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• 【發(fā)布日期】2015-03-05 11:04:03
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-最高法院審監(jiān)庭負責人就“關(guān)于民事審判監(jiān)督程序嚴格依法適用指令再審和再審發(fā)回重審若干問題的規(guī)定”答記者問-

    
中國法院網(wǎng)訊 (李艷波) 據(jù)最高人民法院網(wǎng)消息，最高人民法院近日發(fā)布《關(guān)于民事審判監(jiān)督程序嚴格依法適用指令再審和發(fā)回重審若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）,，記者就《規(guī)定》的相關(guān)問題采訪了最高人民法院審判監(jiān)督庭負責人,。



 限制司法“任性”，維護當事人合法權(quán)益



 記者：能否請您先介紹一下《規(guī)定》起草的背景,？



 負責人：近年來,，對民事申請再審案件啟動再審的方式中，指令再審的比例逐年升高,，從2007年的20%左右上升到2013年的60%左右,，而指令再審案件審理后改判的比例卻從33%下降到23%。再審發(fā)回重審的比例也逐年升高,，從5%上升到15%以上,，有的法院再審發(fā)回重審的比例甚至超過50%，而過半發(fā)回重審案件裁判結(jié)果與原先相同或基本相同,。因此出現(xiàn)了一些負面評論：當事人認為上下級法院互相推諉,、裁判矛盾；下級法院認為上級法院指令再審,、發(fā)回重審標準不一,、質(zhì)量不高；上級法院認為下級法院有錯不糾,。這些負面評論,，以及個別案件多次發(fā)回、反復(fù)再審的情況,，對司法公信和權(quán)威形成了一些負面影響,。為解決司法實踐中存在的指令再審和發(fā)回重審隨意性較大的問題，最高人民法院將“嚴格規(guī)范上級法院發(fā)回重審和指令再審的條件”作為人民法院“四五”改革的一項重點任務(wù),?！兑?guī)定》是這一改革任務(wù)的階段性成果，主要是通過嚴格規(guī)范民事案件指令再審和再審發(fā)回重審的標準,，來解決指令再審和再審發(fā)回重審的“任性”問題,，確保再審程序充分發(fā)揮依法糾錯功能，及時有效維護各方當事人的合法權(quán)益,，維護司法公正,。



 保障再審糾錯及時、有效、正確



 記者：《規(guī)定》在起草時秉持了什么樣的精神和原則,？



 負責人：起草《規(guī)定》的一個基本指導思想,，就是盡量減少再審糾錯功能發(fā)揮的制約因素，保障再審糾錯及時,、有效,、正確。具體體現(xiàn)在三個方面：一是堅持啟動再審以提審為原則,。根據(jù)近幾年的統(tǒng)計,，全國各級法院提審案件再審糾錯率（改判、發(fā)回,、調(diào)解比例之和）一般都高出指令再審案件10個百分點,，表明提審比指令再審更有利于再審糾錯。因此,，為提高再審糾錯的有效性,，《規(guī)定》堅持以提審為原則。二是依法從嚴限定發(fā)回重審的適用,。再審案件發(fā)回重審,，全部審理周期少則幾年、多則十幾年,，使法律秩序長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài),；不當發(fā)回重審的案件，增加了當事人的訴訟成本,、浪費了司法資源,；發(fā)回重審后又維持原結(jié)果，程序無效“空轉(zhuǎn)”,，不僅無助于息訴止爭,，而且會激化矛盾，增加當事人的不滿情緒,?！兑?guī)定》貫徹民事訴訟法修訂的相關(guān)精神,，限制發(fā)回重審的隨意性,，確保糾錯的及時性。三是盡量實現(xiàn)糾紛一次性解決,。再審程序是特殊的補救程序,其主要職能是依法糾錯,故審判監(jiān)督類案件的審查和審理一般集中于當事人申請所指向的原審差錯,。但另一方面，再審是最后的審判程序,，需要對訴爭的矛盾糾紛作最終,、實質(zhì)性的解決，才更可能實現(xiàn)“再審不再”，避免無限再審,，因此《規(guī)定》堅持再審案件的審理應(yīng)覆蓋當事人在再審期間的全部爭議,，對被申請人提出的有關(guān)訴求也一并審理和裁判，以免“按下葫蘆浮起瓢”,。



