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• 【發(fā)布日期】2015-03-05 11:04:03
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-最高法院審監(jiān)庭負(fù)責(zé)人就“關(guān)于民事審判監(jiān)督程序嚴(yán)格依法適用指令再審和再審發(fā)回重審若干問題的規(guī)定”答記者問-

    
中國法院網(wǎng)訊 (李艷波) 據(jù)最高人民法院網(wǎng)消息，最高人民法院近日發(fā)布《關(guān)于民事審判監(jiān)督程序嚴(yán)格依法適用指令再審和發(fā)回重審若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）,，記者就《規(guī)定》的相關(guān)問題采訪了最高人民法院審判監(jiān)督庭負(fù)責(zé)人,。



 限制司法“任性”，維護當(dāng)事人合法權(quán)益



 記者：能否請您先介紹一下《規(guī)定》起草的背景,？



 負(fù)責(zé)人：近年來,，對民事申請再審案件啟動再審的方式中，指令再審的比例逐年升高,，從2007年的20%左右上升到2013年的60%左右,，而指令再審案件審理后改判的比例卻從33%下降到23%。再審發(fā)回重審的比例也逐年升高,，從5%上升到15%以上,，有的法院再審發(fā)回重審的比例甚至超過50%，而過半發(fā)回重審案件裁判結(jié)果與原先相同或基本相同,。因此出現(xiàn)了一些負(fù)面評論：當(dāng)事人認(rèn)為上下級法院互相推諉,、裁判矛盾；下級法院認(rèn)為上級法院指令再審,、發(fā)回重審標(biāo)準(zhǔn)不一,、質(zhì)量不高；上級法院認(rèn)為下級法院有錯不糾,。這些負(fù)面評論，以及個別案件多次發(fā)回,、反復(fù)再審的情況,，對司法公信和權(quán)威形成了一些負(fù)面影響。為解決司法實踐中存在的指令再審和發(fā)回重審隨意性較大的問題,，最高人民法院將“嚴(yán)格規(guī)范上級法院發(fā)回重審和指令再審的條件”作為人民法院“四五”改革的一項重點任務(wù),?！兑?guī)定》是這一改革任務(wù)的階段性成果，主要是通過嚴(yán)格規(guī)范民事案件指令再審和再審發(fā)回重審的標(biāo)準(zhǔn),，來解決指令再審和再審發(fā)回重審的“任性”問題,，確保再審程序充分發(fā)揮依法糾錯功能，及時有效維護各方當(dāng)事人的合法權(quán)益,，維護司法公正,。



 保障再審糾錯及時、有效,、正確



 記者：《規(guī)定》在起草時秉持了什么樣的精神和原則,？



 負(fù)責(zé)人：起草《規(guī)定》的一個基本指導(dǎo)思想，就是盡量減少再審糾錯功能發(fā)揮的制約因素,，保障再審糾錯及時,、有效、正確,。具體體現(xiàn)在三個方面：一是堅持啟動再審以提審為原則,。根據(jù)近幾年的統(tǒng)計，全國各級法院提審案件再審糾錯率（改判,、發(fā)回,、調(diào)解比例之和）一般都高出指令再審案件10個百分點，表明提審比指令再審更有利于再審糾錯,。因此,，為提高再審糾錯的有效性，《規(guī)定》堅持以提審為原則,。二是依法從嚴(yán)限定發(fā)回重審的適用,。再審案件發(fā)回重審，全部審理周期少則幾年,、多則十幾年,，使法律秩序長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)；不當(dāng)發(fā)回重審的案件,，增加了當(dāng)事人的訴訟成本,、浪費了司法資源；發(fā)回重審后又維持原結(jié)果,，程序無效“空轉(zhuǎn)”,，不僅無助于息訴止?fàn)帲視せ?，增加?dāng)事人的不滿情緒,。《規(guī)定》貫徹民事訴訟法修訂的相關(guān)精神,，限制發(fā)回重審的隨意性,，確保糾錯的及時性,。三是盡量實現(xiàn)糾紛一次性解決。再審程序是特殊的補救程序,其主要職能是依法糾錯,故審判監(jiān)督類案件的審查和審理一般集中于當(dāng)事人申請所指向的原審差錯,。但另一方面,，再審是最后的審判程序，需要對訴爭的矛盾糾紛作最終,、實質(zhì)性的解決,，才更可能實現(xiàn)“再審不再”，避免無限再審,，因此《規(guī)定》堅持再審案件的審理應(yīng)覆蓋當(dāng)事人在再審期間的全部爭議,，對被申請人提出的有關(guān)訴求也一并審理和裁判，以免“按下葫蘆浮起瓢”,。



