• 【發(fā)布單位】國務(wù)院
• 【發(fā)布文號】國發(fā)〔2015〕63號
• 【發(fā)布日期】2015-10-25
• 【生效日期】2015-10-25
• 【失效日期】--
• 【文件來源】國務(wù)院
• 【所屬類別】政策參考

國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見

國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見
國發(fā)〔2015〕63號
各省、自治區(qū),、直轄市人民政府,，國務(wù)院各部委,、各直屬機(jī)構(gòu)：
        改革開放以來,，我國國有資產(chǎn)管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn),，國有資產(chǎn)出資人代表制度基本建立，保值增值責(zé)任初步得到落實,，國有資產(chǎn)規(guī)模,、利潤水平、競爭能力得到較大提升,。但必須看到,，現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在,，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位,、缺位、錯位現(xiàn)象,；國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制不健全,，國有資產(chǎn)流失、違紀(jì)違法問題在一些領(lǐng)域和企業(yè)比較突出,；國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化,，國有資本配置效率不高等問題亟待解決。按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和國務(wù)院有關(guān)部署,，現(xiàn)就改革和完善國有資產(chǎn)管理體制提出以下意見,。
        一、總體要求
        （一）指導(dǎo)思想,。深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中,、三中、四中全會精神,，按照黨中央,、國務(wù)院決策部署，堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度,，堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向,，尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，正確處理好政府與市場的關(guān)系,，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管,，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，真正確立國有企業(yè)的市場主體地位,，推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變,，適應(yīng)市場化、現(xiàn)代化,、國際化新形勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài),，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力,。
        （二）基本原則,。
        堅持權(quán)責(zé)明晰。實現(xiàn)政企分開,、政資分開,、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，依法理順政府與國有企業(yè)的出資關(guān)系,。切實轉(zhuǎn)變政府職能,，依法確立國有企業(yè)的市場主體地位，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度,。堅持政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開,，確保國有企業(yè)依法自主經(jīng)營，激發(fā)企業(yè)活力,、創(chuàng)新力和內(nèi)生動力,。
        堅持突出重點。按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則和現(xiàn)代企業(yè)制度要求,，以管資本為主,，以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ),，重點管好國有資本布局,、規(guī)范資本運作、提高資本回報,、維護(hù)資本安全,。注重通過公司法人治理結(jié)構(gòu)依法行使國有股東權(quán)利。
        堅持放管結(jié)合,。按照權(quán)責(zé)明確,、監(jiān)管高效、規(guī)范透明的要求,，推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能和監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變,。該放的依法放開，切實增強(qiáng)企業(yè)活力,，提高國有資本運營效率,；該管的科學(xué)管好，嚴(yán)格防止國有資產(chǎn)流失,，確保國有資產(chǎn)保值增值,。
        堅持穩(wěn)妥有序。處理好改革,、發(fā)展,、穩(wěn)定的關(guān)系,，突出改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性,，以重點領(lǐng)域為突破口,，先行試點，分步實施,，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)相關(guān)配套改革,。
        二,、推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變
        （三）準(zhǔn)確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu),，根據(jù)授權(quán)代表本級人民政府對監(jiān)管企業(yè)依法履行出資人職責(zé),，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管,，不行使政府公共管理職能,，不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。以管資本為主,，重點管好國有資本布局,、規(guī)范資本運作、提高資本回報,、維護(hù)資本安全,，更好服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，實現(xiàn)保值增值,。發(fā)揮國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)專業(yè)化監(jiān)管優(yōu)勢,，逐步推進(jìn)國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管全覆蓋。
        （四）進(jìn)一步明確國有資產(chǎn)監(jiān)管重點,。加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng),，改進(jìn)對監(jiān)管企業(yè)主業(yè)界定和投資并購的管理方式，遵循市場機(jī)制,，規(guī)范調(diào)整存量,，科學(xué)配置增量，加快優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu),。加強(qiáng)對國有資本運營質(zhì)量及監(jiān)管企業(yè)財務(wù)狀況的監(jiān)測,，強(qiáng)化國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管，加大國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易力度,。按照國有企業(yè)的功能界定和類別實行分類監(jiān)管,。改進(jìn)考核體系和辦法，綜合考核資本運營質(zhì)量,、效率和收益,，以經(jīng)濟(jì)增加值為主,，并將轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新驅(qū)動,、合規(guī)經(jīng)營,、履行社會責(zé)任等納入考核指標(biāo)體系。