• 【發(fā)布單位】國務(wù)院辦公廳
• 【發(fā)布文號】國辦發(fā) 〔2016〕83號
• 【發(fā)布日期】2016-11-16
• 【生效日期】2016-11-16
• 【失效日期】--
• 【文件來源】國務(wù)院辦公廳
• 【所屬類別】政策參考

國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見

國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見
國辦發(fā) 〔2016〕83號
 
各省,、自治區(qū),、直轄市人民政府,，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
        集體林是培育森林資源的重要基地,，是維護(hù)國家生態(tài)安全的重要基礎(chǔ),。2008年以來,，我國集體林權(quán)制度改革取得重大成果,，集體林業(yè)煥發(fā)出新的生機(jī)，1億多農(nóng)戶直接受益，實現(xiàn)了“山定權(quán),、樹定根,、人定心”,。但是，還存在產(chǎn)權(quán)保護(hù)不嚴(yán)格,、生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)落實不到位,、規(guī)模經(jīng)營支持政策不完善,、管理服務(wù)體系不健全等問題。為鞏固和擴(kuò)大集體林權(quán)制度改革成果,，充分發(fā)揮集體林業(yè)在維護(hù)生態(tài)安全,、實施精準(zhǔn)脫貧、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展中的重要作用,，經(jīng)國務(wù)院同意,，現(xiàn)就完善集體林權(quán)制度提出如下意見。
        一,、總體要求
        （一）指導(dǎo)思想,。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中,、五中,、六中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神,，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局,，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào),、綠色,、開放、共享的發(fā)展理念,，認(rèn)真落實黨中央,、國務(wù)院決策部署，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,，落實集體所有權(quán),，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活林地經(jīng)營權(quán),，推進(jìn)集體林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)集體林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,，完善扶持政策和社會化服務(wù)體系,，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)模式和國土綠化機(jī)制，廣泛調(diào)動農(nóng)民和社會力量發(fā)展林業(yè),，充分發(fā)揮集體林生態(tài),、經(jīng)濟(jì)和社會效益。
        （二）基本原則,。堅持農(nóng)村林地集體所有制,，鞏固集體林地家庭承包基礎(chǔ)性地位，加強(qiáng)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù),；堅持創(chuàng)新體制機(jī)制,，拓展和完善林地經(jīng)營權(quán)能,，構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度；堅持生態(tài),、經(jīng)濟(jì)和社會效益相統(tǒng)一,，開發(fā)利用集體林業(yè)多種功能，實現(xiàn)增綠,、增質(zhì)和增效,；堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，充分調(diào)動社會資本發(fā)展林業(yè)的積極性,，增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力,。
        （三）總體目標(biāo)。到2020年,，集體林業(yè)良性發(fā)展機(jī)制基本形成,，產(chǎn)權(quán)保護(hù)更加有力，承包權(quán)更加穩(wěn)定,，經(jīng)營權(quán)更加靈活,，林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款制度更加健全，管理服務(wù)體系更加完善,，實現(xiàn)集體林區(qū)森林資源持續(xù)增長,、農(nóng)民林業(yè)收入顯著增加、國家生態(tài)安全得到保障的目標(biāo),。
        二,、穩(wěn)定集體林地承包關(guān)系