 不得因指令再審而降低啟動再審標(biāo)準(zhǔn)



 記者：《規(guī)定》為什么特別強調(diào)指令再審和提審的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一呢,？



 負(fù)責(zé)人：對當(dāng)事人的再審申請，無論是以指令再審方式還是以提審方式裁定再審,，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是相同的,，也即當(dāng)事人的申請必須符合民事訴訟法第二百條或第二百零一條規(guī)定的情形。但實踐中仍普遍感覺提審與指令再審的標(biāo)準(zhǔn)似乎不盡相同,，指令再審標(biāo)準(zhǔn)相對較寬,、提審標(biāo)準(zhǔn)相對較嚴(yán)。就啟動再審的標(biāo)準(zhǔn)而言,，民事訴訟法的規(guī)定是明確的,，相關(guān)司法解釋又進一步細化，顯然問題不在標(biāo)準(zhǔn),，而在于對標(biāo)準(zhǔn)的掌握存在差異,。客觀地說,，法院的一些工作機制容易形成駁回申請容易,、再審難，指令再審容易,、提審難的局面,。還有，原有信訪化解機制也是造成民事審判監(jiān)督案件裁判“變形”的一個重要因素,，為了化解信訪壓力,，一些不具備再審事由的案件可能會啟動再審，或者再審案件可能會因此不當(dāng)裁判,。為了減輕信訪壓力,，有的法院更愿意對有信訪因素的案件選擇指令再審、發(fā)回重審。針對司法實踐中的這些問題,，《規(guī)定》強調(diào)啟動再審應(yīng)回歸法定標(biāo)準(zhǔn)，不得因指令再審和信訪等因素而降低相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),。



 劃清提審與指令再審的區(qū)分線



 記者：您剛才講到提審更有利于再審糾錯,，《規(guī)定》堅持以提審為原則，具體有哪些體現(xiàn)呢,？



 負(fù)責(zé)人： 2008年最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉審判監(jiān)督程序若干問題的解釋》（以下簡稱《審判監(jiān)督解釋》）就明確了再審以提審為原則,，其中第二十七條規(guī)定“上一級人民法院經(jīng)審查認(rèn)為申請再審事由成立的，一般由本院提審”,。但實踐中,，指令再審比例仍超過60%，為啟動再審的首選方式,。提審原則落實的不好,，其中一個重要原因，就是沒有在指令再審和提審兩種方式間劃出清楚的區(qū)分線,，《審判監(jiān)督解釋》在確定提審原則后,，只模糊規(guī)定“最高人民法院、高級人民法院也可以指定與原審人民法院同級的其他人民法院再審,，或者指令原審人民法院再審,。”界限的模糊,，導(dǎo)致指令再審的隨意,。



 《規(guī)定》的一大特點，就是劃清了提審和指令再審的區(qū)分線,。由四部分的規(guī)定,，構(gòu)成一條清晰的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。



 首先,，法院依職權(quán)裁定再審的案件一律提審,。上級法院依據(jù)民事訴訟法第一百九十八條第二款裁定再審，需確認(rèn)原生效裁判確有錯誤,，既已審查確定錯誤的存在,，提審可以更加及時、準(zhǔn)確地糾錯,，并可避免不必要的重復(fù)勞動和可能的矛盾裁判,，故《規(guī)定》要求依職權(quán)再審案件應(yīng)當(dāng)提審，沒有任何例外規(guī)定,。



 其次,，因當(dāng)事人申請裁定再審案件，以提審為原則,，最高法院,、高院在四種情形下可以指令再審：一是依據(jù)民事訴訟法第二百條第（四）項,、第（五）項或第（九）項裁定再審的；二是發(fā)生法律效力的判決,、裁定,、調(diào)解書是由第一審法院作出的；三是當(dāng)事人一方人數(shù)眾多或者當(dāng)事人雙方為公民的,；四是經(jīng)審判委員會討論決定的其他情形,。前三種情形界定清晰且范圍較小，第四種情形則作了極為嚴(yán)格的程序性限制,，即需要經(jīng)本院審委會討論,，沒有被濫用的空間。



 再次,，因抗訴裁定再審的案件,，由接受抗訴的法院再審。檢察院的抗訴是向同級法院提出的,，而抗訴的對象是下級法院的生效裁判,，由接受抗訴的法院再審，也體現(xiàn)了提審原則,。因民事訴訟法第二百一十一條規(guī)定,，有民事訴訟法第二百條第（一）項至第（五）項規(guī)定情形之一的可以指令再審，《規(guī)定》對此也予以明確,。



