• 【發(fā)布單位】作者：蔣芳 夏鵬
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• 【發(fā)布日期】2016-01-24 08:29:34
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• 【文件來(lái)源】來(lái)源：《瞭望》
• 【所屬類別】立法追蹤

-文物修法爭(zhēng)議背后：“生死權(quán)”下放埋下隱患-

4296處國(guó)保,、12萬(wàn)余處各級(jí)文保單位、76萬(wàn)余處不可移動(dòng)文物,、3841萬(wàn)件/套館藏文物……作為這些珍貴文物的“護(hù)身符”,，文物保護(hù)法的修訂工作廣受關(guān)注。



 2015年12月28日,，《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法修訂草案（送審稿）》（下稱《草案》）面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn),。《草案》進(jìn)一步明確了鼓勵(lì)公眾參與,、加強(qiáng)執(zhí)法督察,、將文保納入政績(jī)考核等要求，并將罰款上限從50萬(wàn)元提高至100萬(wàn)元,。但是,，“一般不可移動(dòng)文物，不得擅自遷移,、拆除,，因建設(shè)工程需要必須遷移、拆除的,，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”等條款被一些專家認(rèn)為有可能導(dǎo)致相關(guān)文物的“生死權(quán)”劃歸縣級(jí)政府,，埋下更多隱患。



 “文物修法的指導(dǎo)思想應(yīng)是收緊而不是放松,?！敝袊?guó)文物學(xué)會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)謝辰生向《瞭望》新聞周刊記者強(qiáng)調(diào)。一時(shí)之間,，如何通過(guò)文物修法,，采取硬性舉措堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)文物保護(hù)的被動(dòng)局面，引發(fā)各界熱議,。



 “罰金翻番”震懾力幾何



 《草案》剛公布即引發(fā)關(guān)注的條款無(wú)疑是“提高罰金”,。其第九十四條提出，對(duì)擅自修繕不可移動(dòng)文物的,，擅自遷移,、拆除不可移動(dòng)文物的，擅自進(jìn)行原址重建等幾種行為,，“由縣級(jí)以上人民政府文物主管部門責(zé)令改正,；未按照要求改正的，查封,、扣押相關(guān)設(shè)施設(shè)備,，并對(duì)責(zé)任單位處50萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下罰款,，對(duì)責(zé)任人處2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款；構(gòu)成犯罪的,，依法追究刑事責(zé)任,。”現(xiàn)行文物保護(hù)法規(guī)定的對(duì)這類行為處罰的最高罰款額度為50萬(wàn)元,。



 一直以來(lái),，破壞文物成本過(guò)低備受詬病。理論上提高罰款額度能夠加大違法成本,，但威懾力是否足以扭轉(zhuǎn)文物保護(hù)的被動(dòng)局面,？一些業(yè)內(nèi)人士提出了質(zhì)疑。



 “在房地產(chǎn)市價(jià)動(dòng)輒每平方米數(shù)萬(wàn)元的情況下,，拆掉一處文物建筑,，就可以為房地產(chǎn)項(xiàng)目騰出上千萬(wàn)甚至上億元的利潤(rùn)空間,?！比珖?guó)政協(xié)委員、中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)文物執(zhí)法專業(yè)委員會(huì)副會(huì)長(zhǎng),、南京大學(xué)教授張鳳陽(yáng)說(shuō),，“要起到震懾作用，關(guān)鍵是要將嚴(yán)重破壞文物行為納入刑事立案范圍,，對(duì)故意損毀文物古跡的惡劣情形,，要嚴(yán)肅追究刑事責(zé)任?！?


 2016年1月1日,，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理妨害文物管理等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》正式施行,，其第四條規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)以及未被確定為全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位,、省級(jí)文物保護(hù)單位的古文化遺址、古墓葬,、古建筑,、石窟寺、石刻,、壁畫(huà),、近代現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等不可移動(dòng)文物的本體，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百二十四條第二款規(guī)定的‘國(guó)家保護(hù)的名勝古跡’,?！?


 業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這個(gè)司法解釋非常及時(shí),、非常重要,，意味著從此肆意拆除省級(jí)以下不可移動(dòng)文物的行為都將面臨刑法的嚴(yán)懲,。



 然而，現(xiàn)實(shí)中除了盜墓,、倒賣文物之外,，針對(duì)破壞不可移動(dòng)文物的案件，啟動(dòng)刑事追責(zé)的少之又少,。以江蘇省為例,，據(jù)江蘇省公安廳統(tǒng)計(jì),，故意破壞文物古建的犯罪行為,，全省近3年內(nèi)僅立案4起；江蘇省高院統(tǒng)計(jì),，近兩年全省法院沒(méi)有審理過(guò)一起相關(guān)案件,。



