• 【發(fā)布單位】財(cái)政部 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì) 國(guó)土資源部等
• 【發(fā)布文號(hào)】發(fā)改環(huán)資〔2016〕1162號(hào)
• 【發(fā)布日期】2016-05-30
• 【生效日期】2016-05-30
• 【失效日期】--
• 【文件來(lái)源】國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)
• 【所屬類別】政策參考

關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見(jiàn)

國(guó)家發(fā)展改革委等9部委
印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知
發(fā)改環(huán)資〔2016〕1162號(hào)
 
各省、自治區(qū),、直轄市及計(jì)劃單列市,、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委、財(cái)政廳（局）,、國(guó)土資源廳（局）,、環(huán)境保護(hù)廳（局）、水利（水務(wù)）廳（局）,、農(nóng)業(yè)廳（局,、委）、林業(yè)廳（局）,、能源局（辦）,、海洋廳（局）：
        根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中關(guān)于嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線的部署要求,，我們制定了《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見(jiàn)》,，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)結(jié)合實(shí)際貫徹執(zhí)行,。
        附件：關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見(jiàn)
 
 國(guó)家發(fā)展改革委 
 財(cái) 政 部 
 國(guó) 土 資 源 部
 環(huán) 境 保 護(hù) 部 
 水 利 部 
 農(nóng) 業(yè) 部 
 林 業(yè) 局 
 能 源 局 
 海 洋 局
 2016年5月30日