 不得因指令再審而降低啟動再審標準



 記者：《規(guī)定》為什么特別強調(diào)指令再審和提審的標準應(yīng)當統(tǒng)一呢,？



 負責人：對當事人的再審申請，無論是以指令再審方式還是以提審方式裁定再審,，標準應(yīng)該是相同的,，也即當事人的申請必須符合民事訴訟法第二百條或第二百零一條規(guī)定的情形。但實踐中仍普遍感覺提審與指令再審的標準似乎不盡相同,，指令再審標準相對較寬,、提審標準相對較嚴。就啟動再審的標準而言,，民事訴訟法的規(guī)定是明確的,，相關(guān)司法解釋又進一步細化，顯然問題不在標準,，而在于對標準的掌握存在差異,。客觀地說,，法院的一些工作機制容易形成駁回申請容易,、再審難，指令再審容易,、提審難的局面,。還有，原有信訪化解機制也是造成民事審判監(jiān)督案件裁判“變形”的一個重要因素,，為了化解信訪壓力,，一些不具備再審事由的案件可能會啟動再審，或者再審案件可能會因此不當裁判,。為了減輕信訪壓力,，有的法院更愿意對有信訪因素的案件選擇指令再審、發(fā)回重審,。針對司法實踐中的這些問題,，《規(guī)定》強調(diào)啟動再審應(yīng)回歸法定標準，不得因指令再審和信訪等因素而降低相關(guān)標準,。



 劃清提審與指令再審的區(qū)分線



 記者：您剛才講到提審更有利于再審糾錯,，《規(guī)定》堅持以提審為原則，具體有哪些體現(xiàn)呢,？



 負責人： 2008年最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉審判監(jiān)督程序若干問題的解釋》（以下簡稱《審判監(jiān)督解釋》）就明確了再審以提審為原則,，其中第二十七條規(guī)定“上一級人民法院經(jīng)審查認為申請再審事由成立的,，一般由本院提審”。但實踐中,，指令再審比例仍超過60%,，為啟動再審的首選方式。提審原則落實的不好,，其中一個重要原因,，就是沒有在指令再審和提審兩種方式間劃出清楚的區(qū)分線，《審判監(jiān)督解釋》在確定提審原則后,，只模糊規(guī)定“最高人民法院,、高級人民法院也可以指定與原審人民法院同級的其他人民法院再審，或者指令原審人民法院再審,?！苯缦薜哪：瑢е轮噶钤賹彽碾S意,。



 《規(guī)定》的一大特點,，就是劃清了提審和指令再審的區(qū)分線。由四部分的規(guī)定,，構(gòu)成一條清晰的區(qū)分標準,。



 首先，法院依職權(quán)裁定再審的案件一律提審,。上級法院依據(jù)民事訴訟法第一百九十八條第二款裁定再審,，需確認原生效裁判確有錯誤，既已審查確定錯誤的存在,，提審可以更加及時,、準確地糾錯，并可避免不必要的重復(fù)勞動和可能的矛盾裁判,，故《規(guī)定》要求依職權(quán)再審案件應(yīng)當提審,，沒有任何例外規(guī)定。



 其次,，因當事人申請裁定再審案件,，以提審為原則,，最高法院,、高院在四種情形下可以指令再審：一是依據(jù)民事訴訟法第二百條第（四）項、第（五）項或第（九）項裁定再審的,；二是發(fā)生法律效力的判決,、裁定,、調(diào)解書是由第一審法院作出的,；三是當事人一方人數(shù)眾多或者當事人雙方為公民的,；四是經(jīng)審判委員會討論決定的其他情形,。前三種情形界定清晰且范圍較小，第四種情形則作了極為嚴格的程序性限制,，即需要經(jīng)本院審委會討論,，沒有被濫用的空間。



 再次,，因抗訴裁定再審的案件,，由接受抗訴的法院再審。檢察院的抗訴是向同級法院提出的,，而抗訴的對象是下級法院的生效裁判,，由接受抗訴的法院再審，也體現(xiàn)了提審原則,。因民事訴訟法第二百一十一條規(guī)定,，有民事訴訟法第二百條第（一）項至第（五）項規(guī)定情形之一的可以指令再審，《規(guī)定》對此也予以明確,。



