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• 【發(fā)布日期】2016-12-20 09:34:54
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• 【文件來源】來源：中國青年報
• 【所屬類別】立法追蹤

-缺少控煙執(zhí)法專項經(jīng)費 控煙全國立法須加快-

12月16日上午,，北京市義派律師事務(wù)所發(fā)布了《全國18個“無煙城市”控煙執(zhí)法政府信息公開申請公益行動報告（2016年）》（以下簡稱“報告”）。



 在今年9月舉行的第十一屆亞太控煙大會上,，國家衛(wèi)生計生委副主任王賀勝表示,，我國目前已有18個城市制定了地方性控煙條例。



 從今年8月起,，北京市義派律師事務(wù)所向全國18個已實施控煙法規(guī)的“無煙城市”申請控煙執(zhí)法政府信息公開,，歷時3個月，形成了報告,?？偣舶l(fā)出政府信息公開申請書81份，提出821項申請事項,，法定期限內(nèi)獲得了16個“無煙城市”的答復(fù),。



 據(jù)了解，向18個“無煙城市”申請政府信息公開的事項主要包括：2015年控煙執(zhí)法數(shù)據(jù)（如檢查場所次數(shù),，對場所,、對個人處罰數(shù)量等）、2015年控煙執(zhí)法效果評估和監(jiān)測報告,、2015年控煙執(zhí)法財政預(yù)算和決算,、2015年控煙執(zhí)法工作遇到的困難等。



 報告顯示,，缺少專項控煙執(zhí)法經(jīng)費或執(zhí)法人員不足,、單位或場所不配合以及落實控煙措施勸阻不到位是政府控煙執(zhí)法中遇到的主要困難,。



 另外，地方性立法層級不高的弊端,，也在執(zhí)法過程中逐步暴露出來,。報告認為，地方性控煙法規(guī)已經(jīng)不能滿足中國控煙形勢的需要,。



 控煙執(zhí)法信息透明城市比例增加



 作出答復(fù),、至少公開了一項政府信息的城市，報告稱之為“控煙執(zhí)法信息透明城市”,。



 2016年控煙執(zhí)法信息透明城市16個,，占全部18個“無煙城市”的89%。2015年控煙執(zhí)法信息透明城市12個,，占全部15個“無煙城市”的80%,。2016年比2015年控煙執(zhí)法信息透明城市比例增加了9%。



 其中,，北京市,、西寧市、廣州市和深圳市在透明度排名上并列第一,，銀川市,、蘭州市墊底。



 在戒煙服務(wù)上,，廣州市,、天津市、克拉瑪依市,、哈爾濱市,、紹興市、深圳市,、長春市,、唐山市、南寧市,、青島市,、北京市,、福州市,、鞍山市等13個城市答復(fù)開展了戒煙服務(wù)，西寧市答復(fù)稱未開展戒煙服務(wù)工作,，上海市和杭州市對此項未作明確答復(fù),。



 在控煙執(zhí)法工作效果的監(jiān)測和評估報告信息方面，哈爾濱市,、長春市,、北京市,、克拉瑪依市、上海市,、廣州市,、深圳市、鞍山市等8個“無煙城市”答復(fù)稱開展過控煙執(zhí)法的監(jiān)測和評估工作,；杭州市,、天津市、紹興市,、唐山市,、南寧市、西寧市,、青島市,、福州市等8個“無煙城市”答復(fù)稱未開展此項工作。



 報告指出,，開展控煙執(zhí)法效果的監(jiān)測和評估工作的“無煙城市”比例過低,，有待改進。



 公開2015年月度或年度控煙執(zhí)法工作報告的城市只有8個,，分別是哈爾濱市,、北京市、西寧市,、上海市,、杭州市、福州市,、廣州市,、深圳市，其他“無煙城市”未對此事項作出答復(fù),。



 報告指出,，2016年“無煙城市”控煙執(zhí)法信息透明度整體較好，比2015年有所提高,?！暗牵m州市,、銀川市雖經(jīng)反復(fù)溝通,，仍未依法對信息公開申請作出答復(fù)，令人遺憾”,。



 僅4個城市公布控煙執(zhí)法財政預(yù)決算



 上海市,、杭州市、天津市等12個城市對此項政府信息公開申請未作明確答復(fù)或?qū)責焾?zhí)法財政經(jīng)費未單列支,。



 唐山市(3萬元),、北京市(713.71萬元),、廣州市(8萬元)、克拉瑪依市獨山子區(qū)(5.4萬元)4個城市答復(fù)有控煙執(zhí)法專項財政經(jīng)費,。



