• 【發(fā)布單位】國務(wù)院
• 【發(fā)布文號】國發(fā)〔2015〕63號
• 【發(fā)布日期】2015-10-25
• 【生效日期】2015-10-25
• 【失效日期】--
• 【文件來源】國務(wù)院
• 【所屬類別】政策參考

國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見

國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見
國發(fā)〔2015〕63號
各省,、自治區(qū)、直轄市人民政府,，國務(wù)院各部委,、各直屬機(jī)構(gòu)：
        改革開放以來,，我國國有資產(chǎn)管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，國有資產(chǎn)出資人代表制度基本建立,，保值增值責(zé)任初步得到落實(shí),，國有資產(chǎn)規(guī)模、利潤水平,、競爭能力得到較大提升,。但必須看到，現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中政企不分,、政資不分問題依然存在,，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位,、錯位現(xiàn)象,；國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制不健全，國有資產(chǎn)流失,、違紀(jì)違法問題在一些領(lǐng)域和企業(yè)比較突出,；國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決,。按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和國務(wù)院有關(guān)部署,，現(xiàn)就改革和完善國有資產(chǎn)管理體制提出以下意見。
        一,、總體要求
        （一）指導(dǎo)思想,。深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中,、四中全會精神,，按照黨中央、國務(wù)院決策部署,，堅(jiān)持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向,，尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律,，正確處理好政府與市場的關(guān)系，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管,，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,，真正確立國有企業(yè)的市場主體地位，推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變,，適應(yīng)市場化,、現(xiàn)代化、國際化新形勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài),，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力,、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
        （二）基本原則,。
        堅(jiān)持權(quán)責(zé)明晰,。實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開,、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,，依法理順政府與國有企業(yè)的出資關(guān)系。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,，依法確立國有企業(yè)的市場主體地位,，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。堅(jiān)持政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開,，確保國有企業(yè)依法自主經(jīng)營,，激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng)新力和內(nèi)生動力,。
        堅(jiān)持突出重點(diǎn),。按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則和現(xiàn)代企業(yè)制度要求，以管資本為主,，以資本為紐帶,，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)管好國有資本布局,、規(guī)范資本運(yùn)作,、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全,。注重通過公司法人治理結(jié)構(gòu)依法行使國有股東權(quán)利,。
        堅(jiān)持放管結(jié)合。按照權(quán)責(zé)明確,、監(jiān)管高效,、規(guī)范透明的要求，推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能和監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變,。該放的依法放開,，切實(shí)增強(qiáng)企業(yè)活力，提高國有資本運(yùn)營效率,；該管的科學(xué)管好,，嚴(yán)格防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值,。
        堅(jiān)持穩(wěn)妥有序,。處理好改革、發(fā)展,、穩(wěn)定的關(guān)系,，突出改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的系統(tǒng)性,、協(xié)調(diào)性，以重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，先行試點(diǎn),，分步實(shí)施，統(tǒng)籌謀劃,，協(xié)同推進(jìn)相關(guān)配套改革,。
        二、推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變
        （三）準(zhǔn)確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位,。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu),，根據(jù)授權(quán)代表本級人民政府對監(jiān)管企業(yè)依法履行出資人職責(zé)，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界,，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管,，不行使政府公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán),。以管資本為主,，重點(diǎn)管好國有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作,、提高資本回報(bào),、維護(hù)資本安全，更好服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo),，實(shí)現(xiàn)保值增值,。發(fā)揮國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)專業(yè)化監(jiān)管優(yōu)勢，逐步推進(jìn)國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管全覆蓋,。