 最后,，對可能影響再審糾錯效果的情形，進一步排除指令再審的適用,?！兑?guī)定》第二條在堅持提審原則的基礎(chǔ)上，對指令再審開了范圍較小,、界定清晰的“口子”,，第三條則對開的小“口子”進一步收緊。對原判決,、裁定系經(jīng)原審人民法院再審審理后作出的,，或是系經(jīng)原審人民法院審判委員會討論作出的，以及原審審判人員在審理該案件時有貪污受賄,，徇私舞弊,，枉法裁判行為的等六種情形，《規(guī)定》排除了指令再審的適用,。



 可以說,，《規(guī)定》貫徹提審原則較為徹底，對指令再審例外情形的規(guī)定范圍小、界定清晰,，不至于被濫用,。我們有理由相信，《規(guī)定》可以發(fā)揮避免指令再審隨意性的作用,。



 依法從嚴(yán)界定再審發(fā)回重審的適用標(biāo)準(zhǔn)



 記者：限制隨意發(fā)回重審,，應(yīng)該說是各方的共識，《規(guī)定》是如何解決這一問題的,？



 負(fù)責(zé)人：法定發(fā)回重審的事由，既包括認(rèn)定基本事實不清,，也包括程序嚴(yán)重違法,，《規(guī)定》也從這兩個方面分別依法作了較為嚴(yán)格的限定。



 根據(jù)我們的統(tǒng)計,，民事再審發(fā)回重審的案件中,，以事實方面的原因發(fā)回重審的占71%，以程序方面的原因發(fā)回重審的占17%,，其他原因占12%,。相比較而言，司法實踐中以基本事實認(rèn)定不清發(fā)回重審的問題更為突出,。為減少發(fā)回重審的隨意性,，就有必要對事實方面的原因進行嚴(yán)格限定。為此,，《規(guī)定》第四條明確,，“原判決認(rèn)定基本事實不清的”，以“通過庭審認(rèn)定事實后依法作出判決”為原則,，以發(fā)回重審為例外,，同時規(guī)定，對“認(rèn)定事實錯誤的”不得發(fā)回重審,。民事訴訟是通過證據(jù)規(guī)則對證據(jù)審核認(rèn)定后,，再根據(jù)采信的證據(jù)認(rèn)定事實的，因此民事訴訟中對事實的認(rèn)定只有三種情況：認(rèn)定正確,、認(rèn)定錯誤,、未作認(rèn)定。而未作認(rèn)定又分為兩種情形：一是經(jīng)過審理但因遺漏或認(rèn)為沒有必要而未作認(rèn)定,，二是未經(jīng)審理,，因而也沒有認(rèn)定。對經(jīng)過審理而未作認(rèn)定的情形,，因相關(guān)證據(jù)已經(jīng)過舉證質(zhì)證,，各方當(dāng)事人的意見已充分陳述，相關(guān)訴訟權(quán)利已充分行使，故沒有發(fā)回重審的必要,。只有對基本事實未經(jīng)過庭審審理,，相關(guān)證據(jù)沒有組織過舉證質(zhì)證，才需要聽取當(dāng)事人的意見,，才有可能需要發(fā)回重審,。因此，《規(guī)定》只將“未對基本事實進行過審理”,，作為“認(rèn)定基本事實不清”為由發(fā)回重審的例外情形,。



 對“嚴(yán)重違反法定程序”的界定主要有兩個方面：一是對程序的限定，明確只有一審程序嚴(yán)重違法,，才是發(fā)回重審的理由,。一審程序合法，二審程序存在嚴(yán)重違反法定程序情形的,，因再審以二審程序?qū)徖?，可以彌補原二審程序中的程序問題，因而不得發(fā)回重審,。二是對具體情形的限定,，考慮到民事訴訟法第二百條第（七）至（十）項，就是對嚴(yán)重違反法定程序的細化,，《規(guī)定》結(jié)合民事訴訟法第一百七十條第一款第（四）項及第二百條第（七）至（十）項的規(guī)定,，將可以發(fā)回重審的程序性事由限定為原判決遺漏必須參加訴訟的當(dāng)事人等五種具體情形。



 關(guān)于再審發(fā)回重審問題,，還需要特別注意,，民事訴訟法第一百七十條第二款規(guī)定，“原審人民法院對發(fā)回重審的案件作出判決后,，當(dāng)事人提起上訴的,，第二審人民法院不得再次發(fā)回重審?！币罁?jù)民事訴訟法第二百零七條,，原生效裁判是由第二審法院作出的，或是上級法院提審的,，再審案件按照第二審程序?qū)徖?，所以民事訴訟法第一百七十條第二款的規(guī)定也完全適用于再審程序。原審程序中已經(jīng)發(fā)回重審過的案件,，再審中發(fā)現(xiàn)該案仍具有必須發(fā)回重審的法定情形的,，不得再發(fā)回原第一審人民法院重審。因民事訴訟法的規(guī)定較為清晰,，《規(guī)定》未就此再作專門規(guī)定,。



