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• 【發(fā)布日期】2006-06-01 15:04:24
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• 【文件來源】來源：外交部網(wǎng)站
• 【所屬類別】立法追蹤

-公安部出入境管理局就落實(shí)《護(hù)照法》答問-

一,、問：請(qǐng)您簡(jiǎn)單介紹一下《護(hù)照法》的制定過程,。



 答：醞釀制定《護(hù)照法》是從上世紀(jì)九十年代開始的，十幾年間,，各有關(guān)部門就護(hù)照立法的重大問題反復(fù)進(jìn)行了認(rèn)真討論,。2004年5月，國(guó)務(wù)院法制辦牽頭,，全國(guó)人大外事委員會(huì),、外交部、公安部組成“護(hù)照法起草領(lǐng)導(dǎo)小組”和“護(hù)照法起草工作小組”,。2005年,，《護(hù)照法》被列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃。國(guó)務(wù)院法制辦起草了《護(hù)照法（草案）》,。2005年10月15日,，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過了《護(hù)照法（草案）》，2005年12月26日和2006年4月25日,，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議,、第二十一次會(huì)議兩次審議《護(hù)照法（草案）》。 2006年4月29日,，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過,，同日，胡錦濤主席簽署第50號(hào)主席令公布該法,?！蹲o(hù)照法》將于2007年1月1日起施行。歷經(jīng)十幾年,，凝聚許多人心血的《護(hù)照法》終于頒布了,。這是建國(guó)以來第一部專門的《護(hù)照法》。



 二,、問：請(qǐng)您談?wù)勚贫ā蹲o(hù)照法》必要性,。



 答：（一）制定《護(hù)照法》是出入境管理工作發(fā)展的需要。護(hù)照是中華人民共和國(guó)公民出入國(guó)境和在國(guó)外證明國(guó)籍和身份的證件,。改革開放以來,，中國(guó)公民申領(lǐng)護(hù)照的人數(shù)逐年大幅度增加，80年代初,，公安機(jī)關(guān)審批簽發(fā)因私普通護(hù)照平均每年10多萬(wàn)本,，2000年到2005年審批簽發(fā)因私普通護(hù)照平均每年400萬(wàn)本左右。由于護(hù)照的有效期為5年,，還可延期二次,，目前中國(guó)公民持有護(hù)照的人員至少達(dá)2000萬(wàn)人,。護(hù)照已經(jīng)與廣大人民群眾的利益密切相關(guān)，制定《護(hù)照法》,，調(diào)整護(hù)照的簽發(fā)管理已成為出入境管理的迫切需要,。



 （二）制定《護(hù)照法》是加強(qiáng)出入境管理法制建設(shè)的需要。建國(guó)以來,，我國(guó)一直沒有專門的《護(hù)照法》,。建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，簽發(fā)護(hù)照主要依據(jù)政策和內(nèi)部文件,。1985年11月22日,，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)公民出境入境管理法》，1994年7月15日,，頒發(fā)《中華人民共和國(guó)公民出境入境管理法實(shí)施細(xì)則》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）,，公民出國(guó)管理工作逐步走上法制化軌道。該法及其《實(shí)施細(xì)則》中規(guī)范了普通護(hù)照簽發(fā)管理的一些內(nèi)容,。但經(jīng)過二十年的發(fā)展，中國(guó)公民出國(guó)人數(shù)成幾十倍的增長(zhǎng),，護(hù)照簽發(fā)管理中出現(xiàn)不少的新問題,、新情況，《公民出境入境管理法》及其《實(shí)施細(xì)則》中沒有規(guī)定,，如：關(guān)于因公出國(guó)申請(qǐng)護(hù)照,，法律涉及的內(nèi)容就非常少；關(guān)于違反護(hù)照管理的處罰條款也難以滿足管理需要等,。加之該法不是專門的護(hù)照管理法律,，在調(diào)整范圍上受到一定限制。制定《護(hù)照法》規(guī)范護(hù)照簽發(fā)管理,，是進(jìn)一步加強(qiáng)出入境管理法制建設(shè)的需要,。



