行了完善,。例如，針對企業(yè)使用不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的高污染燃料的,，未保持正常使用大氣污染物處理設(shè)施或者擅自拆除,、閑置該設(shè)施的，機(jī)動車尾氣處理裝置未保持正常使用的，使用無環(huán)保檢驗合格標(biāo)志或者被標(biāo)識為高污染的車輛從事道路運(yùn)輸經(jīng)營的以及經(jīng)營場地的出租者不配合環(huán)保執(zhí)法調(diào)查的行為,，在最終通過的條例中都增加了相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定,。