• 【發(fā)布單位】作者：葉鋒 郝方甲 楊維漢
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• 【發(fā)布日期】2015-03-09 08:46:49
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• 【文件來源】來源：新華網(wǎng)
• 【所屬類別】立法追蹤

-地方立法權(quán)“擴容”焦點四問-

全面推進依法治國，需要一部更好的“管法的法”,。備受關(guān)注的立法法修正案草案8日提交十二屆全國人大三次會議審議,。從草案來看，我國享有地方立法權(quán)的城市將從49個增加到280余個,。



 地方立法權(quán)成倍“擴容”用意何在,，此舉將對地方的改革發(fā)展帶來幾多利好，各地能否順利承接立法的大幅賦權(quán),，放權(quán),、擴權(quán)同時如何防止地方“濫權(quán)”，這些都是各方高度關(guān)注,、期望求解的重要問題,。



 緣何大幅擴容？



 現(xiàn)行立法法規(guī)定,，享有立法權(quán)的“較大的市”包括三類：“省,、自治區(qū)人民政府所在地的市”“經(jīng)濟特區(qū)所在地的市”“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”，總共49個,。



 此次修正案草案新增加一類：235個“其他設(shè)區(qū)的市”,。新舊相加，全國284個設(shè)區(qū)市將全部享有地方立法權(quán),。另外,，全國人大常委會副委員長李建國8日在做草案說明時建議，賦予不設(shè)區(qū)的廣東省東莞市,、中山市和甘肅省嘉峪關(guān)市以地方立法權(quán),。



 “多年的呼吁終于有了突破！”來自溫州的全國人大代表鄭雪君說,。當(dāng)選第十二屆全國人大代表至今,，每年兩會她都建議將溫州批準(zhǔn)為“較大的市”,，獲得地方立法權(quán)。



 她說,，溫州一直以來都是改革先行區(qū),，素有敢闖敢拼、勇于創(chuàng)新的基因,?！皽刂萑艘挥鲫柟饩蜖N爛、一遇雨露就發(fā)芽,，但就是缺少那么點陽光和雨露”,。沒有地方立法權(quán)，導(dǎo)致很多改革探索無法開展,，或沒辦法深入推進,。



 不單是溫州。許多城市在經(jīng)濟發(fā)展,、城市建設(shè)等方面進展迅速,，但各種問題和矛盾也成倍增加。由于缺乏立法權(quán),，它們往往只能以“紅頭文件”替代,，但容易引發(fā)新問題。



 中國政法大學(xué)副校長,、行政法專家馬懷德說,，隨著改革發(fā)展的深入，地方在立法方面的需求更加強烈,。“以城市管理為例,，城管執(zhí)法機構(gòu)需要規(guī)范運行,，中央沒有城管立法，地方想立法又沒有權(quán)限,，不立法又解決不了管理難題,。這就構(gòu)成了矛盾?！?


 釋放幾多紅利,？



 在立法權(quán)方面，合肥無疑是讓溫州羨慕的,。今年初實施的《合肥市城市管理條例》,，因?qū)V場舞等集體健身行為作出規(guī)范，進入了公眾視野,。



 作為此前49個“嘗鮮”地方立法權(quán)的城市之一,，截至目前,，合肥市政府已制定規(guī)章68件，提請市人大常委會制定地方性法規(guī)45件,。這些立法,，涵蓋了民營經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護,、公共資源交易,、城市管理等多個方面，為改革發(fā)展創(chuàng)造了更可靠的制度“小環(huán)境”,。



 全國人大代表,、合肥市市長張慶軍舉《巢湖流域水污染防治條例》為例。這項合肥的“自選動作”,，對依法治湖的行為進行了規(guī)范,，劃分了幾級保護區(qū)，比如對一級湖面及入湖河道一定范圍內(nèi)的,，除在建項目外,，對新建項目嚴(yán)格控制?！俺酥?，這還有效避免了人事變動、政府換屆等造成的朝令夕改,，也對政府行政權(quán)力形成了有效制約,。”張慶軍說,。