 指令再審,、發(fā)回重審裁定應(yīng)闡明具體理由



 記者：《規(guī)定》要求指令再審、發(fā)回重審的裁定要闡明具體理由,，這是基于什么考慮,？



 負(fù)責(zé)人：這主要是針對實踐中不規(guī)范司法行為作出的規(guī)定。有的法院指令再審,、發(fā)回重審時習(xí)慣附內(nèi)部函進一步說明,。附內(nèi)部函的做法，容易將法定裁判文書虛化,、簡單化,，不符合司法公開的要求，也不符合各級法院依法獨立行使審判權(quán)的要求,。因內(nèi)部函的意見不需要承擔(dān)責(zé)任,，還容易誘發(fā)指令再審、發(fā)回重審的隨意性,。故《規(guī)定》要求全面公開裁定的理由，并達到減少指令再審,、發(fā)回重審隨意性的效果,。



 再審應(yīng)覆蓋當(dāng)事人再審期間的全部爭議



 記者：在再審案件審理范圍方面，《規(guī)定》與之前的司法解釋有較大區(qū)別,，為什么作這樣的調(diào)整呢,？



 負(fù)責(zé)人：再審案件的審理范圍，也是長期困擾再審案件審理的一個問題,?！秾徟斜O(jiān)督解釋》曾規(guī)定，“人民法院應(yīng)當(dāng)在具體的再審請求范圍內(nèi)或在抗訴支持當(dāng)事人請求的范圍內(nèi)審理再審案件,?！卑凑者@一規(guī)定，因當(dāng)事人申請裁定再審的案件,，審理范圍限于申請人的再審請求,；因抗訴再審的案件，審理范圍限于檢察機關(guān)支持申請人的部分請求,?！兑?guī)定》對此作了調(diào)整，抗訴案件不再限于檢察機關(guān)支持的范圍,，而且還要求對對方當(dāng)事人提出的再審請求也一并審理和裁判,。



 《規(guī)定》這一調(diào)整，實質(zhì)是強調(diào)再審應(yīng)覆蓋當(dāng)事人在再審期間的全部爭議,。做這樣的調(diào)整,，主要是基于三點考慮：一是原有規(guī)定效果不理想,。抗訴案件中,，當(dāng)事人可能有多個請求和理由,，檢察機關(guān)抗訴時可能會支持了不成立的理由和請求，而對可以成立的請求和理由沒有支持,。適用原來的規(guī)定,，可能會有錯不糾、程序空轉(zhuǎn),。而因當(dāng)事人申請啟動的再審案件中,，被申請人因擔(dān)心再審打破原判決各判項出入形成的利益平衡，也在再審中要求對其他判項作相應(yīng)改判,，如只對申請人的請求進行審判,，則被申請人會因利益平衡狀態(tài)被打破而對再審案件申請再審，導(dǎo)致“反復(fù)再審”,、“多次再審”的出現(xiàn),。二是努力實現(xiàn)“案結(jié)事了”。前面已經(jīng)提到,，再審程序是特殊的補救程序,也是最后的審判程序,，只有對當(dāng)事人在再審期間存在的全部爭議進行審理和裁判，對訴爭的矛盾糾紛作最終,、實質(zhì)性的解決,，才更可能實現(xiàn)“再審不再”。當(dāng)然,，當(dāng)事人在再審期間的全部爭議,，不應(yīng)超出原審爭議的范圍。三是進一步理順再審審查和再審審理之間的關(guān)系,。再審審查與再審審理兩個階段的功能有著較大區(qū)別,，理念也應(yīng)該有所不同。再審審查階段的任務(wù)是,，審查確定當(dāng)事人的申請事由是否符合法律規(guī)定,，這一階段應(yīng)嚴(yán)格依法限制審查的范圍，符合法定事由的才裁定再審,，以維護生效裁判的穩(wěn)定性,。再審審理階段的任務(wù)是，對當(dāng)事人的再審請求（就是對原判提出的具體的改判請求）依法裁判,，這一階段關(guān)注對象是再審請求是否有事實和法律依據(jù),，應(yīng)全面覆蓋當(dāng)事人的爭議，確保再審裁判認(rèn)定事實清楚,、適用法律正確,、程序合法,，避免再審程序空轉(zhuǎn)或不必要的反復(fù)。因此,，再審審理階段應(yīng)先讓當(dāng)事人明確具體的改判請求（即《規(guī)定》中所稱的再審請求）以及支持其改判請求的事實和法律依據(jù),，再進一步審理確定其依據(jù)是否充分，其改判請求是否應(yīng)該獲得支持,，而不應(yīng)該繼續(xù)圍繞申請再審事由是否成立做判斷,，并根據(jù)事由是否成立自行決定如何處理原判。同時,，對對方當(dāng)事人的改判請求應(yīng)一并審理,，避免只審理一方請求而改判后，對方當(dāng)事人因利益平衡被打破而申請再審或申請抗訴,，導(dǎo)致再次啟動再審,，損害司法權(quán)威。