        （四）進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)。繼續(xù)做好集體林地承包確權(quán)登記頒證工作,。對承包到戶的集體林地,，要將權(quán)屬證書發(fā)放到戶，由農(nóng)戶持有,。對采取聯(lián)戶承包的集體林地,，要將林權(quán)份額量化到戶，鼓勵建立股份合作經(jīng)營機(jī)制,。對仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地,，要依法將股權(quán)量化到戶、股權(quán)證發(fā)放到戶,，發(fā)展多種形式的股份合作,。探索創(chuàng)新自留山經(jīng)營管理體制機(jī)制。對新造林地要依法確權(quán)登記頒證,。
        （五）加強(qiáng)林權(quán)權(quán)益保護(hù),。逐步建立集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置運行機(jī)制,，不斷健全歸屬清晰,、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢,、保護(hù)嚴(yán)格的集體林權(quán)制度,，形成集體林地集體所有、家庭承包,、多元經(jīng)營的格局,。依法保障林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益，任何單位和個人不得禁止或限制林權(quán)權(quán)利人依法開展經(jīng)營活動,。確因國家公園,、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)保護(hù)需要的，可探索采取市場化方式對林權(quán)權(quán)利人給予合理補(bǔ)償,，著力破解生態(tài)保護(hù)與林農(nóng)利益間的矛盾,。全面停止天然林商業(yè)性采伐后，對集體和個人所有的天然商品林,，安排停伐管護(hù)補(bǔ)助,。在承包期內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得強(qiáng)行收回農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的承包林地,。有序開展進(jìn)城落戶農(nóng)民集體林地承包權(quán)依法自愿有償退出試點,。
        （六）加強(qiáng)合同規(guī)范化管理。承包和流轉(zhuǎn)集體林地,，要簽訂書面合同,，切實保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益?；鶎恿謽I(yè)主管部門要加強(qiáng)指導(dǎo),，推廣使用示范文本，完善合同檔案管理,。合同應(yīng)明確規(guī)定當(dāng)事人造林育林,、保護(hù)管理、森林防火,、林業(yè)有害生物防治等責(zé)任,，促進(jìn)森林資源可持續(xù)經(jīng)營。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要監(jiān)督林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體依照合同約定的用途,，合理利用和保護(hù)林地。
        三,、放活生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)
        （七）落實分類經(jīng)營管理,。完善商品林、公益林分類管理制度,，簡化區(qū)劃界定方法和程序,，優(yōu)化林地資源配置,。建立公益林動態(tài)管理機(jī)制，在不影響整體生態(tài)功能,、保持公益林相對穩(wěn)定的前提下,，允許對承包到戶的公益林進(jìn)行調(diào)整完善。全面推行集體林采伐公示制度,，地方政府要及時公示采伐指標(biāo)分配詳細(xì)情況,。
        （八）科學(xué)經(jīng)營公益林。在不影響生態(tài)功能的前提下,，按照“非木質(zhì)利用為主,，木質(zhì)利用為輔”的原則，實行公益林分級經(jīng)營管理,，合理界定保護(hù)等級,，采取相應(yīng)的保護(hù)、利用和管理措施,，提高綜合利用效益,。推動集體公益林資產(chǎn)化經(jīng)營，探索公益林采取合資,、合作等方式流轉(zhuǎn),。
        （九）放活商品林經(jīng)營權(quán)。完善森林采伐更新管理制度,，進(jìn)一步改進(jìn)集體人工用材林管理,，賦予林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體更大的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，充分調(diào)動社會資本投入集體林開發(fā)利用,。大力推進(jìn)以擇伐,、漸伐方式實施森林可持續(xù)經(jīng)營，培育大徑級材,，提高林地產(chǎn)出率,。
        （十）優(yōu)化管理方式。簡化林業(yè)行政審批環(huán)節(jié)和手續(xù),，明確禁止性和限制性行為,，減少政府對集體林微觀生產(chǎn)經(jīng)營行為的管制，充分釋放市場活力,。林業(yè)主管部門要完善全國林地“一張圖”管理,，將集體林地保護(hù)等級落實到山頭地塊、明確林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體,，向社會公示并提供查詢服務(wù),。
        四、引導(dǎo)集體林適度規(guī)模經(jīng)營