 報告對此分析,，由于對問題本身理解的不同，可能導(dǎo)致行政機關(guān)統(tǒng)計口徑不同,，進而影響到他們所公開的信息,。



 “但根據(jù)法律規(guī)定，被申請行政機關(guān)對申請事項不清楚的,，可以邀請申請人重新描述,，申請人并未收到行政機關(guān)此類回復(fù)、要求,。無論如何,，‘控煙執(zhí)法財政預(yù)決算’是控煙執(zhí)法財政投入，其數(shù)額對控煙執(zhí)法工作至關(guān)重要,，而有無統(tǒng)一的預(yù)算科目,、有無專門列支，本身就在一定程度上反映了相關(guān)部門對于控煙工作的重視和投入程度,。從信息公開情況來看,，此事項有待加強?！?


 戒煙服務(wù)欠缺 部分“無煙城市”控煙執(zhí)法數(shù)據(jù)過低



 在執(zhí)法數(shù)據(jù)的統(tǒng)計上,，報告認為，由于各個城市面積大小,、人口規(guī)模,、經(jīng)濟發(fā)展水平不一，“絕對數(shù)字”的說服力不高,，因此采用了“(萬)人均”作為標準,。



 在發(fā)放、張貼禁煙標志數(shù)量上,，上海市(每萬人760.24份),、北京市(每萬人826.01份)、深圳市(每萬人1351.63份)得分位列前三甲,。



 報告披露了萬人均控煙志愿者,、監(jiān)督員協(xié)管員數(shù)量，其中天津,、南寧,、紹興市只有籠統(tǒng)的“多人”,，唐山市每萬人0.03名志愿者,、協(xié)管員,，福州市每萬人有0.07名志愿者、協(xié)管員,。數(shù)值較高的為：杭州市,，每萬人6.40 名志愿者、協(xié)管員,；北京市,，每萬人6.63名志愿者、協(xié)管員,；深圳市,，每萬人7.72 名志愿者、協(xié)管員,；上海市,，每萬人16.94 名志愿者、協(xié)管員,。



 在戒煙服務(wù)人次上,，北京市占絕對優(yōu)勢，每萬人的覆蓋率1488.85人次,，其余城市難以望其項背,。



 同樣，北京市控煙舉報投訴數(shù)量也遙遙領(lǐng)先于其他城市,，每萬人舉報率為9.18人次,。其他城市該數(shù)據(jù)均低于1，西寧市得分最低,，只有籠統(tǒng)的“多件”,，其次是唐山市，每萬人舉報率僅為0.01,。



 報告指出,，此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分“無煙城市”控煙執(zhí)法數(shù)據(jù)過低。其中,，天津市,、克拉瑪依市、福州市,、南寧市,、鞍山市，共5個“無煙城市”未公開是否接到舉報投訴電話,，其中南寧市連續(xù)兩年未公開是否接到舉報投訴電話,。



 克拉瑪依市、南寧市、紹興市未開出罰單(罰款),，南寧市連續(xù)兩年未開出罰單,。克拉瑪依市和紹興市給出的理由是立法不完善,，沒有處罰依據(jù),。



 控煙執(zhí)法困難呼喚國家立法



 上海市、杭州市,、廣州市,、天津市、克拉瑪依市,、哈爾濱市,、深圳市、長春市,、唐山市,、 南寧市、西寧市,、青島市,、北京市、福州市,、鞍山市,，共15個城市列舉了在控煙執(zhí)法過程中遇到的困難。



 報告分析,，根據(jù)以上城市的描述,，控煙執(zhí)法困難可歸納如下：缺少專項控煙執(zhí)法經(jīng)費或執(zhí)法人員不足；單位或場所不配合,、落實控煙措施勸阻不到位,；宣傳、倡導(dǎo)有待加強,；認為取證難,、執(zhí)法難；多部門執(zhí)法部門職責不清,、缺少牽頭協(xié)調(diào)部門,；社會動員和公眾參與不充分；認為存在立法沖突或立法缺陷,；吸煙區(qū)和禁煙區(qū)混交,、不合理等。



 報告指出,，地方控煙條例層級不高,、立法存缺陷等問題,，在實際執(zhí)法過程中逐步暴露出來。比如,，紹興市和克拉瑪依市答復(fù)稱,，國家層面控煙立法未通過，導(dǎo)致無執(zhí)法處罰(罰款)的依據(jù),；青島市答復(fù)稱，由于吸煙區(qū)設(shè)置區(qū)域不合理且無指引標識,，導(dǎo)致執(zhí)法困難,，而且一般公眾控制吸煙的意識仍不強，有的吸煙人員在非吸煙區(qū)吸煙且不聽勸阻,，經(jīng)常與勸導(dǎo)人員發(fā)生爭執(zhí),。