 發(fā)回重審后當(dāng)事人原訴訟請求和主張不得隨意變更



 記者：再審發(fā)回重審后，是否意味著所有的訴訟活動都“推倒從頭再來”呢？《規(guī)定》對此是什么樣的觀點,？



 負(fù)責(zé)人：民事訴訟法第十三條第一款規(guī)定，“民事訴訟應(yīng)當(dāng)遵循誠實信用原則”,。根據(jù)誠實信用原則，當(dāng)事人在原訴訟程序中的相關(guān)訟主張,、質(zhì)證及辯論意見,，仍對其有約束力,。再審案件撤銷原判,、發(fā)回重審后，當(dāng)事人變更其原先主張需要有充分的理由和證據(jù),，理由不成立或證據(jù)不充分的,，人民法院不予支持。從這個角度看,，再審發(fā)回重審案件并非是“另起爐灶重開張”,，而應(yīng)該是原有訴訟程序的繼續(xù)。



 基于這種理解,，再考慮到司法實踐中再審發(fā)回重審案件一般歷時較長,，為避免問題復(fù)雜化、及時解決相關(guān)糾紛,，《規(guī)定》明確再審發(fā)回重審案件原則上仍應(yīng)當(dāng)圍繞當(dāng)事人原訴訟請求進行審理,。當(dāng)事人申請變更、增加訴訟請求和提出反訴的,，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第二百五十二條明確規(guī)定,，只有在四種特殊情況下才予準(zhǔn)許,，即原審未合法傳喚而缺席判決,影響當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利；追加新的訴訟當(dāng)事人,；訴訟標(biāo)的物滅失或發(fā)生變化致原訴訟請求無法實現(xiàn),；當(dāng)事人申請增加的訴訟請求和提出的反訴，無法通過另訴解決的其他情形,?！兑?guī)定》對此作了指引。



 嚴(yán)肅審判紀(jì)律



 記者：我注意到《規(guī)定》還對審判紀(jì)律提出了要求,，這在以往的司法解釋中比較少見,，這是出于什么考慮？



 負(fù)責(zé)人：這主要是基于對指令再審,、再審發(fā)回重審隨意性較大這一問題的成因分析,。民事訴訟法對審查啟動再審標(biāo)準(zhǔn)、裁定再審方式,、再審發(fā)回重審標(biāo)準(zhǔn)等都有原則性規(guī)定,，相關(guān)司法解釋又做了進一步明確，雖有少許模糊地帶,，但根據(jù)立法意圖和基本原則足以厘清,，嚴(yán)格執(zhí)行而非刻意尋求法律漏洞相關(guān)問題完全可以避免或減少。如審查啟動再審方式,民事訴訟法的精神是以提審為原則,，《審判監(jiān)督解釋》第二十七條更是明確“上一級人民法院經(jīng)審查認(rèn)為申請再審事由成立的,，一般由本院提審?！钡珜嵺`中指令再審成為首選方式,，顯與法律和司法解釋的要求相悖。再如,，對發(fā)回重審,，再審與二審適用的規(guī)定相同，2007年之前再審發(fā)回重審比例也一直低于二審,，而如今二審發(fā)回重審比例逐年走低,，再審發(fā)回重審比例卻節(jié)節(jié)攀升遠超二審，顯見主因不是法律規(guī)定的模糊和再審的特殊性,，而是法律和司法解釋未得到嚴(yán)格執(zhí)行,。因此，解決民事案件指令再審和發(fā)回重審工作中的相關(guān)問題,，除了需要制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)外,，還需要強調(diào)審判紀(jì)律，確保法律和司法解釋的規(guī)定得到嚴(yán)格執(zhí)行,。為此,，《規(guī)定》第九條明確了審判紀(jì)律及責(zé)任,。