        （十一）積極穩(wěn)妥流轉(zhuǎn)集體林權(quán)。鼓勵集體林權(quán)有序流轉(zhuǎn),，支持公開市場交易,。鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租,、入股等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán),，發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。創(chuàng)新流轉(zhuǎn)和經(jīng)營方式,，引導(dǎo)各類生產(chǎn)經(jīng)營主體開展聯(lián)合,、合作經(jīng)營。積極引導(dǎo)工商資本投資林業(yè),，依法開發(fā)利用林地林木,。建立健全對工商資本流轉(zhuǎn)林權(quán)的監(jiān)管制度，對流轉(zhuǎn)條件,、用途,、經(jīng)營計劃和違規(guī)處罰等作出規(guī)定，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,，并納入信用記錄,。林權(quán)流轉(zhuǎn)不能搞強(qiáng)迫命令，不能違背承包農(nóng)戶意愿,，不能損害農(nóng)民權(quán)益,，不能改變林地性質(zhì)和用途。
        （十二）培育壯大規(guī)模經(jīng)營主體,。采取多種方式興辦家庭林場,、股份合作林場等，逐步擴(kuò)大其承擔(dān)的涉林項目規(guī)模,。大力發(fā)展品牌林業(yè),，開展公益宣傳活動，引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營主體面向市場加快發(fā)展,。鼓勵地方開展林業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營主體帶頭人和職業(yè)森林經(jīng)理人培訓(xùn)行動,。
        （十三）建立健全多種形式利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。鼓勵工商資本與農(nóng)戶開展股份合作經(jīng)營,，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,，帶動農(nóng)戶從涉林經(jīng)營中受益。建立完善龍頭企業(yè)聯(lián)林帶戶機(jī)制,，為農(nóng)戶提供林地林木代管,、統(tǒng)一經(jīng)營作業(yè)、訂單林業(yè)等專業(yè)化服務(wù),。引導(dǎo)涉林企業(yè)發(fā)布服務(wù)農(nóng)戶社會責(zé)任報告,。加大對重點生態(tài)功能區(qū)的扶持力度,，支持林業(yè)生產(chǎn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體能力建設(shè)等，推動集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧,。
        （十四）推進(jìn)集體林業(yè)多種經(jīng)營,。加快林業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，充分發(fā)揮林業(yè)多種功能,，以生產(chǎn)綠色生態(tài)林產(chǎn)品為導(dǎo)向,，支持林下經(jīng)濟(jì)、特色經(jīng)濟(jì)林,、木本油料,、竹藤花卉等規(guī)范化生產(chǎn)基地建設(shè)。大力發(fā)展新技術(shù)新材料,、森林生物質(zhì)能源,、森林生物制藥、森林新資源開發(fā)利用,、森林旅游休閑康養(yǎng)等綠色新興產(chǎn)業(yè),。鼓勵林業(yè)碳匯項目產(chǎn)生的減排量參與溫室氣體自愿減排交易，促進(jìn)碳匯進(jìn)入碳交易市場,。
        （十五）加大金融支持力度,。建立健全林權(quán)抵質(zhì)押貸款制度，鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù),，適度提高林權(quán)抵押率,，推廣“林權(quán)抵押+林權(quán)收儲+森林保險”貸款模式和“企業(yè)申請、部門推薦,、銀行審批”運行機(jī)制,，探索開展林業(yè)經(jīng)營收益權(quán)和公益林補(bǔ)償收益權(quán)市場化質(zhì)押擔(dān)保貸款。加大開發(fā)性,、政策性貸款支持力度,，完善林業(yè)貸款貼息政策。鼓勵和引導(dǎo)市場主體對林權(quán)抵押貸款進(jìn)行擔(dān)保,，并對出險的抵押林權(quán)進(jìn)行收儲,。各地可采取資本金注入、林權(quán)收儲擔(dān)保費用補(bǔ)助,、風(fēng)險補(bǔ)償?shù)却胧┲С珠_展林權(quán)收儲工作,。完善森林保險制度，建立健全森林保險費率調(diào)整機(jī)制,，進(jìn)一步完善大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制,，擴(kuò)大森林保險覆蓋面,，創(chuàng)新差別化的商品林保險產(chǎn)品。研究探索森林保險無賠款優(yōu)待政策,。林業(yè)主管部門要與保險機(jī)構(gòu)協(xié)同配合,，聯(lián)合開展防災(zāi)減災(zāi)、宣傳培訓(xùn)等工作,。
        五,、加強(qiáng)集體林業(yè)管理和服務(wù)