        附件 

        關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見(jiàn)
        為貫徹落實(shí)《中共中央,、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線的有關(guān)要求，指導(dǎo)紅線劃定工作,，推動(dòng)建立紅線管控制度,，加快建設(shè)生態(tài)文明，提出本意見(jiàn),。
        一,、 總體要求和基本原則
        （一）總體要求
        統(tǒng)籌考慮資源稟賦、環(huán)境容量、生態(tài)狀況等基本國(guó)情,，根據(jù)我國(guó)發(fā)展的階段性特征及全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的需要,，合理設(shè)置紅線管控指標(biāo)，構(gòu)建紅線管控體系,，健全紅線管控制度,，保障國(guó)家能源資源和生態(tài)環(huán)境安全，倒逼發(fā)展質(zhì)量和效益提升,，構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局,。
        （二）基本原則
        ——嚴(yán)格管控、保障發(fā)展,。樹(shù)立底線思維和紅線意識(shí),，設(shè)定并嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線，并與空間開(kāi)發(fā)保護(hù)管理相銜接,，實(shí)行最嚴(yán)格的管控和保護(hù)措施,。推動(dòng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，預(yù)留必要的發(fā)展空間,。
        ——分類管理,、因地制宜。根據(jù)紅線管控不同類型和要素特征,，制定科學(xué)合理的紅線管控政策措施,。結(jié)合不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、資源環(huán)境現(xiàn)狀和主體功能定位等因素,，提出差別化,、針對(duì)性強(qiáng)的管控要求。
        ——部門協(xié)調(diào),、上下聯(lián)動(dòng),。有關(guān)主管部門在紅線管控目標(biāo)設(shè)置、政策制定,、制度建設(shè)等方面,，要加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào),，做好與有關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn),、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策措施的銜接,。明確部門和地方責(zé)任,，上下聯(lián)動(dòng)、形成合力,。
        ——立足當(dāng)前,、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。把對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制約性強(qiáng)的要素優(yōu)先納入紅線管控，盡快遏制資源無(wú)節(jié)制消耗,、生態(tài)環(huán)境退化的趨勢(shì),。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，超前研究其他相關(guān)紅線管控要素,，適時(shí)納入管控范圍。
        二,、管控內(nèi)涵及指標(biāo)設(shè)置
        資源環(huán)境生態(tài)紅線管控是指劃定并嚴(yán)守資源消耗上限,、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線,，強(qiáng)化資源環(huán)境生態(tài)紅線指標(biāo)約束,，將各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)限定在紅線管控范圍以內(nèi),。
        （一）設(shè)定資源消耗上限,。合理設(shè)定全國(guó)及各地區(qū)資源消耗“天花板”,，對(duì)能源、水,、土地等戰(zhàn)略性資源消耗總量實(shí)施管控,，強(qiáng)化資源消耗總量管控與消耗強(qiáng)度管理的協(xié)同,。
        1.能源消耗,。依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平,、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、資源稟賦,、環(huán)境容量,、總量減排和環(huán)境質(zhì)量改善要求等因素,，確定能源消費(fèi)總量控制目標(biāo),。京津冀,、長(zhǎng)三角,、珠三角和山東省等大氣污染治理重點(diǎn)地區(qū)及城市,，要明確煤炭占能源消費(fèi)比重,、煤炭消費(fèi)減量控制等指標(biāo)要求,。
        2.水資源消耗,。依據(jù)水資源稟賦,、生態(tài)用水需求,、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理需要等因素,，確定用水總量控制目標(biāo),。嚴(yán)重缺水以及地下水超采地區(qū)，要嚴(yán)格設(shè)定地下水開(kāi)采總量指標(biāo),。
        3.土地資源消耗,。依據(jù)糧食和生態(tài)安全,、主體功能定位,、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度,、城鄉(xiāng)人口規(guī)模,、人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)等因素,，劃定永久基本農(nóng)田,，嚴(yán)格實(shí)施永久保護(hù)，對(duì)新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模實(shí)行總量控制,，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡,，確保耕地?cái)?shù)量不下降,、質(zhì)量不降低,。用地供需矛盾特別突出地區(qū),，要嚴(yán)格設(shè)定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制目標(biāo),。
        （二）嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線。以改善環(huán)境質(zhì)量為核心,，以保障人民群眾身體健康為根本,，綜合考慮環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀,、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、污染預(yù)防和治理技術(shù)等因素,，與地方限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃充分銜接，分階段,、分區(qū)域設(shè)置大氣,、水和土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo),，強(qiáng)化區(qū)域、行業(yè)污染物排放總量控制,，嚴(yán)防突發(fā)環(huán)境事件,。環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)地區(qū)要努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量向更高水平邁進(jìn)，不達(dá)標(biāo)地區(qū)要盡快制定達(dá)標(biāo)規(guī)劃,，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo),。
        1.大氣環(huán)境質(zhì)量。以達(dá)到《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）為主要目標(biāo),，與《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》相銜接,，地區(qū)和區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量不低于現(xiàn)狀，向更好轉(zhuǎn)變,。
        2.水環(huán)境質(zhì)量,。以水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善為目標(biāo)，與《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》,、《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》相銜接,，各地區(qū)、各流域水質(zhì)優(yōu)良比例不低于現(xiàn)狀,，向更好轉(zhuǎn)變,。
        3.土壤環(huán)境質(zhì)量。以農(nóng)用地土壤鎘（Cd）,、汞（Hg）,、砷（As）、鉛（Pb）,、鉻（Cr）等重金屬和多環(huán)芳烴,、石油烴等有機(jī)污染物含量為主要指標(biāo),，設(shè)置農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量底線指標(biāo),，與國(guó)家有關(guān)土壤污染防治計(jì)劃規(guī)劃相銜接,，各地區(qū)農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)率不低于現(xiàn)狀,，向更好轉(zhuǎn)變,。條件成熟地區(qū),，應(yīng)將城市、工礦等污染地塊環(huán)境質(zhì)量納入底線管理,。