 杭州市衛(wèi)生監(jiān)督所辦公室主任徐寧在報告發(fā)布會上指出，杭州控煙立法設(shè)置了室內(nèi)吸煙和禁煙場所,，給控煙執(zhí)法帶來很大困擾,。他透露，杭州正在進行控煙修法,，但是如果立法無法給基層執(zhí)法監(jiān)督員提供很好的抓手,，控煙執(zhí)法就難以落到實處?！傲⒎☉?yīng)該有引導(dǎo)性,、前瞻性，所以我希望全國的立法能夠更好地根據(jù)煙草控制框架公約以及國內(nèi)的國情制定更加合理的法律”,。



 在發(fā)布會上,，北京市衛(wèi)生監(jiān)督所副所長王本進指出，“無煙城市”控煙執(zhí)法工作首先要立法,，其次是執(zhí)法和宣傳,。“北京市在宣傳方面做了很多工作,。發(fā)揮社會共治,，控煙協(xié)會志愿者和相關(guān)部門都在共同做這項工作”。



 他透露,，今年北京市衛(wèi)生計生委總結(jié)一年多的控煙執(zhí)法工作以后,，按照北京市人大提出的審議意見向北京市政府作了報告，其中很主要的內(nèi)容是建立控煙執(zhí)法長效機制,，“長效機制主要是發(fā)揮各個部門在控煙工作當中的協(xié)同作用,，同時我們也建議政府對執(zhí)法人員給予執(zhí)法力量保證，不能長期依賴于兼職的執(zhí)法隊伍”,。



 2014年11月,，國家衛(wèi)生計生委起草了《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》向社會公開征求意見,。送審稿明確，所有室內(nèi)公共場所一律禁止吸煙,。此外,，體育、健身場館的室外觀眾座席,、賽場區(qū)域,；公共交通工具的室外等候區(qū)域等也全面禁止吸煙。



 今年,，國家級控煙條例已列入《國務(wù)院2016年立法工作計劃》,，正在按立法程序修訂推進中。



 截至目前,，在杭州,，《公共場所控制吸煙條例》已實施6年有余。在今年2月底召開的杭州市人大常委會上,，杭州市人大代表盧建華認為,，控煙禁煙工作有成績，但管理上仍存在盲點或不盡如人意的地方,。



 杭州規(guī)定,，“各區(qū)縣（市）衛(wèi)生行政部門負責本轄區(qū)內(nèi)公共場所控制吸煙監(jiān)督管理工作，工商,、煙草專賣,、教育、交通,、旅游,、體育、公安,、城市管理等部門和有關(guān)社會團體在各自職責范圍內(nèi),，協(xié)助衛(wèi)生行政部門做好公共場所控制吸煙監(jiān)督管理工作?！?


 “但實際工作中,，卻是衛(wèi)生行政部門一家在進行監(jiān)督管理工作，全市衛(wèi)生計生部門專（兼）職從事公共場所衛(wèi)生監(jiān)督的不足30人,?！北R建華指出，“控煙執(zhí)法隊伍的力量過于薄弱,?！?


 深圳是全國首個進行地方立法控煙的城市，1998年制定了控煙條例,。在談到控煙執(zhí)法中遇到的問題時,，深圳市衛(wèi)生監(jiān)督局副局長黃錦生曾經(jīng)對媒體表示,，“控煙立法最好規(guī)定‘在禁煙場所吸煙一發(fā)現(xiàn)就處罰’，深圳控煙條例要求先勸阻再處罰,，就很難操作,。”



 中國青年報·中青在線記者 王亦君



 黃錦生透露,，根據(jù)深圳控煙條例,，個人吸煙處罰標準設(shè)定分為50元、200元,、500元3個檔次,。如果個人不提供身份證，不繳納費用,，控煙執(zhí)法人員可要求公安部門來協(xié)助執(zhí)法,。而在執(zhí)法中主要會遇到兩個問題：一是出示身份證的問題,，阻力很大,；二是執(zhí)法有時還需要警察配合，如果警察沒有及時到場,，就無法進行控煙罰款執(zhí)法,。



 他表示，控煙是一項長期的工作,，在執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)“反復(fù)”或階段性“弱化”,，必須建立有效的執(zhí)法監(jiān)督機制，才能保證控煙執(zhí)法的持續(xù)性和有效性,。