        （十六）提升集體林業(yè)管理水平。加強(qiáng)基層林業(yè)業(yè)務(wù)技術(shù)人員培訓(xùn),，提升林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)能力和服務(wù)水平,。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立全國聯(lián)網(wǎng),、實時共享的集森林資源,、權(quán)屬、生產(chǎn)經(jīng)營主體等信息于一體的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng),，推廣林權(quán)集成電路卡（IC卡）管理服務(wù)模式,，方便群眾查詢使用。依托林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu),，搭建全國互聯(lián)互通的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管服務(wù)平臺,，發(fā)布林權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息，提供林權(quán)流轉(zhuǎn)交易確認(rèn)服務(wù),，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益,。
        （十七）健全經(jīng)營糾紛調(diào)處機(jī)制?？h級以上地方人民政府要加強(qiáng)對農(nóng)村林地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁工作的指導(dǎo),，制定糾紛調(diào)解仲裁人員培訓(xùn)計劃，加強(qiáng)法律法規(guī)和政策培訓(xùn),。妥善處理各類糾紛,，做好重大糾紛案件的應(yīng)急處理工作，切實維護(hù)社會和諧穩(wěn)定,。探索建立糾紛調(diào)解激勵辦法,。建立律師、公證機(jī)構(gòu)參與糾紛處置的工作機(jī)制,，將矛盾化解納入法治軌道,。開設(shè)林業(yè)法律救助綠色通道，依法依規(guī)向低收入家庭和貧困農(nóng)戶提供法律援助和司法救助,。
        （十八）完善社會化服務(wù)體系,。加快基層林業(yè)主管部門職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化公共服務(wù),，逐步將適合市場化運作的林業(yè)規(guī)劃設(shè)計,、森林資源資產(chǎn)評估,、市場信息、技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)事項交由社會化服務(wù)組織承擔(dān),。研究探索通過政府購買服務(wù)方式,，支持社會化服務(wù)組織開展森林防火、林業(yè)有害生物統(tǒng)防統(tǒng)治,、森林統(tǒng)一管護(hù)等生產(chǎn)性服務(wù),。鼓勵有條件的地方加大對包括整地造林、撫育等關(guān)鍵環(huán)節(jié)在內(nèi)的林業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼力度,。將林產(chǎn)品市場納入農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系建設(shè)范圍。積極發(fā)展林業(yè)電子商務(wù),，健全林產(chǎn)品交易市場服務(wù)體系,，鼓勵引導(dǎo)電商企業(yè)與家庭林場、股份合作林場,、農(nóng)民合作社對接,，建立特色林產(chǎn)品直采直供機(jī)制。實施林業(yè)社會化服務(wù)支撐工程,，支持基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會化服務(wù)組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),。
        六、加強(qiáng)組織保障
        （十九）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo),。國家林業(yè)局要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，推動完善集體林權(quán)制度的各項政策措施落到實處。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工,，繼續(xù)完善相關(guān)政策,，形成支持集體林業(yè)發(fā)展的合力。各?。▍^(qū),、市）要制定完善集體林權(quán)制度的實施方案,，將集體林權(quán)制度改革成效作為地方各級領(lǐng)導(dǎo)班子及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容,。加強(qiáng)集體林權(quán)管理隊伍建設(shè)，改善工作條件,。按照國家有關(guān)規(guī)定,，對發(fā)展集體林業(yè)貢獻(xiàn)突出的單位和個人予以表彰,。
        （二十）鼓勵積極探索。加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo),，營造有利于完善集體林權(quán)制度的良好氛圍,。充分利用各種改革試驗示范平臺，支持在加強(qiáng)林權(quán)權(quán)益保護(hù)、放活商品林經(jīng)營權(quán),、優(yōu)化林木采伐管理,、科學(xué)合理利用公益林,、完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)确矫孢M(jìn)行深入探索,。建立第三方評估機(jī)制，不斷總結(jié)好經(jīng)驗好做法,，及時進(jìn)行交流和推廣,。
 
 國務(wù)院辦公廳
2016年11月16日