 （三）制定《護(hù)照法》是更好地保障公民出境權(quán)，進(jìn)一步體現(xiàn)便民利民的需要,。出境權(quán)是公民的一項(xiàng)重要權(quán)利,，而依法保障公民申請(qǐng)護(hù)照，是保障公民出境權(quán)的具體體現(xiàn),。 制定《護(hù)照法》,，從法律上規(guī)定申領(lǐng)護(hù)照的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，可以更有效保障公民出國(guó)申領(lǐng)護(hù)照的權(quán)利,。同時(shí),，制定《護(hù)照法》，將公安機(jī)關(guān)近幾年推出的便民利民措施以法律形式固定下來,，如公民申請(qǐng)護(hù)照的急事急辦等規(guī)定,，可以更加有效地促進(jìn)護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)提高便民利民的服務(wù)意識(shí)和工作水平。



 三,、問：《護(hù)照法》與現(xiàn)行護(hù)照管理的法律法規(guī)相比,，在涉及普通護(hù)照管理方面有什么主要修改和不同？



 答：《護(hù)照法》主要規(guī)范護(hù)照的種類,、護(hù)照的申請(qǐng),、簽發(fā)和管理、罰則等,，與現(xiàn)行護(hù)照管理的法律法規(guī)相比,，主要有以下幾方面的變化：



 （一）普通護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā返谑l規(guī)定普通護(hù)照的簽發(fā)機(jī)關(guān)是公安部或者公安部授權(quán)的地方公安機(jī)關(guān),，而現(xiàn)行的出入境管理體制是普通護(hù)照均以公安部出入境管理局名義簽發(fā)，因此,，《護(hù)照法》規(guī)定：“普通護(hù)照由中華人民共和國(guó)公安部出入境管理機(jī)構(gòu)或者由公安部委托的縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)以及中華人民共和國(guó)駐外使館,、領(lǐng)館和外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)簽發(fā)”，首次在法律上明確了公安機(jī)關(guān)出入境管理部門的職責(zé)地位,。



 （二）護(hù)照的辦理時(shí)限,。《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的辦理護(hù)照時(shí)限是30天,，地處偏僻,、交通不便的為60天。近幾年來,，公安機(jī)關(guān)出入境管理部門不斷簡(jiǎn)化公民出國(guó)手續(xù),，縮短辦證時(shí)限。許多地方的辦證時(shí)限已比現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定的時(shí)限大大縮短,?！蹲o(hù)照法》規(guī)定一般情況辦證時(shí)限為15天，偏遠(yuǎn)地區(qū)或者交通不便的地區(qū)為30天,。



 （三）護(hù)照的有效期,。《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定護(hù)照有效期為5年,，可以延期兩次,，每次不超過5年?！蹲o(hù)照法》參考其他國(guó)家護(hù)照立法情況,，區(qū)分不同年齡段，規(guī)定不同有效期,。年齡段劃分參考了《居民身份證法》的規(guī)定,。十六周歲以下人員護(hù)照有效期5年,，十六周歲以上人員護(hù)照有效期10年。同時(shí)根據(jù)《國(guó)際民航組織公約》附件九的規(guī)定,，取消了護(hù)照延期的規(guī)定,。



