• 【發(fā)布單位】國務院辦公廳
• 【發(fā)布文號】國辦發(fā)〔2016〕31號
• 【發(fā)布日期】2016-04-28
• 【生效日期】2016-04-28
• 【失效日期】--
• 【文件來源】國務院辦公廳
• 【所屬類別】政策參考

國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見

國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見
國辦發(fā)〔2016〕31號
 
各省,、自治區(qū)、直轄市人民政府,，國務院各部委,、各直屬機構：
        實施生態(tài)保護補償是調(diào)動各方積極性,、保護好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設的重要內(nèi)容,。近年來,，各地區(qū)、各有關部門有序推進生態(tài)保護補償機制建設,，取得了階段性進展,。但總體看，生態(tài)保護補償?shù)姆秶匀黄?、標準偏低,，保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善,，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護措施行動的成效,。為進一步健全生態(tài)保護補償機制，加快推進生態(tài)文明建設,，經(jīng)黨中央,、國務院同意，現(xiàn)提出以下意見：
        一,、總體要求
        （一）指導思想,。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中,、五中全會精神,，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持“四個全面”戰(zhàn)略布局,，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào),、綠色,、開放、共享的發(fā)展理念,，按照黨中央,、國務院決策部署,，不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度,，探索建立多元化生態(tài)保護補償機制，逐步擴大補償范圍,，合理提高補償標準,，有效調(diào)動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性,，促進生態(tài)文明建設邁上新臺階,。
        （二）基本原則。
        權責統(tǒng)一,、合理補償,。誰受益、誰補償,?？茖W界定保護者與受益者權利義務，推進生態(tài)保護補償標準體系和溝通協(xié)調(diào)平臺建設,，加快形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制,。
        政府主導,、社會參與。發(fā)揮政府對生態(tài)環(huán)境保護的主導作用,，加強制度建設,，完善法規(guī)政策，創(chuàng)新體制機制,，拓寬補償渠道,，通過經(jīng)濟、法律等手段,，加大政府購買服務力度,，引導社會公眾積極參與。
        統(tǒng)籌兼顧,、轉(zhuǎn)型發(fā)展,。將生態(tài)保護補償與實施主體功能區(qū)規(guī)劃、西部大開發(fā)戰(zhàn)略和集中連片特困地區(qū)脫貧攻堅等有機結合,，逐步提高重點生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域基本公共服務水平,，促進其轉(zhuǎn)型綠色發(fā)展。
        試點先行,、穩(wěn)步實施,。將試點先行與逐步推廣、分類補償與綜合補償有機結合,，大膽探索,，穩(wěn)步推進不同領域、區(qū)域生態(tài)保護補償機制建設,，不斷提升生態(tài)保護成效,。
        （三）目標任務。到2020年，實現(xiàn)森林,、草原、濕地,、荒漠,、海洋、水流,、耕地等重點領域和禁止開發(fā)區(qū)域,、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋，補償水平與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應,，跨地區(qū),、跨流域補償試點示范取得明顯進展，多元化補償機制初步建立,，基本建立符合我國國情的生態(tài)保護補償制度體系,，促進形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。
        二,、分領域重點任務
        （四）森林,。健全國家和地方公益林補償標準動態(tài)調(diào)整機制,。完善以政府購買服務為主的公益林管護機制,。合理安排停止天然林商業(yè)性采伐補助獎勵資金。（國家林業(yè)局,、財政部,、國家發(fā)展改革委負責）
        （五）草原。擴大退牧還草工程實施范圍,，適時研究提高補助標準,，逐步加大對人工飼草地和牲畜棚圈建設的支持力度。實施新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策,，根據(jù)牧區(qū)發(fā)展和中央財力狀況,，合理提高禁牧補助和草畜平衡獎勵標準。充實草原管護公益崗位,。（農(nóng)業(yè)部,、財政部、國家發(fā)展改革委負責）
        （六）濕地,。穩(wěn)步推進退耕還濕試點,，適時擴大試點范圍。探索建立濕地生態(tài)效益補償制度,，率先在國家級濕地自然保護區(qū),、國際重要濕地、國家重要濕地開展補償試點。（國家林業(yè)局,、農(nóng)業(yè)部,、水利部、國家海洋局,、環(huán)境保護部,、住房城鄉(xiāng)建設部、財政部,、國家發(fā)展改革委負責）
        （七）荒漠,。開展沙化土地封禁保護試點，將生態(tài)保護補償作為試點重要內(nèi)容,。加強沙區(qū)資源和生態(tài)系統(tǒng)保護,，完善以政府購買服務為主的管護機制。研究制定鼓勵社會力量參與防沙治沙的政策措施,，切實保障相關權益,。（國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部,、財政部,、國家發(fā)展改革委負責）
        （八）海洋。完善捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補助政策,，提高轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補助標準,。繼續(xù)執(zhí)行海洋伏季休漁漁民低保制度。健全增殖放流和水產(chǎn)養(yǎng)殖生態(tài)環(huán)境修復補助政策,。研究建立國家級海洋自然保護區(qū),、海洋特別保護區(qū)生態(tài)保護補償制度。（農(nóng)業(yè)部,、國家海洋局,、水利部、環(huán)境保護部,、財政部,、國家發(fā)展改革委負責）