 根據(jù)草案,，享有立法權(quán)的地方可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等3方面的事項,，制定地方性法規(guī),。對原有49個較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項范圍以外的,，繼續(xù)有效,。專家認(rèn)為，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)意義重大,，一些創(chuàng)新舉措,、重大項目等都可以通過地方立法而加速推進。



 可以發(fā)現(xiàn),，草案賦予地方立法權(quán)的城市成倍增加的同時,，其立法范圍縮減了?！胺?、行政法規(guī)和省級地方性法規(guī)日益完備,，對較大的市的立法權(quán)限適當(dāng)限制是必要的。這樣可以避免重復(fù)立法,，維護國家法制統(tǒng)一,。”全國人大常委會法工委研究室主任梁鷹說,。



 能力是否達標(biāo),？



 “當(dāng)務(wù)之急，是要做好地方立法權(quán)承接準(zhǔn)備工作,?！比珖舜蟠怼刂菔腥舜蟪Ｎ瘯魅侮愋θA說,，溫州市人大常委會已成立立法籌備工作領(lǐng)導(dǎo)小組,，她坦言，溫州急需這方面的人才,，立法的指導(dǎo)和培訓(xùn)工作也亟待加強,。



 獲得權(quán)限之后，立法質(zhì)量是否夠格,，立法能力能否匹配,，也是擺在各地立法部門面前的嚴(yán)峻考題。一些公眾還擔(dān)憂,，地方會不會制定出差法,、惡法、甚至“奇葩法”,？



 這并非杞人憂天,。幾年前，某省制定實施母嬰保健條例,，但這部地方法規(guī)違背了上位法《婚姻法》中有關(guān)“取消強制婚檢”的內(nèi)容,，被一些專家質(zhì)疑有“越權(quán)立法”之嫌。還曾有地級市出臺地方法規(guī),，要求當(dāng)?shù)厮蟹慨a(chǎn)開發(fā)企業(yè)在售房前必須繳納每部不低于25萬元的“首次電梯更新費”，不交錢就不發(fā)房屋預(yù)售證,，引起企業(yè)和公眾廣泛質(zhì)疑,。



 專家認(rèn)為，立法是一項復(fù)雜的工作,，需要很高的專業(yè)水平,。地方在機構(gòu)設(shè)置、人員能力等方面亟待補足短板,。



 需要指出的是,，賦權(quán)之后,，地方立法進度不是“一刀切”。此次修正案草案規(guī)定,，由省,、自治區(qū)的人大常委會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量,、地域面積,、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素,，確定其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間,，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案。



 如何防止濫權(quán),？



 “沒有立法權(quán)的時候,，一些地方政府就搞出許多‘紅頭文件’與民爭利；一旦有了立法權(quán),，豈不是更可以光明正大,、肆無忌憚了？”“如果說一次違法的執(zhí)法只是污染了水流,，那么一次違法的立法就是污染了整個水源”……



 針對地方立法權(quán)的擴容,，網(wǎng)友們表達的擔(dān)憂指向一個關(guān)鍵問題：如何避免立法權(quán)被地方濫用？這么多城市都擁有立法權(quán),，如何對其進行有效及時的監(jiān)督和審查,？



 根據(jù)草案，除了對地方制定地方性法規(guī)的范圍進行限制外,，還規(guī)定制定地方政府規(guī)章,，沒有法律、行政法規(guī),、地方性法規(guī)依據(jù),，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范,。此外,，對行政法規(guī)，要求其在起草過程中廣泛聽取有關(guān)機關(guān),、組織,、人大代表和公民的意見。



 民意將對地方立法權(quán)形成有效制約,。草案要求,，拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協(xié)商,，完善立法論證,、聽證,、法律草案公開征求意見等制度。



 北京大學(xué)法學(xué)教授姜明安說,，全國人大和省級人大應(yīng)建立專門的法規(guī),、規(guī)章監(jiān)督審查機構(gòu)，人大的其他專門委員會和人大常委會工作機構(gòu)可配合其監(jiān)督審查,；立法法應(yīng)明確規(guī)定審查機構(gòu)受理機關(guān),、團體、組織和公民申請審查的時限,、實施審查的時限,，向?qū)彶樯暾埲朔答亴彶榻Y(jié)果的時限等。只有這樣,，審查制度才能真正發(fā)揮作用,。