著力完善激勵約束機(jī)制,，將國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員考核結(jié)果與職務(wù)任免,、薪酬待遇有機(jī)結(jié)合，嚴(yán)格規(guī)范國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員薪酬分配,。建立健全與勞動力市場基本適應(yīng),，與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、勞動生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長機(jī)制,。推動監(jiān)管企業(yè)不斷優(yōu)化公司法人治理結(jié)構(gòu),，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，建立國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度,。強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督,，加強(qiáng)和改進(jìn)外派監(jiān)事會制度，建立健全國有企業(yè)違法違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究體系,、國有企業(yè)重大決策失誤和失職瀆職責(zé)任追究倒查機(jī)制,。
        （五）推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。圍繞增強(qiáng)監(jiān)管企業(yè)活力和提高效率,，聚焦監(jiān)管內(nèi)容,，該管的要科學(xué)管理、決不缺位,，不該管的要依法放權(quán),、決不越位。將國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使的投資計劃,、部分產(chǎn)權(quán)管理和重大事項決策等出資人權(quán)利,，授權(quán)國有資本投資、運營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)行使,；將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè),；加強(qiáng)對企業(yè)集團(tuán)的整體監(jiān)管，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè),，由一級企業(yè)依法依規(guī)決策,；將國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)配合承擔(dān)的公共管理職能，歸位于相關(guān)政府部門和單位,。
        （六）改進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段,。大力推進(jìn)依法監(jiān)管，著力創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段,。按照事前規(guī)范制度,、事中加強(qiáng)監(jiān)控,、事后強(qiáng)化問責(zé)的思路，更多運用法治化,、市場化的監(jiān)管方式,，切實減少出資人審批核準(zhǔn)事項，改變行政化管理方式,。通過“一企一策”制定公司章程,、規(guī)范董事會運作、嚴(yán)格選派和管理股東代表和董事監(jiān)事,，將國有出資人意志有效體現(xiàn)在公司治理結(jié)構(gòu)中,。針對企業(yè)不同功能定位，在戰(zhàn)略規(guī)劃制定,、資本運作模式、人員選用機(jī)制,、經(jīng)營業(yè)績考核等方面,，實施更加精準(zhǔn)有效的分類監(jiān)管。調(diào)整國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織設(shè)置和職能配置,，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單,，優(yōu)化監(jiān)管流程，提高監(jiān)管效率,。建立出資人監(jiān)管信息化工作平臺,，推進(jìn)監(jiān)管工作協(xié)同，實現(xiàn)信息共享和動態(tài)監(jiān)管,。完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開制度,，設(shè)立統(tǒng)一的信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺，在不涉及國家秘密和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下,，依法依規(guī)及時準(zhǔn)確地披露國有資本整體運營情況,、企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值及經(jīng)營業(yè)績考核總體情況、國有資產(chǎn)監(jiān)管制度和監(jiān)督檢查情況,，以及國有企業(yè)公司治理和管理架構(gòu),、財務(wù)狀況、關(guān)聯(lián)交易,、企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬等信息,，建設(shè)陽光國企。
        三,、改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制
        （七）改組組建國有資本投資,、運營公司。主要通過劃撥現(xiàn)有商業(yè)類國有企業(yè)的國有股權(quán),，以及國有資本經(jīng)營預(yù)算注資組建,，以提升國有資本運營效率,、提高國有資本回報為主要目標(biāo)，通過股權(quán)運作,、價值管理,、有序進(jìn)退等方式，促進(jìn)國有資本合理流動,，實現(xiàn)保值增值,；或選擇具備一定條件的國有獨資企業(yè)集團(tuán)改組設(shè)立，以服務(wù)國家戰(zhàn)略,、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為主要目標(biāo),，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域,，通過開展投資融資,、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合等，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級,，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu),。
        （八）明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資本投資、運營公司關(guān)系,。政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對國有資本投資,、運營公司履行出資人職責(zé)。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照“一企一策”原則,，明確對國有資本投資,、運營公司授權(quán)的內(nèi)容、范圍和方式,，依法落實國有資本投資,、運營公司董事會職權(quán)。國有資本投資,、運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé),，作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運作,，對所出資企業(yè)行使股東職責(zé),，維護(hù)股東合法權(quán)益，按照責(zé)權(quán)對應(yīng)原則切實承擔(dān)起國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任,。
        （九）界定國有資本投資,、運營公司與所出資企業(yè)關(guān)系。國有資本投資,、運營公司依據(jù)公司法等相關(guān)法律法規(guī),，對所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任,。以財務(wù)性持股為主,，建立財務(wù)管控模式,，重點關(guān)注國有資本流動和增值狀況；或以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主,，建立以戰(zhàn)略目標(biāo)和財務(wù)效益為主的管控模式,，重點關(guān)注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報狀況。
