• 【發(fā)布單位】財政部 國家發(fā)展和改革委員會 國土資源部等
• 【發(fā)布文號】發(fā)改環(huán)資〔2016〕1162號
• 【發(fā)布日期】2016-05-30
• 【生效日期】2016-05-30
• 【失效日期】--
• 【文件來源】國家發(fā)展和改革委員會
• 【所屬類別】政策參考

關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導意見

國家發(fā)展改革委等9部委
印發(fā)《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導意見》的通知
發(fā)改環(huán)資〔2016〕1162號
 
各省,、自治區(qū),、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委,、財政廳（局）,、國土資源廳（局）、環(huán)境保護廳（局）,、水利（水務(wù)）廳（局）,、農(nóng)業(yè)廳（局、委）,、林業(yè)廳（局）,、能源局（辦）,、海洋廳（局）：
        根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中關(guān)于嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線的部署要求,，我們制定了《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導意見》,，現(xiàn)印發(fā)給你們，請結(jié)合實際貫徹執(zhí)行,。
        附件：關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導意見
 
 國家發(fā)展改革委 
 財 政 部 
 國 土 資 源 部
 環(huán) 境 保 護 部 
 水 利 部 
 農(nóng) 業(yè) 部 
 林 業(yè) 局 
 能 源 局 
 海 洋 局
 2016年5月30日