 最后,，對可能影響再審糾錯效果的情形，進一步排除指令再審的適用,?！兑?guī)定》第二條在堅持提審原則的基礎(chǔ)上，對指令再審開了范圍較小,、界定清晰的“口子”,，第三條則對開的小“口子”進一步收緊。對原判決,、裁定系經(jīng)原審人民法院再審審理后作出的,，或是系經(jīng)原審人民法院審判委員會討論作出的，以及原審審判人員在審理該案件時有貪污受賄,，徇私舞弊,，枉法裁判行為的等六種情形，《規(guī)定》排除了指令再審的適用,。



 可以說,，《規(guī)定》貫徹提審原則較為徹底，對指令再審例外情形的規(guī)定范圍小,、界定清晰,，不至于被濫用。我們有理由相信,，《規(guī)定》可以發(fā)揮避免指令再審隨意性的作用,。



 依法從嚴界定再審發(fā)回重審的適用標準



 記者：限制隨意發(fā)回重審，應(yīng)該說是各方的共識,，《規(guī)定》是如何解決這一問題的,？



 負責人：法定發(fā)回重審的事由,，既包括認定基本事實不清，也包括程序嚴重違法,，《規(guī)定》也從這兩個方面分別依法作了較為嚴格的限定,。



 根據(jù)我們的統(tǒng)計，民事再審發(fā)回重審的案件中,，以事實方面的原因發(fā)回重審的占71%,，以程序方面的原因發(fā)回重審的占17%，其他原因占12%,。相比較而言,，司法實踐中以基本事實認定不清發(fā)回重審的問題更為突出。為減少發(fā)回重審的隨意性,，就有必要對事實方面的原因進行嚴格限定,。為此，《規(guī)定》第四條明確,，“原判決認定基本事實不清的”,，以“通過庭審認定事實后依法作出判決”為原則，以發(fā)回重審為例外,，同時規(guī)定,，對“認定事實錯誤的”不得發(fā)回重審。民事訴訟是通過證據(jù)規(guī)則對證據(jù)審核認定后,，再根據(jù)采信的證據(jù)認定事實的,，因此民事訴訟中對事實的認定只有三種情況：認定正確、認定錯誤,、未作認定,。而未作認定又分為兩種情形：一是經(jīng)過審理但因遺漏或認為沒有必要而未作認定，二是未經(jīng)審理,，因而也沒有認定,。對經(jīng)過審理而未作認定的情形，因相關(guān)證據(jù)已經(jīng)過舉證質(zhì)證,，各方當事人的意見已充分陳述,，相關(guān)訴訟權(quán)利已充分行使，故沒有發(fā)回重審的必要,。只有對基本事實未經(jīng)過庭審審理,，相關(guān)證據(jù)沒有組織過舉證質(zhì)證，才需要聽取當事人的意見,，才有可能需要發(fā)回重審,。因此，《規(guī)定》只將“未對基本事實進行過審理”,，作為“認定基本事實不清”為由發(fā)回重審的例外情形,。



 對“嚴重違反法定程序”的界定主要有兩個方面：一是對程序的限定,，明確只有一審程序嚴重違法，才是發(fā)回重審的理由,。一審程序合法,，二審程序存在嚴重違反法定程序情形的,，因再審以二審程序?qū)徖?，可以彌補原二審程序中的程序問題，因而不得發(fā)回重審,。二是對具體情形的限定,，考慮到民事訴訟法第二百條第（七）至（十）項，就是對嚴重違反法定程序的細化,，《規(guī)定》結(jié)合民事訴訟法第一百七十條第一款第（四）項及第二百條第（七）至（十）項的規(guī)定,，將可以發(fā)回重審的程序性事由限定為原判決遺漏必須參加訴訟的當事人等五種具體情形。



 關(guān)于再審發(fā)回重審問題,，還需要特別注意,，民事訴訟法第一百七十條第二款規(guī)定，“原審人民法院對發(fā)回重審的案件作出判決后,，當事人提起上訴的,，第二審人民法院不得再次發(fā)回重審?！币罁?jù)民事訴訟法第二百零七條,，原生效裁判是由第二審法院作出的，或是上級法院提審的,，再審案件按照第二審程序?qū)徖?，所以民事訴訟法第一百七十條第二款的規(guī)定也完全適用于再審程序。原審程序中已經(jīng)發(fā)回重審過的案件,，再審中發(fā)現(xiàn)該案仍具有必須發(fā)回重審的法定情形的,，不得再發(fā)回原第一審人民法院重審。因民事訴訟法的規(guī)定較為清晰,，《規(guī)定》未就此再作專門規(guī)定,。