 中國(guó)古跡遺址保護(hù)協(xié)會(huì)會(huì)員曾一智認(rèn)為，《草案》第九十四條應(yīng)參照《草案》第九十九條“買賣禁止買賣的文物尚未構(gòu)成犯罪的,，由縣級(jí)以上人民政府文物主管部門沒(méi)收涉案文物和違法所得，并對(duì)買賣雙方分別處違法所得金額5倍以上8倍以下罰款,；構(gòu)成犯罪的,，依法追究刑事責(zé)任”等規(guī)定修訂，對(duì)古建筑,、近現(xiàn)代建筑等不可移動(dòng)文物造成破壞的尚未構(gòu)成犯罪的行為,，應(yīng)按照其所在區(qū)域的房地產(chǎn)市場(chǎng)交易價(jià)格的幾倍給予罰款,。



 “合理利用”如何有度



 一直以來(lái),，如何發(fā)揮文物的作用,、怎么利用才“合理”，存在分歧,。有觀點(diǎn)認(rèn)為,，保護(hù)和利用應(yīng)當(dāng)并重，甚至認(rèn)為保護(hù)是為了利用,；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,，利用必須服從保護(hù),，合理利用是為了發(fā)揮文物的作用，而不是以文物謀取經(jīng)濟(jì)利益,。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的形勢(shì)下,，有人打著“利用”的旗號(hào)搞開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，損害了“合理利用”的聲譽(yù),。



 《草案》對(duì)現(xiàn)行文物保護(hù)法最大的一處修改是增添了關(guān)于“合理利用”的第六章,，明確提出“吸引社會(huì)力量參與文物保護(hù)與利用，在主管部門監(jiān)管下使用并承擔(dān)保養(yǎng),、修繕責(zé)任”,。



 然而，由于一些地方政府監(jiān)管不力,，對(duì)文物建筑的活化利用時(shí)常走樣,，有的文物被企業(yè)“認(rèn)養(yǎng)”后被指淪為“資本的私寵”。業(yè)內(nèi)人士一直呼吁要對(duì)此加強(qiáng)監(jiān)管,。



 “從此次《草案》第六章提出的內(nèi)容,，能夠看出其關(guān)鍵立足點(diǎn)在于適應(yīng)公共文化服務(wù)的新要求,，建議在確保文物安全前提下，盡可能豐富利用的方式，鼓勵(lì)開(kāi)展合理適度經(jīng)營(yíng),。”一位不愿透露姓名的文物部門工作者說(shuō),。



 但這引發(fā)了更多的擔(dān)憂。有專家指出,，文物合理利用并非不可,，但《草案》內(nèi)容多為原則性的要求,，缺乏可操作性,，而對(duì)文物經(jīng)營(yíng)權(quán)管理的放松,，甚至很有可能為惡性開(kāi)發(fā)利用文物資源“開(kāi)口子”,。



 《瞭望》新聞周刊記者了解到,，一段時(shí)間以來(lái),，將國(guó)有不可移動(dòng)文物作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，過(guò)度開(kāi)發(fā)利用文物資源,，隨意改變文物原狀進(jìn)行添建、改建,，導(dǎo)致文物破壞的情況屢屢發(fā)生,。其中，擅自拆除文物古跡和歷史文化街區(qū),、村鎮(zhèn)以及歷史建筑等問(wèn)題十分突出,。此外，對(duì)國(guó)有文物的“認(rèn)養(yǎng)”之風(fēng)在部分地區(qū)盛行,，有的地方干脆把推行“認(rèn)養(yǎng)”作為“解決城建與文物矛盾”的新模式,，文保單位成為會(huì)所、私房菜館等現(xiàn)象廣受詬病,。



 對(duì)此,，2012年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好旅游等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)中文物保護(hù)工作的意見(jiàn)》明確提出：“國(guó)有不可移動(dòng)文物不得轉(zhuǎn)讓,、抵押,，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”，“對(duì)于將國(guó)有不可移動(dòng)文物作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的,，要限期將其從企業(yè)資產(chǎn)中剝離,。”



 “《草案》放開(kāi)國(guó)有文物經(jīng)營(yíng)權(quán),，這可能導(dǎo)致破壞更有‘自主權(quán)’,。”謝辰生認(rèn)為,，現(xiàn)行文物保護(hù)法和國(guó)務(wù)院相關(guān)文件規(guī)定，國(guó)有不可移動(dòng)文物不得轉(zhuǎn)讓,、抵押,，不得作為資產(chǎn)經(jīng)營(yíng),，《草案》與之相比反而退步了,?！拔奈锉Ｗo(hù)法首先要加強(qiáng)保護(hù),，《草案》為拿文物進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作開(kāi)口子，也許會(huì)留下隱患,。在這方面,，2000年發(fā)生的‘水洗三孔’事件就是慘痛教訓(xùn)?！?


 中國(guó)文物學(xué)會(huì)原副會(huì)長(zhǎng)李曉東說(shuō)：“文物是不可再生的文化資源,，不能把它作為經(jīng)濟(jì)資源去開(kāi)發(fā)，成為搖錢樹(shù),，如果開(kāi)了口子,，在執(zhí)行過(guò)程中很容易走樣，企業(yè)參與文物保護(hù),，可以通過(guò)減免稅收等方式獎(jiǎng)勵(lì),。讓企業(yè)直接使用甚至經(jīng)營(yíng)文物，顯然是下策,?！?