        （十）開展政府直接授權(quán)國有資本投資,、運營公司履行出資人職責(zé)的試點工作,。中央層面開展由國務(wù)院直接授權(quán)國有資本投資、運營公司試點等工作,。地方政府可以根據(jù)實際情況,，選擇開展直接授權(quán)國有資本投資、運營公司試點工作,。
        四,、提高國有資本配置和運營效率
        （十一）建立國有資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制。政府有關(guān)部門制定完善經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃,、產(chǎn)業(yè)政策和國有資本收益管理規(guī)則,。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)政府宏觀政策和有關(guān)管理要求，建立健全國有資本進(jìn)退機(jī)制,，制定國有資本投資負(fù)面清單,，推動國有資本更多投向關(guān)系國家安全,、國民經(jīng)濟(jì)命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域,。
        （十二）推進(jìn)國有資本優(yōu)化重組。堅持以市場為導(dǎo)向,、以企業(yè)為主體,，有進(jìn)有退、有所為有所不為,，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu),，提高國有資本流動性，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)整體功能和提升效率,。按照國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整要求,，加快推動國有資本向重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域,、重點基礎(chǔ)設(shè)施集中,，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和價值鏈高端領(lǐng)域集中,，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中,。清理退出一批、重組整合一批,、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè),，建立健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機(jī)制,，加快淘汰落后產(chǎn)能和化解過剩產(chǎn)能，處置低效無效資產(chǎn),。推動國有企業(yè)加快技術(shù)創(chuàng)新,、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新。推進(jìn)國有資本控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)改革,，根據(jù)不同行業(yè)特點放開競爭性業(yè)務(wù),，實現(xiàn)國有資本和社會資本更好融合。
        （十三）建立健全國有資本收益管理制度,。財政部門會同國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)等部門建立覆蓋全部國有企業(yè),、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度，根據(jù)國家宏觀調(diào)控和國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整要求,，提出國有資本收益上交比例建議,，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。在改組組建國有資本投資,、運營公司以及實施國有企業(yè)重組過程中,，國家根據(jù)需要將部分國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會保障基金管理機(jī)構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補(bǔ)養(yǎng)老等社會保障資金缺口,。
        五,、協(xié)同推進(jìn)相關(guān)配套改革
        （十四）完善有關(guān)法律法規(guī)。健全國有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)體系,，做好相關(guān)法律法規(guī)的立改廢釋工作,。按照立法程序，抓緊推動開展企業(yè)國有資產(chǎn)法修訂工作,，出臺相關(guān)配套法規(guī),，為完善國有資產(chǎn)管理體制夯實法律基礎(chǔ)。根據(jù)國有企業(yè)公司制改革進(jìn)展情況,，推動適時廢止全民所有制工業(yè)企業(yè)法,。研究起草企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理條例，統(tǒng)一管理規(guī)則,。
        （十五）推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,。進(jìn)一步減少行政審批事項，大幅度削減政府通過國有企業(yè)行政性配置資源事項,，區(qū)分政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人管理職能,，為國有資產(chǎn)管理體制改革完善提供環(huán)境條件。推進(jìn)自然壟斷行業(yè)改革,，實行網(wǎng)運分開,、特許經(jīng)營。加快推進(jìn)價格機(jī)制改革，嚴(yán)格規(guī)范政府定價行為,，完善市場發(fā)現(xiàn),、形成價格的機(jī)制。推進(jìn)行政性壟斷行業(yè)成本公開,、經(jīng)營透明,，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。
        （十六）落實相關(guān)配套政策,。落實和完善國有企業(yè)重組整合涉及的資產(chǎn)評估增值,、土地變更登記和國有資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)等方面稅收優(yōu)惠政策，切實明確國有企業(yè)改制重組過程中涉及的債權(quán)債務(wù)承接主體和責(zé)任,，完善國有企業(yè)退出的相關(guān)政策,，依法妥善處理勞動關(guān)系調(diào)整和社會保險關(guān)系接續(xù)等相關(guān)問題。
        （十七）妥善解決歷史遺留問題,。加快剝離企業(yè)辦社會職能,，針對“三供一業(yè)”（供水、供電,、供熱和物業(yè)管理）,、離退休人員社會化管理、廠辦大集體改革等問題,，制定統(tǒng)籌規(guī)范,、分類施策的措施，建立政府和國有企業(yè)合理分擔(dān)成本的機(jī)制,。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出優(yōu)先用于解決國有企業(yè)歷史遺留問題,。
        （十八）穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。按照依法依規(guī),、分類推進(jìn),、規(guī)范程序,、市場運作的原則,，以管資本為主，穩(wěn)步將黨政機(jī)關(guān),、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系,，具備條件的進(jìn)入國有資本投資、運營公司,。
        金融,、文化等國有企業(yè)的改革，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行,。
        各地區(qū)要結(jié)合本地實際,，制定具體改革實施方案，確保國有資產(chǎn)管理體制改革順利進(jìn)行,，全面完成各項改革任務(wù),。
 
國務(wù)院
2015年10月25日