        （四）進(jìn)一步明確國有資產(chǎn)監(jiān)管重點(diǎn),。加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)，改進(jìn)對監(jiān)管企業(yè)主業(yè)界定和投資并購的管理方式,，遵循市場機(jī)制,，規(guī)范調(diào)整存量，科學(xué)配置增量,，加快優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu),。加強(qiáng)對國有資本運(yùn)營質(zhì)量及監(jiān)管企業(yè)財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)測，強(qiáng)化國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管,，加大國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易力度。按照國有企業(yè)的功能界定和類別實(shí)行分類監(jiān)管,。改進(jìn)考核體系和辦法,，綜合考核資本運(yùn)營質(zhì)量、效率和收益,，以經(jīng)濟(jì)增加值為主,，并將轉(zhuǎn)型升級,、創(chuàng)新驅(qū)動、合規(guī)經(jīng)營,、履行社會責(zé)任等納入考核指標(biāo)體系,。著力完善激勵約束機(jī)制，將國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員考核結(jié)果與職務(wù)任免,、薪酬待遇有機(jī)結(jié)合,，嚴(yán)格規(guī)范國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員薪酬分配。建立健全與勞動力市場基本適應(yīng),，與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益,、勞動生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長機(jī)制。推動監(jiān)管企業(yè)不斷優(yōu)化公司法人治理結(jié)構(gòu),，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來,，建立國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度。強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督,，加強(qiáng)和改進(jìn)外派監(jiān)事會制度,，建立健全國有企業(yè)違法違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究體系、國有企業(yè)重大決策失誤和失職瀆職責(zé)任追究倒查機(jī)制,。
        （五）推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變,。圍繞增強(qiáng)監(jiān)管企業(yè)活力和提高效率，聚焦監(jiān)管內(nèi)容,，該管的要科學(xué)管理,、決不缺位，不該管的要依法放權(quán),、決不越位,。將國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使的投資計(jì)劃、部分產(chǎn)權(quán)管理和重大事項(xiàng)決策等出資人權(quán)利,，授權(quán)國有資本投資,、運(yùn)營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)行使；將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè),；加強(qiáng)對企業(yè)集團(tuán)的整體監(jiān)管,，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級企業(yè)，由一級企業(yè)依法依規(guī)決策,；將國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)配合承擔(dān)的公共管理職能,，歸位于相關(guān)政府部門和單位。
        （六）改進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段,。大力推進(jìn)依法監(jiān)管,，著力創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段。按照事前規(guī)范制度,、事中加強(qiáng)監(jiān)控,、事后強(qiáng)化問責(zé)的思路,，更多運(yùn)用法治化、市場化的監(jiān)管方式,，切實(shí)減少出資人審批核準(zhǔn)事項(xiàng),，改變行政化管理方式。通過“一企一策”制定公司章程,、規(guī)范董事會運(yùn)作,、嚴(yán)格選派和管理股東代表和董事監(jiān)事，將國有出資人意志有效體現(xiàn)在公司治理結(jié)構(gòu)中,。針對企業(yè)不同功能定位,，在戰(zhàn)略規(guī)劃制定、資本運(yùn)作模式,、人員選用機(jī)制,、經(jīng)營業(yè)績考核等方面，實(shí)施更加精準(zhǔn)有效的分類監(jiān)管,。調(diào)整國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織設(shè)置和職能配置,，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，優(yōu)化監(jiān)管流程,，提高監(jiān)管效率,。建立出資人監(jiān)管信息化工作平臺，推進(jìn)監(jiān)管工作協(xié)同,，實(shí)現(xiàn)信息共享和動態(tài)監(jiān)管,。完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開制度，設(shè)立統(tǒng)一的信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺,，在不涉及國家秘密和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下,，依法依規(guī)及時(shí)準(zhǔn)確地披露國有資本整體運(yùn)營情況、企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值及經(jīng)營業(yè)績考核總體情況,、國有資產(chǎn)監(jiān)管制度和監(jiān)督檢查情況,，以及國有企業(yè)公司治理和管理架構(gòu)、財(cái)務(wù)狀況,、關(guān)聯(lián)交易,、企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬等信息，建設(shè)陽光國企,。
        三,、改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制
        （七）改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司,。主要通過劃撥現(xiàn)有商業(yè)類國有企業(yè)的國有股權(quán),，以及國有資本經(jīng)營預(yù)算注資組建，以提升國有資本運(yùn)營效率、提高國有資本回報(bào)為主要目標(biāo),，通過股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理,、有序進(jìn)退等方式,，促進(jìn)國有資本合理流動，實(shí)現(xiàn)保值增值,；或選擇具備一定條件的國有獨(dú)資企業(yè)集團(tuán)改組設(shè)立,，以服務(wù)國家戰(zhàn)略、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為主要目標(biāo),，在關(guān)系國家安全,、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，通過開展投資融資,、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合等,，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu),。
        （八）明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資本投資,、運(yùn)營公司關(guān)系。政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對國有資本投資,、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé),。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照“一企一策”原則，明確對國有資本投資,、運(yùn)營公司授權(quán)的內(nèi)容,、范圍和方式，依法落實(shí)國有資本投資,、運(yùn)營公司董事會職權(quán),。國有資本投資、運(yùn)營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé),，作為國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺,，依法自主開展國有資本運(yùn)作，對所出資企業(yè)行使股東職責(zé),，維護(hù)股東合法權(quán)益,，按照責(zé)權(quán)對應(yīng)原則切實(shí)承擔(dān)起國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。
        （九）界定國有資本投資,、運(yùn)營公司與所出資企業(yè)關(guān)系,。國有資本投資、運(yùn)營公司依據(jù)公司法等相關(guān)法律法規(guī),，對所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利,，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。以財(cái)務(wù)性持股為主,，建立財(cái)務(wù)管控模式,，重點(diǎn)關(guān)注國有資本流動和增值狀況,；或以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，建立以戰(zhàn)略目標(biāo)和財(cái)務(wù)效益為主的管控模式,，重點(diǎn)關(guān)注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報(bào)狀況,。
