• 【發(fā)布單位】國務(wù)院辦公廳
• 【發(fā)布文號】國辦發(fā)〔2016〕31號
• 【發(fā)布日期】2016-04-28
• 【生效日期】2016-04-28
• 【失效日期】--
• 【文件來源】國務(wù)院辦公廳
• 【所屬類別】政策參考

國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制的意見

國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制的意見
國辦發(fā)〔2016〕31號
 
各省、自治區(qū),、直轄市人民政府,，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
        實施生態(tài)保護(hù)補償是調(diào)動各方積極性,、保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的重要手段,，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。近年來,，各地區(qū),、各有關(guān)部門有序推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制建設(shè)，取得了階段性進(jìn)展,。但總體看,，生態(tài)保護(hù)補償?shù)姆秶匀黄　?biāo)準(zhǔn)偏低,，保護(hù)者和受益者良性互動的體制機(jī)制尚不完善,，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施行動的成效。為進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制,，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意,，現(xiàn)提出以下意見：
        一,、總體要求
        （一）指導(dǎo)思想,。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中,、五中全會精神,，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅持“四個全面”戰(zhàn)略布局,，牢固樹立創(chuàng)新,、協(xié)調(diào)、綠色,、開放、共享的發(fā)展理念,，按照黨中央,、國務(wù)院決策部署，不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度,，探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制,，逐步擴(kuò)大補償范圍，合理提高補償標(biāo)準(zhǔn),，有效調(diào)動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性,，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。
        （二）基本原則,。
        權(quán)責(zé)統(tǒng)一,、合理補償。誰受益,、誰補償,。科學(xué)界定保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù),，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補償標(biāo)準(zhǔn)體系和溝通協(xié)調(diào)平臺建設(shè),，加快形成受益者付費、保護(hù)者得到合理補償?shù)倪\行機(jī)制,。
        政府主導(dǎo),、社會參與。發(fā)揮政府對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)作用,，加強(qiáng)制度建設(shè),，完善法規(guī)政策，創(chuàng)新體制機(jī)制,，拓寬補償渠道,，通過經(jīng)濟(jì)、法律等手段,，加大政府購買服務(wù)力度,，引導(dǎo)社會公眾積極參與,。
        統(tǒng)籌兼顧、轉(zhuǎn)型發(fā)展,。將生態(tài)保護(hù)補償與實施主體功能區(qū)規(guī)劃,、西部大開發(fā)戰(zhàn)略和集中連片特困地區(qū)脫貧攻堅等有機(jī)結(jié)合，逐步提高重點生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域基本公共服務(wù)水平,，促進(jìn)其轉(zhuǎn)型綠色發(fā)展,。
        試點先行、穩(wěn)步實施,。將試點先行與逐步推廣,、分類補償與綜合補償有機(jī)結(jié)合，大膽探索,，穩(wěn)步推進(jìn)不同領(lǐng)域,、區(qū)域生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制建設(shè)，不斷提升生態(tài)保護(hù)成效,。
        （三）目標(biāo)任務(wù),。到2020年，實現(xiàn)森林,、草原,、濕地、荒漠,、海洋,、水流、耕地等重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域,、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補償全覆蓋,，補償水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，跨地區(qū),、跨流域補償試點示范取得明顯進(jìn)展,，多元化補償機(jī)制初步建立，基本建立符合我國國情的生態(tài)保護(hù)補償制度體系,，促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式,。
        二、分領(lǐng)域重點任務(wù)
        （四）森林,。健全國家和地方公益林補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制,。完善以政府購買服務(wù)為主的公益林管護(hù)機(jī)制。合理安排停止天然林商業(yè)性采伐補助獎勵資金,。（國家林業(yè)局,、財政部、國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)）