        （九）水流。在江河源頭區(qū),、集中式飲用水水源地,、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復治理區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū),、水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū),、大江大河重要蓄滯洪區(qū)以及具有重要飲用水源或重要生態(tài)功能的湖泊，全面開展生態(tài)保護補償,，適當提高補償標準,。加大水土保持生態(tài)效益補償資金籌集力度,。（水利部、環(huán)境保護部,、住房城鄉(xiāng)建設部,、農(nóng)業(yè)部、財政部,、國家發(fā)展改革委負責）
        （十）耕地,。完善耕地保護補償制度。建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補貼制度,，對在地下水漏斗區(qū),、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)實施耕地輪作休耕的農(nóng)民給予資金補助,。擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模,，逐步將25度以上陡坡地退出基本農(nóng)田，納入退耕還林還草補助范圍,。研究制定鼓勵引導農(nóng)民施用有機肥料和低毒生物農(nóng)藥的補助政策,。（國土資源部、農(nóng)業(yè)部,、環(huán)境保護部,、水利部、國家林業(yè)局,、住房城鄉(xiāng)建設部,、財政部、國家發(fā)展改革委負責）
        三,、推進體制機制創(chuàng)新
        （十一）建立穩(wěn)定投入機制,。多渠道籌措資金,，加大生態(tài)保護補償力度,。中央財政考慮不同區(qū)域生態(tài)功能因素和支出成本差異，通過提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式,，逐步增加對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,。中央預算內(nèi)投資對重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜。各省級人民政府要完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度,，建立省級生態(tài)保護補償資金投入機制,，加大對省級重點生態(tài)功能區(qū)域的支持力度。完善森林,、草原,、海洋、漁業(yè),、自然文化遺產(chǎn)等資源收費基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法,，逐步擴大資源稅征收范圍，允許相關收入用于開展相關領域生態(tài)保護補償。完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制,，加強對生態(tài)保護補償資金使用的監(jiān)督管理,。（財政部、國家發(fā)展改革委會同國土資源部,、環(huán)境保護部,、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部,、農(nóng)業(yè)部,、稅務總局、國家林業(yè)局,、國家海洋局負責）
        （十二）完善重點生態(tài)區(qū)域補償機制,。繼續(xù)推進生態(tài)保護補償試點示范，統(tǒng)籌各類補償資金,，探索綜合性補償辦法,。劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，研究制定相關生態(tài)保護補償政策,。健全國家級自然保護區(qū),、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風景名勝區(qū),、國家森林公園和國家地質(zhì)公園等各類禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)保護補償政策,。將青藏高原等重要生態(tài)屏障作為開展生態(tài)保護補償?shù)闹攸c區(qū)域。將生態(tài)保護補償作為建立國家公園體制試點的重要內(nèi)容,。（國家發(fā)展改革委,、財政部會同環(huán)境保護部、國土資源部,、住房城鄉(xiāng)建設部,、水利部、農(nóng)業(yè)部,、國家林業(yè)局,、國務院扶貧辦負責）
        （十三）推進橫向生態(tài)保護補償。研究制定以地方補償為主,、中央財政給予支持的橫向生態(tài)保護補償機制辦法,。鼓勵受益地區(qū)與保護生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游通過資金補償,、對口協(xié)作,、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓,、共建園區(qū)等方式建立橫向補償關系,。鼓勵在具有重要生態(tài)功能,、水資源供需矛盾突出、受各種污染危害或威脅嚴重的典型流域開展橫向生態(tài)保護補償試點,。在長江,、黃河等重要河流探索開展橫向生態(tài)保護補償試點。繼續(xù)推進南水北調(diào)中線工程水源區(qū)對口支援,、新安江水環(huán)境生態(tài)補償試點,，推動在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江,、福建廣東汀江—韓江,、江西廣東東江、云南貴州廣西廣東西江等開展跨地區(qū)生態(tài)保護補償試點,。（財政部會同國家發(fā)展改革委,、國土資源部、環(huán)境保護部,、住房城鄉(xiāng)建設部,、水利部、農(nóng)業(yè)部,、國家林業(yè)局,、國家海洋局負責）