 南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授姚遠(yuǎn)認(rèn)為，不能簡(jiǎn)單地將“社會(huì)力量”等同于“社會(huì)資本”,，文物保護(hù)應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府信息公開(kāi),，鼓勵(lì)公眾參與，將志愿者,、專家,、社會(huì)組織、社區(qū)居民的力量吸納到文物保護(hù)工作中來(lái),。例如，對(duì)古村落中年久失修的祠堂廟宇等公共空間,，完全可以村民為主體,，通過(guò)村民、志愿者,、社會(huì)組織等共同籌集資金的渠道進(jìn)行修繕養(yǎng)護(hù),，這既可以通過(guò)社區(qū)參與的方式留住集體記憶，又可以恢復(fù)古建筑公共空間的功能,，凝聚社區(qū)共同體,。



 “不能因?yàn)槠髽I(yè)掏錢修了某個(gè)國(guó)有文物，就可以得到長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)作為交換,。這樣的‘認(rèn)領(lǐng)’,、‘認(rèn)養(yǎng)’,，實(shí)際上使得國(guó)有文物使用單位推卸了法定的修繕義務(wù)，這既不符合公益捐贈(zèng)的方向,，也不符合文物工作自身的規(guī)律,。”姚遠(yuǎn)說(shuō),。



 “生死權(quán)”下放埋下隱患



 《草案》引發(fā)更大爭(zhēng)議的是拆除權(quán)下放,，即《草案》提出“一般不可移動(dòng)文物，不得擅自遷移,、拆除,，因建設(shè)工程需要必須遷移、拆除的,，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”,。與之相比，現(xiàn)行文物保護(hù)法規(guī)定,，無(wú)法實(shí)施原址保護(hù),，必須遷移異地保護(hù)或者拆除的，應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn),?！侗本┦袑?shí)施〈中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法〉辦法》《天津市文物保護(hù)條例》《江蘇省文物保護(hù)條例》等地方法規(guī)，均進(jìn)一步明確規(guī)定拆除此類不可移動(dòng)文物須經(jīng)過(guò)省級(jí)文物部門的批準(zhǔn)或同意,。



 “《草案》的這一修改可能會(huì)帶來(lái)隱患,，賦予地方政府拆文物的程序上的合法性?！币h(yuǎn)擔(dān)憂地說(shuō),，“《草案》里還有一條規(guī)定，建設(shè)工程應(yīng)避開(kāi)文物保護(hù)單位,。那么,，這是不是意味著不需要避開(kāi)一般不可移動(dòng)文物？房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,，是否也算‘建設(shè)工程’,？應(yīng)當(dāng)規(guī)定只有因重大公共利益需要的建設(shè)活動(dòng)，方可拆除或遷移不可移動(dòng)文物,?！?


 曾一智說(shuō)，地方政府出于對(duì)土地財(cái)政的依賴,，成為大量拆除不可移動(dòng)文物的實(shí)施者,。“在地方政府對(duì)土地財(cái)政的硬性需求不能被遏制的現(xiàn)實(shí)中，將一般不可移動(dòng)文物的遷建,、拆除審批權(quán)劃歸這一級(jí)政府,，其后果不堪設(shè)想?！?


 有關(guān)人士認(rèn)為,，當(dāng)前文物執(zhí)法最突出的問(wèn)題之一，就是同級(jí)文物部門難以監(jiān)督同級(jí)政府,，這就需要上級(jí)文物部門的有力監(jiān)管,。因此，“不該下放的權(quán)堅(jiān)決不能下放”,。



 據(jù)了解,，近年來(lái)，一些官員對(duì)破壞文物現(xiàn)象持漠視縱容態(tài)度,，甚至直接干涉,、阻撓文物執(zhí)法；部分敢于向上級(jí)反映當(dāng)?shù)匚奈锲茐陌讣幕鶎游奈锔刹?，甚至遭到打壓?014年在四川平武報(bào)恩寺文物建設(shè)控制地帶違法建設(shè)案中,，當(dāng)?shù)匚奈锔刹考w向國(guó)家文物局局長(zhǎng)寫(xiě)了舉報(bào)信，最終卻導(dǎo)致反映情況的文物干部,，有的被調(diào)離崗位,，有的被停職。



 “對(duì)文物保護(hù)的行政審批,，有的權(quán)要放,，有的權(quán)要收?！崩顣詵|說(shuō),，“應(yīng)該以文保公共利益為根本出發(fā)點(diǎn)，具體情況具體分析,。如果將決定文物‘生死’的權(quán)限明確下放到縣級(jí)政府,，會(huì)不會(huì)失之過(guò)寬，埋下合法拆文物的隱患,？”



 2016年1月7日,，全國(guó)文化廳局長(zhǎng)會(huì)議傳來(lái)消息，文化部將全面落實(shí)文物保護(hù)主體責(zé)任,，推動(dòng)文物工作由搶救性保護(hù)向預(yù)防性保護(hù)轉(zhuǎn)變，“建立國(guó)家文物督察制度,，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)文物保護(hù)被動(dòng)局面”,。



 如何建立文物保護(hù)責(zé)任終身追究制度？如何建立國(guó)家文物督察制度？對(duì)此,，文物保護(hù)法修訂能否予以明確,？這也是人們的期待。