        （五）草原。擴(kuò)大退牧還草工程實施范圍,，適時研究提高補助標(biāo)準(zhǔn),，逐步加大對人工飼草地和牲畜棚圈建設(shè)的支持力度。實施新一輪草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策,，根據(jù)牧區(qū)發(fā)展和中央財力狀況,，合理提高禁牧補助和草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)。充實草原管護(hù)公益崗位,。（農(nóng)業(yè)部,、財政部、國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)）
        （六）濕地,。穩(wěn)步推進(jìn)退耕還濕試點,，適時擴(kuò)大試點范圍。探索建立濕地生態(tài)效益補償制度,，率先在國家級濕地自然保護(hù)區(qū),、國際重要濕地、國家重要濕地開展補償試點,。（國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部,、水利部,、國家海洋局、環(huán)境保護(hù)部,、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部,、財政部、國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)）
        （七）荒漠,。開展沙化土地封禁保護(hù)試點,，將生態(tài)保護(hù)補償作為試點重要內(nèi)容。加強(qiáng)沙區(qū)資源和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù),，完善以政府購買服務(wù)為主的管護(hù)機(jī)制,。研究制定鼓勵社會力量參與防沙治沙的政策措施，切實保障相關(guān)權(quán)益,。（國家林業(yè)局,、農(nóng)業(yè)部、財政部,、國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)）
        （八）海洋,。完善捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補助政策，提高轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補助標(biāo)準(zhǔn),。繼續(xù)執(zhí)行海洋伏季休漁漁民低保制度,。健全增殖放流和水產(chǎn)養(yǎng)殖生態(tài)環(huán)境修復(fù)補助政策。研究建立國家級海洋自然保護(hù)區(qū),、海洋特別保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補償制度,。（農(nóng)業(yè)部,、國家海洋局、水利部,、環(huán)境保護(hù)部,、財政部、國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)）
        （九）水流,。在江河源頭區(qū),、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復(fù)治理區(qū),、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū),、水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)、大江大河重要蓄滯洪區(qū)以及具有重要飲用水源或重要生態(tài)功能的湖泊,，全面開展生態(tài)保護(hù)補償,，適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)。加大水土保持生態(tài)效益補償資金籌集力度,。（水利部,、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部,、農(nóng)業(yè)部,、財政部、國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)）
        （十）耕地,。完善耕地保護(hù)補償制度,。建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補貼制度，對在地下水漏斗區(qū),、重金屬污染區(qū),、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)實施耕地輪作休耕的農(nóng)民給予資金補助。擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模,，逐步將25度以上陡坡地退出基本農(nóng)田,，納入退耕還林還草補助范圍。研究制定鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民施用有機(jī)肥料和低毒生物農(nóng)藥的補助政策,。（國土資源部,、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部,、水利部,、國家林業(yè)局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部,、財政部,、國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)）
        三、推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新
        （十一）建立穩(wěn)定投入機(jī)制。多渠道籌措資金,，加大生態(tài)保護(hù)補償力度,。中央財政考慮不同區(qū)域生態(tài)功能因素和支出成本差異，通過提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式,，逐步增加對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,。中央預(yù)算內(nèi)投資對重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以傾斜。各省級人民政府要完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度,，建立省級生態(tài)保護(hù)補償資金投入機(jī)制,，加大對省級重點生態(tài)功能區(qū)域的支持力度。完善森林,、草原,、海洋、漁業(yè),、自然文化遺產(chǎn)等資源收費基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法,，逐步擴(kuò)大資源稅征收范圍，允許相關(guān)收入用于開展相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補償,。完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵約束機(jī)制,，加強(qiáng)對生態(tài)保護(hù)補償資金使用的監(jiān)督管理。（財政部,、國家發(fā)展改革委會同國土資源部,、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部,、水利部、農(nóng)業(yè)部,、稅務(wù)總局,、國家林業(yè)局、國家海洋局負(fù)責(zé)）