        附件 

        關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導意見
        為貫徹落實《中共中央,、國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線的有關(guān)要求，指導紅線劃定工作,，推動建立紅線管控制度,，加快建設(shè)生態(tài)文明，提出本意見,。
        一,、 總體要求和基本原則
        （一）總體要求
        統(tǒng)籌考慮資源稟賦、環(huán)境容量,、生態(tài)狀況等基本國情,，根據(jù)我國發(fā)展的階段性特征及全面建成小康社會目標的需要，合理設(shè)置紅線管控指標,，構(gòu)建紅線管控體系,，健全紅線管控制度，保障國家能源資源和生態(tài)環(huán)境安全,，倒逼發(fā)展質(zhì)量和效益提升,，構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。
        （二）基本原則
        ——嚴格管控,、保障發(fā)展,。樹立底線思維和紅線意識，設(shè)定并嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線,，并與空間開發(fā)保護管理相銜接,，實行最嚴格的管控和保護措施。推動資源環(huán)境生態(tài)紅線管控與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應,，預留必要的發(fā)展空間,。
        ——分類管理、因地制宜,。根據(jù)紅線管控不同類型和要素特征,，制定科學合理的紅線管控政策措施。結(jié)合不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況,、資源環(huán)境現(xiàn)狀和主體功能定位等因素，提出差別化,、針對性強的管控要求,。
        ——部門協(xié)調(diào),、上下聯(lián)動。有關(guān)主管部門在紅線管控目標設(shè)置,、政策制定,、制度建設(shè)等方面，要加強與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào),，做好與有關(guān)法規(guī)標準,、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策措施的銜接,。明確部門和地方責任,，上下聯(lián)動、形成合力,。
        ——立足當前,、著眼長遠。把對當前經(jīng)濟社會發(fā)展制約性強的要素優(yōu)先納入紅線管控,，盡快遏制資源無節(jié)制消耗,、生態(tài)環(huán)境退化的趨勢。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展長遠目標,，超前研究其他相關(guān)紅線管控要素,，適時納入管控范圍。
        二,、管控內(nèi)涵及指標設(shè)置
        資源環(huán)境生態(tài)紅線管控是指劃定并嚴守資源消耗上限,、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線,，強化資源環(huán)境生態(tài)紅線指標約束,，將各類經(jīng)濟社會活動限定在紅線管控范圍以內(nèi)。
        （一）設(shè)定資源消耗上限,。合理設(shè)定全國及各地區(qū)資源消耗“天花板”,，對能源、水,、土地等戰(zhàn)略性資源消耗總量實施管控,，強化資源消耗總量管控與消耗強度管理的協(xié)同。
        1.能源消耗,。依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平,、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、資源稟賦,、環(huán)境容量,、總量減排和環(huán)境質(zhì)量改善要求等因素，確定能源消費總量控制目標。京津冀,、長三角,、珠三角和山東省等大氣污染治理重點地區(qū)及城市，要明確煤炭占能源消費比重,、煤炭消費減量控制等指標要求,。
        2.水資源消耗。依據(jù)水資源稟賦,、生態(tài)用水需求,、經(jīng)濟社會發(fā)展合理需要等因素，確定用水總量控制目標,。嚴重缺水以及地下水超采地區(qū),，要嚴格設(shè)定地下水開采總量指標。
        3.土地資源消耗,。依據(jù)糧食和生態(tài)安全,、主體功能定位、開發(fā)強度,、城鄉(xiāng)人口規(guī)模,、人均建設(shè)用地標準等因素，劃定永久基本農(nóng)田,，嚴格實施永久保護,，對新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模實行總量控制，落實耕地占補平衡,，確保耕地數(shù)量不下降,、質(zhì)量不降低。用地供需矛盾特別突出地區(qū),，要嚴格設(shè)定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制目標,。
        （二）嚴守環(huán)境質(zhì)量底線。以改善環(huán)境質(zhì)量為核心,，以保障人民群眾身體健康為根本,，綜合考慮環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀,、經(jīng)濟社會發(fā)展需要、污染預防和治理技術(shù)等因素，與地方限期達標規(guī)劃充分銜接,，分階段,、分區(qū)域設(shè)置大氣,、水和土壤環(huán)境質(zhì)量目標,，強化區(qū)域、行業(yè)污染物排放總量控制,，嚴防突發(fā)環(huán)境事件,。環(huán)境質(zhì)量達標地區(qū)要努力實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量向更高水平邁進，不達標地區(qū)要盡快制定達標規(guī)劃，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達標,。
        1.大氣環(huán)境質(zhì)量,。以達到《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB3095-2012）為主要目標，與《大氣污染防治行動計劃》相銜接,，地區(qū)和區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量不低于現(xiàn)狀，向更好轉(zhuǎn)變,。
        2.水環(huán)境質(zhì)量,。以水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善為目標，與《水污染防治行動計劃》,、《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》相銜接,，各地區(qū)、各流域水質(zhì)優(yōu)良比例不低于現(xiàn)狀,，向更好轉(zhuǎn)變,。