 指令再審、發(fā)回重審裁定應(yīng)闡明具體理由



 記者：《規(guī)定》要求指令再審,、發(fā)回重審的裁定要闡明具體理由,，這是基于什么考慮？



 負責人：這主要是針對實踐中不規(guī)范司法行為作出的規(guī)定,。有的法院指令再審,、發(fā)回重審時習慣附內(nèi)部函進一步說明。附內(nèi)部函的做法,，容易將法定裁判文書虛化,、簡單化,，不符合司法公開的要求，也不符合各級法院依法獨立行使審判權(quán)的要求,。因內(nèi)部函的意見不需要承擔責任,，還容易誘發(fā)指令再審、發(fā)回重審的隨意性,。故《規(guī)定》要求全面公開裁定的理由,，并達到減少指令再審、發(fā)回重審隨意性的效果,。



 再審應(yīng)覆蓋當事人再審期間的全部爭議



 記者：在再審案件審理范圍方面,，《規(guī)定》與之前的司法解釋有較大區(qū)別，為什么作這樣的調(diào)整呢,？



 負責人：再審案件的審理范圍,，也是長期困擾再審案件審理的一個問題?！秾徟斜O(jiān)督解釋》曾規(guī)定,，“人民法院應(yīng)當在具體的再審請求范圍內(nèi)或在抗訴支持當事人請求的范圍內(nèi)審理再審案件?！卑凑者@一規(guī)定,，因當事人申請裁定再審的案件，審理范圍限于申請人的再審請求,；因抗訴再審的案件,，審理范圍限于檢察機關(guān)支持申請人的部分請求?！兑?guī)定》對此作了調(diào)整,，抗訴案件不再限于檢察機關(guān)支持的范圍，而且還要求對對方當事人提出的再審請求也一并審理和裁判,。



 《規(guī)定》這一調(diào)整,，實質(zhì)是強調(diào)再審應(yīng)覆蓋當事人在再審期間的全部爭議。做這樣的調(diào)整,，主要是基于三點考慮：一是原有規(guī)定效果不理想,。抗訴案件中,，當事人可能有多個請求和理由,，檢察機關(guān)抗訴時可能會支持了不成立的理由和請求，而對可以成立的請求和理由沒有支持,。適用原來的規(guī)定,，可能會有錯不糾、程序空轉(zhuǎn)。而因當事人申請啟動的再審案件中,，被申請人因擔心再審打破原判決各判項出入形成的利益平衡,，也在再審中要求對其他判項作相應(yīng)改判，如只對申請人的請求進行審判,，則被申請人會因利益平衡狀態(tài)被打破而對再審案件申請再審,，導致“反復(fù)再審”、“多次再審”的出現(xiàn),。二是努力實現(xiàn)“案結(jié)事了”,。前面已經(jīng)提到，再審程序是特殊的補救程序,也是最后的審判程序,，只有對當事人在再審期間存在的全部爭議進行審理和裁判,，對訴爭的矛盾糾紛作最終,、實質(zhì)性的解決,，才更可能實現(xiàn)“再審不再”。當然,，當事人在再審期間的全部爭議,，不應(yīng)超出原審爭議的范圍。三是進一步理順再審審查和再審審理之間的關(guān)系,。再審審查與再審審理兩個階段的功能有著較大區(qū)別,，理念也應(yīng)該有所不同。再審審查階段的任務(wù)是,，審查確定當事人的申請事由是否符合法律規(guī)定,，這一階段應(yīng)嚴格依法限制審查的范圍，符合法定事由的才裁定再審,，以維護生效裁判的穩(wěn)定性,。再審審理階段的任務(wù)是，對當事人的再審請求（就是對原判提出的具體的改判請求）依法裁判,，這一階段關(guān)注對象是再審請求是否有事實和法律依據(jù),，應(yīng)全面覆蓋當事人的爭議，確保再審裁判認定事實清楚,、適用法律正確,、程序合法，避免再審程序空轉(zhuǎn)或不必要的反復(fù),。因此,，再審審理階段應(yīng)先讓當事人明確具體的改判請求（即《規(guī)定》中所稱的再審請求）以及支持其改判請求的事實和法律依據(jù)，再進一步審理確定其依據(jù)是否充分,，其改判請求是否應(yīng)該獲得支持,，而不應(yīng)該繼續(xù)圍繞申請再審事由是否成立做判斷，并根據(jù)事由是否成立自行決定如何處理原判。同時,，對對方當事人的改判請求應(yīng)一并審理,，避免只審理一方請求而改判后，對方當事人因利益平衡被打破而申請再審或申請抗訴,，導致再次啟動再審,，損害司法權(quán)威。