        （十二）完善重點生態(tài)區(qū)域補償機(jī)制,。繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補償試點示范,，統(tǒng)籌各類補償資金，探索綜合性補償辦法,。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線,，研究制定相關(guān)生態(tài)保護(hù)補償政策。健全國家級自然保護(hù)區(qū),、世界文化自然遺產(chǎn),、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園等各類禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補償政策,。將青藏高原等重要生態(tài)屏障作為開展生態(tài)保護(hù)補償?shù)闹攸c區(qū)域,。將生態(tài)保護(hù)補償作為建立國家公園體制試點的重要內(nèi)容。（國家發(fā)展改革委、財政部會同環(huán)境保護(hù)部,、國土資源部,、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部,、農(nóng)業(yè)部,、國家林業(yè)局、國務(wù)院扶貧辦負(fù)責(zé)）
        （十三）推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補償,。研究制定以地方補償為主,、中央財政給予支持的橫向生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制辦法。鼓勵受益地區(qū)與保護(hù)生態(tài)地區(qū),、流域下游與上游通過資金補償,、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,、人才培訓(xùn),、共建園區(qū)等方式建立橫向補償關(guān)系。鼓勵在具有重要生態(tài)功能,、水資源供需矛盾突出,、受各種污染危害或威脅嚴(yán)重的典型流域開展橫向生態(tài)保護(hù)補償試點。在長江,、黃河等重要河流探索開展橫向生態(tài)保護(hù)補償試點,。繼續(xù)推進(jìn)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)對口支援、新安江水環(huán)境生態(tài)補償試點,，推動在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū),、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江,、江西廣東東江,、云南貴州廣西廣東西江等開展跨地區(qū)生態(tài)保護(hù)補償試點。（財政部會同國家發(fā)展改革委,、國土資源部,、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部,、水利部,、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局,、國家海洋局負(fù)責(zé)）
        （十四）健全配套制度體系,。加快建立生態(tài)保護(hù)補償標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)各領(lǐng)域,、不同類型地區(qū)特點,，以生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力為基礎(chǔ),，完善測算方法，分別制定補償標(biāo)準(zhǔn),。加強(qiáng)森林,、草原、耕地等生態(tài)監(jiān)測能力建設(shè),，完善重點生態(tài)功能區(qū),、全國重要江河湖泊水功能區(qū)、跨省流域斷面水量水質(zhì)國家重點監(jiān)控點位布局和自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),，制定和完善監(jiān)測評估指標(biāo)體系,。研究建立生態(tài)保護(hù)補償統(tǒng)計指標(biāo)體系和信息發(fā)布制度。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補償效益評估,，積極培育生態(tài)服務(wù)價值評估機(jī)構(gòu),。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)和權(quán)責(zé)明確的產(chǎn)權(quán)體系,。強(qiáng)化科技支撐,，深化生態(tài)保護(hù)補償理論和生態(tài)服務(wù)價值等課題研究。（國家發(fā)展改革委,、財政部會同國土資源部,、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部,、水利部,、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局,、國家海洋局,、國家統(tǒng)計局負(fù)責(zé)）