        （十）開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)工作,。中央層面開展由國務(wù)院直接授權(quán)國有資本投資,、運(yùn)營公司試點(diǎn)等工作。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況,，選擇開展直接授權(quán)國有資本投資,、運(yùn)營公司試點(diǎn)工作。
        四,、提高國有資本配置和運(yùn)營效率
        （十一）建立國有資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制,。政府有關(guān)部門制定完善經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和國有資本收益管理規(guī)則,。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)政府宏觀政策和有關(guān)管理要求,，建立健全國有資本進(jìn)退機(jī)制，制定國有資本投資負(fù)面清單,，推動國有資本更多投向關(guān)系國家安全,、國民經(jīng)濟(jì)命脈和國計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。
        （十二）推進(jìn)國有資本優(yōu)化重組,。堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向,、以企業(yè)為主體，有進(jìn)有退,、有所為有所不為,，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，提高國有資本流動性,，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)整體功能和提升效率,。按照國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整要求，加快推動國有資本向重要行業(yè),、關(guān)鍵領(lǐng)域,、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中,，向產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和價(jià)值鏈高端領(lǐng)域集中,，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中。清理退出一批,、重組整合一批,、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)，建立健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機(jī)制，加快淘汰落后產(chǎn)能和化解過剩產(chǎn)能,，處置低效無效資產(chǎn),。推動國有企業(yè)加快技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新,。推進(jìn)國有資本控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)改革,，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)放開競爭性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)國有資本和社會資本更好融合,。
        （十三）建立健全國有資本收益管理制度。財(cái)政部門會同國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)等部門建立覆蓋全部國有企業(yè),、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度,，根據(jù)國家宏觀調(diào)控和國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整要求，提出國有資本收益上交比例建議,，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行,。在改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司以及實(shí)施國有企業(yè)重組過程中,，國家根據(jù)需要將部分國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會保障基金管理機(jī)構(gòu)持有,，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補(bǔ)養(yǎng)老等社會保障資金缺口。
        五,、協(xié)同推進(jìn)相關(guān)配套改革
        （十四）完善有關(guān)法律法規(guī),。健全國有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)體系，做好相關(guān)法律法規(guī)的立改廢釋工作,。按照立法程序,，抓緊推動開展企業(yè)國有資產(chǎn)法修訂工作，出臺相關(guān)配套法規(guī),，為完善國有資產(chǎn)管理體制夯實(shí)法律基礎(chǔ),。根據(jù)國有企業(yè)公司制改革進(jìn)展情況，推動適時(shí)廢止全民所有制工業(yè)企業(yè)法,。研究起草企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理?xiàng)l例,，統(tǒng)一管理規(guī)則。
        （十五）推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,。進(jìn)一步減少行政審批事項(xiàng),，大幅度削減政府通過國有企業(yè)行政性配置資源事項(xiàng)，區(qū)分政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人管理職能,，為國有資產(chǎn)管理體制改革完善提供環(huán)境條件,。推進(jìn)自然壟斷行業(yè)改革，實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開,、特許經(jīng)營,。加快推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革，嚴(yán)格規(guī)范政府定價(jià)行為，完善市場發(fā)現(xiàn),、形成價(jià)格的機(jī)制,。推進(jìn)行政性壟斷行業(yè)成本公開、經(jīng)營透明,，發(fā)揮社會監(jiān)督作用,。
        （十六）落實(shí)相關(guān)配套政策。落實(shí)和完善國有企業(yè)重組整合涉及的資產(chǎn)評估增值,、土地變更登記和國有資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)等方面稅收優(yōu)惠政策,，切實(shí)明確國有企業(yè)改制重組過程中涉及的債權(quán)債務(wù)承接主體和責(zé)任，完善國有企業(yè)退出的相關(guān)政策,，依法妥善處理勞動關(guān)系調(diào)整和社會保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)等相關(guān)問題,。
        （十七）妥善解決歷史遺留問題。加快剝離企業(yè)辦社會職能,，針對“三供一業(yè)”（供水,、供電、供熱和物業(yè)管理）,、離退休人員社會化管理,、廠辦大集體改革等問題，制定統(tǒng)籌規(guī)范,、分類施策的措施,，建立政府和國有企業(yè)合理分擔(dān)成本的機(jī)制。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出優(yōu)先用于解決國有企業(yè)歷史遺留問題,。
        （十八）穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管,。按照依法依規(guī)、分類推進(jìn),、規(guī)范程序,、市場運(yùn)作的原則，以管資本為主,，穩(wěn)步將黨政機(jī)關(guān),、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，具備條件的進(jìn)入國有資本投資,、運(yùn)營公司,。
        金融、文化等國有企業(yè)的改革,，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行,。
        各地區(qū)要結(jié)合本地實(shí)際，制定具體改革實(shí)施方案,，確保國有資產(chǎn)管理體制改革順利進(jìn)行,，全面完成各項(xiàng)改革任務(wù),。
 
國務(wù)院
2015年10月25日