        （三）劃定生態(tài)保護(hù)紅線。根據(jù)涵養(yǎng)水源,、保持水土,、防風(fēng)固沙,、調(diào)蓄洪水,、保護(hù)生物多樣性,，以及保持自然本底,、保障生態(tài)系統(tǒng)完整和穩(wěn)定性等要求，兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線,。
        依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù),，確保生態(tài)功能不降低,、面積不減少,、性質(zhì)不改變；科學(xué)劃定森林,、草原,、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線,，嚴(yán)格自然生態(tài)空間征（占）用管理,，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢(shì)。
        三,、管控制度
        加快建立體現(xiàn)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控要求的政策機(jī)制,，形成源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管,、責(zé)任追究的紅線管控制度體系,。
        （一）建立紅線管控目標(biāo)確定及分解落實(shí)機(jī)制。根據(jù)部門職責(zé)
        和地方實(shí)際,，國(guó)務(wù)院主管部門要會(huì)同相關(guān)部門和地方,，在摸清全國(guó)資源環(huán)境生態(tài)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分別確定資源環(huán)境生態(tài)紅線管控目標(biāo)、分解方案,，報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施,。資源環(huán)境生態(tài)紅線確定后原則上不得調(diào)整，根據(jù)實(shí)際情況確需進(jìn)行調(diào)整的,，要按程序報(bào)批,。
        （二）完善與紅線管控相適應(yīng)的準(zhǔn)入制度。有關(guān)部門和各地區(qū)要把資源環(huán)境生態(tài)紅線管控要求納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃,，鼓勵(lì)地方出臺(tái)嚴(yán)于國(guó)家要求的紅線管控辦法,。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可,、節(jié)能評(píng)估審查,、用地預(yù)審、水土保持方案,、入河（湖,、海）排污口設(shè)置、水資源論證和取水許可等制度完善和實(shí)施過(guò)程中,，強(qiáng)化細(xì)化紅線管控要求,。
        （三）加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線實(shí)施監(jiān)管。加強(qiáng)環(huán)評(píng),、排污許可,、能評(píng)、用地許可,、水土保持方案審批,、入河（湖、海）排污口設(shè)置,、水資源論證和取水許可等后評(píng)估和監(jiān)督檢查,，加大違法違規(guī)行為的查處力度。強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施期中,、期末評(píng)估和環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià),，嚴(yán)格落實(shí)紅線管控要求和規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論及審查意見(jiàn)。建立資源環(huán)境生態(tài)紅線管控落實(shí)情況日常巡查,、現(xiàn)場(chǎng)核查等制度,，強(qiáng)化紅線管控落實(shí)情況的執(zhí)法監(jiān)督。在節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核,、土地和環(huán)保督察,、最嚴(yán)格水資源管理制度考核、水資源督察等考核監(jiān)督中,，強(qiáng)化紅線管控要求,。
        （四）加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)。加快推進(jìn)資源消耗、環(huán)境質(zhì)量,、生態(tài)保護(hù)紅線管控的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)核算制度建設(shè),，確保國(guó)家與地方核算方法、標(biāo)準(zhǔn),、點(diǎn)位等銜接統(tǒng)一,，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、科學(xué)性,、一致性,，加強(qiáng)部門間數(shù)據(jù)共享。利用信息化,、大數(shù)據(jù),、衛(wèi)星遙感與無(wú)人機(jī)等技術(shù)手段，建立紅線監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系,，覆蓋管控重點(diǎn)領(lǐng)域,。研究建立紅線管控第三方評(píng)估機(jī)制。
        （五）建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制,。在資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制中充分考慮資源環(huán)境生態(tài)紅線因素,，對(duì)水土資源,、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域,，研究提出具有針對(duì)性的限制性措施。完善能源消耗晴雨表發(fā)布等制度,。紅線管控事項(xiàng)涉及多個(gè)地區(qū)的,，相關(guān)地區(qū)要建立區(qū)域、流域紅線管控預(yù)警和聯(lián)動(dòng)機(jī)制,。
        （六）建立紅線管控責(zé)任制,。將資源環(huán)境生態(tài)紅線管控納入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系，并作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的重要內(nèi)容,，對(duì)任期內(nèi)突破紅線管控要求并造成資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞的,，按照情節(jié)輕重，從決策,、實(shí)施,、監(jiān)管等環(huán)節(jié)追究有關(guān)人員的責(zé)任。
        四,、組織實(shí)施
        （一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),。國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門要根據(jù)工作職責(zé)，會(huì)同相關(guān)部門研究制定具體要素的紅線管控實(shí)施方案,，明確紅線管控的主要目標(biāo),、重點(diǎn)任務(wù)、制度機(jī)制等，加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)的工作指導(dǎo)和監(jiān)督,，重大問(wèn)題及時(shí)向國(guó)務(wù)院報(bào)告,。地方有關(guān)部門要嚴(yán)格目標(biāo)管理，明確任務(wù)分工,，建立協(xié)調(diào)機(jī)制,，切實(shí)將紅線管控要求落到實(shí)處。
        （二）明確部門工作重點(diǎn),。發(fā)展改革部門牽頭負(fù)責(zé)管控能源消耗上限,，劃定森林、草原,、濕地,、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線；國(guó)土資源部門牽頭負(fù)責(zé)管控土地資源消耗上限,、劃定永久基本農(nóng)田,、自然生態(tài)空間征（占）用管理工作；環(huán)境保護(hù)部門牽頭負(fù)責(zé)管控環(huán)境質(zhì)量底線,，依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線,；水利部門牽頭負(fù)責(zé)管控水資源消耗上限,；海洋部門負(fù)責(zé)劃定海洋生態(tài)紅線。其他相關(guān)部門根據(jù)工作職責(zé),，參與資源環(huán)境生態(tài)紅線管控方面的政策制定,、制度設(shè)計(jì)、監(jiān)督管理,、考核問(wèn)責(zé),、信息公開(kāi)等工作。
        （三）鼓勵(lì)公眾參與,。各部門,、各地區(qū)要及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布資源環(huán)境生態(tài)紅線有關(guān)信息，有效保障公眾知情權(quán)和參與權(quán),。健全公眾舉報(bào),、聽(tīng)證和監(jiān)督等制度，發(fā)揮好民間組織和志愿者的積極作用,，形成政府,、企業(yè)、社會(huì)齊抓共管的良好工作局面,。