        （十五）創(chuàng)新政策協(xié)同機(jī)制。研究建立生態(tài)環(huán)境損害賠償,、生態(tài)產(chǎn)品市場交易與生態(tài)保護(hù)補償協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新機(jī)制,。穩(wěn)妥有序開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點，加快形成損害生態(tài)者賠償?shù)倪\行機(jī)制,。健全生態(tài)保護(hù)市場體系，完善生態(tài)產(chǎn)品價格形成機(jī)制,，使保護(hù)者通過生態(tài)產(chǎn)品的交易獲得收益,，發(fā)揮市場機(jī)制促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的積極作用。建立用水權(quán),、排污權(quán),、碳排放權(quán)初始分配制度，完善有償使用,、預(yù)算管理,、投融資機(jī)制,，培育和發(fā)展交易平臺。探索地區(qū)間,、流域間,、流域上下游等水權(quán)交易方式。推進(jìn)重點流域,、重點區(qū)域排污權(quán)交易,，擴(kuò)大排污權(quán)有償使用和交易試點。逐步建立碳排放權(quán)交易制度,。建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn),、認(rèn)證、標(biāo)識等體系,，完善落實對綠色產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn),、運輸配送、購買使用的財稅金融支持和政府采購等政策,。（國家發(fā)展改革委,、財政部、環(huán)境保護(hù)部會同國土資源部,、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部,、水利部、稅務(wù)總局,、國家林業(yè)局,、農(nóng)業(yè)部、國家能源局,、國家海洋局負(fù)責(zé)）
        （十六）結(jié)合生態(tài)保護(hù)補償推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧,。在生存條件差、生態(tài)系統(tǒng)重要,、需要保護(hù)修復(fù)的地區(qū),，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，探索生態(tài)脫貧新路子,。生態(tài)保護(hù)補償資金,、國家重大生態(tài)工程項目和資金按照精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求向貧困地區(qū)傾斜,，向建檔立卡貧困人口傾斜,。重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付要考慮貧困地區(qū)實際狀況，加大投入力度,，擴(kuò)大實施范圍,。加大貧困地區(qū)新一輪退耕還林還草力度，合理調(diào)整基本農(nóng)田保有量,。開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補償試點,，創(chuàng)新資金使用方式,，利用生態(tài)保護(hù)補償和生態(tài)保護(hù)工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D(zhuǎn)為生態(tài)保護(hù)人員。對在貧困地區(qū)開發(fā)水電,、礦產(chǎn)資源占用集體土地的,，試行給原住居民集體股權(quán)方式進(jìn)行補償。（財政部,、國家發(fā)展改革委,、國務(wù)院扶貧辦會同國土資源部、環(huán)境保護(hù)部,、水利部,、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局,、國家能源局負(fù)責(zé)）
        （十七）加快推進(jìn)法制建設(shè),。研究制定生態(tài)保護(hù)補償條例。鼓勵各地出臺相關(guān)法規(guī)或規(guī)范性文件,，不斷推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補償制度化和法制化,。加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法。（國家發(fā)展改革委,、財政部,、國務(wù)院法制辦會同國土資源部、環(huán)境保護(hù)部,、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部,、水利部、農(nóng)業(yè)部,、稅務(wù)總局,、國家林業(yè)局、國家海洋局,、國家統(tǒng)計局,、國家能源局負(fù)責(zé)）
        四、加強(qiáng)組織實施
        （十八）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo),。建立由國家發(fā)展改革委,、財政部會同有關(guān)部門組成的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)跨行政區(qū)域生態(tài)保護(hù)補償指導(dǎo)協(xié)調(diào),，組織開展政策實施效果評估,，研究解決生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制建設(shè)中的重大問題，加強(qiáng)對各項任務(wù)的統(tǒng)籌推進(jìn)和落實,。地方各級人民政府要把健全生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，列入重要議事日程,，明確目標(biāo)任務(wù),，制定科學(xué)合理的考核評價體系,，實行補償資金與考核結(jié)果掛鉤的獎懲制度。及時總結(jié)試點情況,，提煉可復(fù)制可推廣的試點經(jīng)驗,。
        （十九）加強(qiáng)督促落實。各地區(qū),、各有關(guān)部門要根據(jù)本意見要求,，結(jié)合實際情況，抓緊制定具體實施意見和配套文件,。國家發(fā)展改革委,、財政部要會同有關(guān)部門對落實本意見的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和跟蹤分析，每年向國務(wù)院報告,。各級審計,、監(jiān)察部門要依法加強(qiáng)審計和監(jiān)察。切實做好環(huán)境保護(hù)督察工作,，督察行動和結(jié)果要同生態(tài)保護(hù)補償工作有機(jī)結(jié)合,。對生態(tài)保護(hù)補償工作落實不力的，啟動追責(zé)機(jī)制,。
        （二十）加強(qiáng)輿論宣傳,。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補償政策解讀，及時回應(yīng)社會關(guān)切,。充分發(fā)揮新聞媒體作用,，依托現(xiàn)代信息技術(shù)，通過典型示范,、展覽展示,、經(jīng)驗交流等形式，引導(dǎo)全社會樹立生態(tài)產(chǎn)品有價,、保護(hù)生態(tài)人人有責(zé)的意識,，自覺抵制不良行為，營造珍惜環(huán)境,、保護(hù)生態(tài)的良好氛圍,。
 
國務(wù)院辦公廳
2016年4月28日
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