        3.土壤環(huán)境質(zhì)量。以農(nóng)用地土壤鎘（Cd）,、汞（Hg）,、砷（As）、鉛（Pb）,、鉻（Cr）等重金屬和多環(huán)芳烴,、石油烴等有機污染物含量為主要指標，設(shè)置農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量底線指標,，與國家有關(guān)土壤污染防治計劃規(guī)劃相銜接,，各地區(qū)農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量達標率不低于現(xiàn)狀，向更好轉(zhuǎn)變,。條件成熟地區(qū),，應將城市、工礦等污染地塊環(huán)境質(zhì)量納入底線管理,。
        （三）劃定生態(tài)保護紅線,。根據(jù)涵養(yǎng)水源、保持水土,、防風固沙,、調(diào)蓄洪水、保護生物多樣性,，以及保持自然本底,、保障生態(tài)系統(tǒng)完整和穩(wěn)定性等要求，兼顧經(jīng)濟社會發(fā)展需要,，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線,。
        依法在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護,，確保生態(tài)功能不降低,、面積不減少、性質(zhì)不改變,；科學劃定森林,、草原、濕地,、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線,，嚴格自然生態(tài)空間征（占）用管理，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢,。
        三,、管控制度
        加快建立體現(xiàn)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控要求的政策機制，形成源頭嚴防,、過程嚴管,、責任追究的紅線管控制度體系。
        （一）建立紅線管控目標確定及分解落實機制,。根據(jù)部門職責
        和地方實際,，國務(wù)院主管部門要會同相關(guān)部門和地方，在摸清全國資源環(huán)境生態(tài)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,，分別確定資源環(huán)境生態(tài)紅線管控目標,、分解方案，報經(jīng)國務(wù)院批準后實施,。資源環(huán)境生態(tài)紅線確定后原則上不得調(diào)整,，根據(jù)實際情況確需進行調(diào)整的，要按程序報批,。
        （二）完善與紅線管控相適應的準入制度,。有關(guān)部門和各地區(qū)要把資源環(huán)境生態(tài)紅線管控要求納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃，鼓勵地方出臺嚴于國家要求的紅線管控辦法,。在環(huán)境影響評價,、排污許可、節(jié)能評估審查,、用地預審,、水土保持方案、入河（湖,、海）排污口設(shè)置,、水資源論證和取水許可等制度完善和實施過程中，強化細化紅線管控要求,。
        （三）加強資源環(huán)境生態(tài)紅線實施監(jiān)管,。加強環(huán)評,、排污許可、能評,、用地許可,、水土保持方案審批、入河（湖,、海）排污口設(shè)置,、水資源論證和取水許可等后評估和監(jiān)督檢查，加大違法違規(guī)行為的查處力度,。強化規(guī)劃實施期中,、期末評估和環(huán)境影響跟蹤評價，嚴格落實紅線管控要求和規(guī)劃環(huán)境影響評價結(jié)論及審查意見,。建立資源環(huán)境生態(tài)紅線管控落實情況日常巡查、現(xiàn)場核查等制度,，強化紅線管控落實情況的執(zhí)法監(jiān)督,。在節(jié)能減排目標責任考核、土地和環(huán)保督察,、最嚴格水資源管理制度考核,、水資源督察等考核監(jiān)督中，強化紅線管控要求,。
        （四）加強統(tǒng)計監(jiān)測能力建設(shè),。加快推進資源消耗、環(huán)境質(zhì)量,、生態(tài)保護紅線管控的統(tǒng)計監(jiān)測核算制度建設(shè),，確保國家與地方核算方法、標準,、點位等銜接統(tǒng)一,，提高數(shù)據(jù)的準確性、科學性,、一致性,，加強部門間數(shù)據(jù)共享。利用信息化,、大數(shù)據(jù),、衛(wèi)星遙感與無人機等技術(shù)手段，建立紅線監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系,，覆蓋管控重點領(lǐng)域,。研究建立紅線管控第三方評估機制。
        （五）建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制,。在資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制中充分考慮資源環(huán)境生態(tài)紅線因素,，對水土資源,、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域，研究提出具有針對性的限制性措施,。完善能源消耗晴雨表發(fā)布等制度,。紅線管控事項涉及多個地區(qū)的，相關(guān)地區(qū)要建立區(qū)域,、流域紅線管控預警和聯(lián)動機制,。
        （六）建立紅線管控責任制。將資源環(huán)境生態(tài)紅線管控納入地方政府和領(lǐng)導干部政績考核體系,，并作為黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究的重要內(nèi)容,，對任期內(nèi)突破紅線管控要求并造成資源浪費和生態(tài)環(huán)境破壞的，按照情節(jié)輕重,，從決策,、實施、監(jiān)管等環(huán)節(jié)追究有關(guān)人員的責任,。
        四,、組織實施
        （一）加強組織領(lǐng)導。國務(wù)院有關(guān)主管部門要根據(jù)工作職責,，會同相關(guān)部門研究制定具體要素的紅線管控實施方案,，明確紅線管控的主要目標、重點任務(wù),、制度機制等,，加強對各地區(qū)的工作指導和監(jiān)督，重大問題及時向國務(wù)院報告,。地方有關(guān)部門要嚴格目標管理,，明確任務(wù)分工，建立協(xié)調(diào)機制,，切實將紅線管控要求落到實處,。
        （二）明確部門工作重點。發(fā)展改革部門牽頭負責管控能源消耗上限,，劃定森林,、草原、濕地,、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線,；國土資源部門牽頭負責管控土地資源消耗上限、劃定永久基本農(nóng)田,、自然生態(tài)空間征（占）用管理工作,；環(huán)境保護部門牽頭負責管控環(huán)境質(zhì)量底線，依法在重點生態(tài)功能區(qū),、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線,；水利部門牽頭負責管控水資源消耗上限,；海洋部門負責劃定海洋生態(tài)紅線。其他相關(guān)部門根據(jù)工作職責,，參與資源環(huán)境生態(tài)紅線管控方面的政策制定,、制度設(shè)計、監(jiān)督管理,、考核問責,、信息公開等工作。
        （三）鼓勵公眾參與,。各部門,、各地區(qū)要及時準確發(fā)布資源環(huán)境生態(tài)紅線有關(guān)信息，有效保障公眾知情權(quán)和參與權(quán),。健全公眾舉報,、聽證和監(jiān)督等制度，發(fā)揮好民間組織和志愿者的積極作用,，形成政府,、企業(yè)、社會齊抓共管的良好工作局面,。