        （十四）健全配套制度體系。加快建立生態(tài)保護補償標準體系,，根據(jù)各領域,、不同類型地區(qū)特點，以生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力為基礎,，完善測算方法,，分別制定補償標準。加強森林,、草原,、耕地等生態(tài)監(jiān)測能力建設，完善重點生態(tài)功能區(qū),、全國重要江河湖泊水功能區(qū),、跨省流域斷面水量水質(zhì)國家重點監(jiān)控點位布局和自動監(jiān)測網(wǎng)絡，制定和完善監(jiān)測評估指標體系,。研究建立生態(tài)保護補償統(tǒng)計指標體系和信息發(fā)布制度。加強生態(tài)保護補償效益評估,，積極培育生態(tài)服務價值評估機構,。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，建立統(tǒng)一的確權登記系統(tǒng)和權責明確的產(chǎn)權體系,。強化科技支撐,，深化生態(tài)保護補償理論和生態(tài)服務價值等課題研究,。（國家發(fā)展改革委、財政部會同國土資源部,、環(huán)境保護部,、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部,、農(nóng)業(yè)部,、國家林業(yè)局、國家海洋局,、國家統(tǒng)計局負責）
        （十五）創(chuàng)新政策協(xié)同機制,。研究建立生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)產(chǎn)品市場交易與生態(tài)保護補償協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境保護的新機制,。穩(wěn)妥有序開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點,，加快形成損害生態(tài)者賠償?shù)倪\行機制。健全生態(tài)保護市場體系,，完善生態(tài)產(chǎn)品價格形成機制,，使保護者通過生態(tài)產(chǎn)品的交易獲得收益，發(fā)揮市場機制促進生態(tài)保護的積極作用,。建立用水權,、排污權、碳排放權初始分配制度,，完善有償使用,、預算管理、投融資機制,，培育和發(fā)展交易平臺,。探索地區(qū)間、流域間,、流域上下游等水權交易方式,。推進重點流域、重點區(qū)域排污權交易,，擴大排污權有償使用和交易試點,。逐步建立碳排放權交易制度。建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標準,、認證,、標識等體系，完善落實對綠色產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn),、運輸配送,、購買使用的財稅金融支持和政府采購等政策。（國家發(fā)展改革委,、財政部,、環(huán)境保護部會同國土資源部,、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部,、稅務總局,、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部,、國家能源局,、國家海洋局負責）
        （十六）結合生態(tài)保護補償推進精準脫貧。在生存條件差,、生態(tài)系統(tǒng)重要,、需要保護修復的地區(qū)，結合生態(tài)環(huán)境保護和治理,，探索生態(tài)脫貧新路子,。生態(tài)保護補償資金、國家重大生態(tài)工程項目和資金按照精準扶貧,、精準脫貧的要求向貧困地區(qū)傾斜,，向建檔立卡貧困人口傾斜。重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付要考慮貧困地區(qū)實際狀況,，加大投入力度,，擴大實施范圍。加大貧困地區(qū)新一輪退耕還林還草力度,，合理調(diào)整基本農(nóng)田保有量,。開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補償試點，創(chuàng)新資金使用方式,，利用生態(tài)保護補償和生態(tài)保護工程資金使當?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D(zhuǎn)為生態(tài)保護人員,。對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的,，試行給原住居民集體股權方式進行補償,。（財政部、國家發(fā)展改革委,、國務院扶貧辦會同國土資源部,、環(huán)境保護部、水利部,、農(nóng)業(yè)部,、國家林業(yè)局、國家能源局負責）
        （十七）加快推進法制建設,。研究制定生態(tài)保護補償條例,。鼓勵各地出臺相關法規(guī)或規(guī)范性文件，不斷推進生態(tài)保護補償制度化和法制化,。加快推進環(huán)境保護稅立法,。（國家發(fā)展改革委、財政部,、國務院法制辦會同國土資源部,、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部,、水利部,、農(nóng)業(yè)部、稅務總局,、國家林業(yè)局,、國家海洋局、國家統(tǒng)計局,、國家能源局負責）
        四,、加強組織實施
        （十八）強化組織領導。建立由國家發(fā)展改革委,、財政部會同有關部門組成的部際協(xié)調(diào)機制,，加強跨行政區(qū)域生態(tài)保護補償指導協(xié)調(diào)，組織開展政策實施效果評估,，研究解決生態(tài)保護補償機制建設中的重大問題,，加強對各項任務的統(tǒng)籌推進和落實。地方各級人民政府要把健全生態(tài)保護補償機制作為推進生態(tài)文明建設的重要抓手,，列入重要議事日程,，明確目標任務，制定科學合理的考核評價體系,，實行補償資金與考核結果掛鉤的獎懲制度,。及時總結試點情況，提煉可復制可推廣的試點經(jīng)驗,。
        （十九）加強督促落實,。各地區(qū)、各有關部門要根據(jù)本意見要求,，結合實際情況,，抓緊制定具體實施意見和配套文件。國家發(fā)展改革委,、財政部要會同有關部門對落實本意見的情況進行監(jiān)督檢查和跟蹤分析,，每年向國務院報告。各級審計,、監(jiān)察部門要依法加強審計和監(jiān)察,。切實做好環(huán)境保護督察工作，督察行動和結果要同生態(tài)保護補償工作有機結合,。對生態(tài)保護補償工作落實不力的,，啟動追責機制,。
        （二十）加強輿論宣傳。加強生態(tài)保護補償政策解讀,，及時回應社會關切,。充分發(fā)揮新聞媒體作用，依托現(xiàn)代信息技術,，通過典型示范,、展覽展示、經(jīng)驗交流等形式,，引導全社會樹立生態(tài)產(chǎn)品有價,、保護生態(tài)人人有責的意識，自覺抵制不良行為,，營造珍惜環(huán)境,、保護生態(tài)的良好氛圍。
 
國務院辦公廳
2016年4月28日
        （此件公開發(fā)布）