 發(fā)回重審后當事人原訴訟請求和主張不得隨意變更



 記者：再審發(fā)回重審后,，是否意味著所有的訴訟活動都“推倒從頭再來”呢,？《規(guī)定》對此是什么樣的觀點？



 負責人：民事訴訟法第十三條第一款規(guī)定,，“民事訴訟應(yīng)當遵循誠實信用原則”,。根據(jù)誠實信用原則，當事人在原訴訟程序中的相關(guān)訟主張,、質(zhì)證及辯論意見,，仍對其有約束力。再審案件撤銷原判,、發(fā)回重審后,，當事人變更其原先主張需要有充分的理由和證據(jù)，理由不成立或證據(jù)不充分的,，人民法院不予支持,。從這個角度看，再審發(fā)回重審案件并非是“另起爐灶重開張”,，而應(yīng)該是原有訴訟程序的繼續(xù),。



 基于這種理解，再考慮到司法實踐中再審發(fā)回重審案件一般歷時較長,，為避免問題復(fù)雜化,、及時解決相關(guān)糾紛，《規(guī)定》明確再審發(fā)回重審案件原則上仍應(yīng)當圍繞當事人原訴訟請求進行審理,。當事人申請變更,、增加訴訟請求和提出反訴的，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第二百五十二條明確規(guī)定,，只有在四種特殊情況下才予準許,，即原審未合法傳喚而缺席判決,影響當事人行使訴訟權(quán)利；追加新的訴訟當事人,；訴訟標的物滅失或發(fā)生變化致原訴訟請求無法實現(xiàn),；當事人申請增加的訴訟請求和提出的反訴，無法通過另訴解決的其他情形,?！兑?guī)定》對此作了指引。



 嚴肅審判紀律



 記者：我注意到《規(guī)定》還對審判紀律提出了要求，這在以往的司法解釋中比較少見,，這是出于什么考慮,？



 負責人：這主要是基于對指令再審、再審發(fā)回重審隨意性較大這一問題的成因分析,。民事訴訟法對審查啟動再審標準,、裁定再審方式、再審發(fā)回重審標準等都有原則性規(guī)定,，相關(guān)司法解釋又做了進一步明確,，雖有少許模糊地帶，但根據(jù)立法意圖和基本原則足以厘清,，嚴格執(zhí)行而非刻意尋求法律漏洞相關(guān)問題完全可以避免或減少,。如審查啟動再審方式,民事訴訟法的精神是以提審為原則，《審判監(jiān)督解釋》第二十七條更是明確“上一級人民法院經(jīng)審查認為申請再審事由成立的,，一般由本院提審,。”但實踐中指令再審成為首選方式,，顯與法律和司法解釋的要求相悖,。再如,，對發(fā)回重審,，再審與二審適用的規(guī)定相同，2007年之前再審發(fā)回重審比例也一直低于二審,，而如今二審發(fā)回重審比例逐年走低,，再審發(fā)回重審比例卻節(jié)節(jié)攀升遠超二審，顯見主因不是法律規(guī)定的模糊和再審的特殊性,，而是法律和司法解釋未得到嚴格執(zhí)行,。因此，解決民事案件指令再審和發(fā)回重審工作中的相關(guān)問題,，除了需要制定有關(guān)標準外,，還需要強調(diào)審判紀律，確保法律和司法解釋的規(guī)定得到嚴格執(zhí)行,。為此,，《規(guī)定》第九條明確了審判紀律及責任。