 （四）不予簽發(fā)護(hù)照的情形?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā芬?guī)定：“刑事案件的被告人和公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院或者人民法院認(rèn)定的犯罪嫌疑人,；人民法院通知有未了結(jié)民事案件不能離境的；被判處刑罰正在服刑的,；正在被勞動(dòng)教養(yǎng)的,；國(guó)務(wù)院有關(guān)主管機(jī)關(guān)認(rèn)為出境后將對(duì)國(guó)家安全造成危害或者對(duì)國(guó)家利益造成重大損失的?！鄙鲜霾粶?zhǔn)出境的五種情形下,，護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)不為其簽發(fā)護(hù)照?！蹲o(hù)照法》規(guī)定了七種不簽發(fā)護(hù)照的情形,，吸收了《公民出境入境管理法》規(guī)定的不準(zhǔn)出境的部分內(nèi)容，增加了“不具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的,；無法證明身份的,；在申請(qǐng)過程中弄虛作假的”等三種情形不簽發(fā)護(hù)照的規(guī)定，取消了“正在被勞動(dòng)教養(yǎng)”的內(nèi)容,。同時(shí)，還規(guī)定了“因妨害國(guó)（邊）境管理秩序犯罪受到刑事處罰的,，因非法出境,、非法居留、非法就業(yè)被遣返回國(guó)的,，在六個(gè)月到三年內(nèi),，公安機(jī)關(guān)不簽發(fā)護(hù)照”，為限制非法移民在一定時(shí)期申請(qǐng)護(hù)照提供了法律依據(jù),，也顯示了中國(guó)政府打擊非法移民活動(dòng)的決心,。



 （五）護(hù)照收繳和宣布作廢的具體規(guī)定?！秾?shí)施細(xì)則》沒有將吊銷,、收繳或宣布作廢的措施適用明確區(qū)分，規(guī)定的情形難以滿足現(xiàn)實(shí)管理的需要,，如《實(shí)施細(xì)則》第二十二條規(guī)定的被遣返回國(guó),、持護(hù)照招搖撞騙、從事危害國(guó)家安全,、榮譽(yù)和利益的活動(dòng)等三種情形下,，護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)可以吊銷或者宣布護(hù)照作廢,。這三種情形列舉的情況不全面，使得在實(shí)踐中大量出現(xiàn)的弄虛作假騙取護(hù)照等違法行為,，護(hù)照的處理沒有法律依據(jù),。《護(hù)照法》對(duì)護(hù)照的處理方式只規(guī)定了收繳和宣布作廢兩種,，取消了“吊銷”,，其中對(duì)喪失中華人民共和國(guó)國(guó)籍以及護(hù)照遺失、被盜或者損毀不能使用的,，護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)有權(quán)宣布該護(hù)照作廢,，偽造、變?cè)?、騙取的護(hù)照屬于法定無效的情形,。同時(shí)規(guī)定，對(duì)于弄虛作假騙取護(hù)照,、為他人提供偽造,、變?cè)熳o(hù)照、持用偽造變?cè)熳o(hù)照等情形,，護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)可以直接收繳護(hù)照,。



 （六）違法行為處罰?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā酚嘘P(guān)對(duì)出入境證件違法行為處罰的條款只有一條,，規(guī)定的情形有非法出境入境，偽造,、涂改,、冒用、轉(zhuǎn)讓出境入境證件?，F(xiàn)行法律規(guī)定處罰種類只有警告和拘留兩種,。而偽造、變?cè)?、買賣護(hù)照等違法行為的目的主要是為了牟取經(jīng)濟(jì)利益,，應(yīng)對(duì)其處以必要的財(cái)產(chǎn)罰。此次護(hù)照立法充分考慮了這一情況,?！蹲o(hù)照法》規(guī)定了偽造、變?cè)熳o(hù)照,，持用偽造,、變?cè)熳o(hù)照，冒用他人護(hù)照，買賣,、轉(zhuǎn)讓護(hù)照,，弄虛作假騙取護(hù)照等違法情形，規(guī)定了罰款,、拘留,、沒收違法所得等處罰種類。特別是《護(hù)照法》明確設(shè)定了對(duì)弄虛作假騙取護(hù)照行為,，護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)可以收繳護(hù)照,，同時(shí)可以處二千元以上至五千元以下罰款；構(gòu)成犯罪的,，依法追究刑事責(zé)任,。這一規(guī)定，對(duì)于遏制大量的弄虛作假騙取護(hù)照的行為具有重要作用,。



 （七）關(guān)于對(duì)護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督制約,。《公民出境入境管理法》規(guī)定了護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)的國(guó)家工作人員利用職權(quán)索取,、收受賄賂和其他失職瀆職行為的處罰,。《護(hù)照法》規(guī)定：1,、應(yīng)當(dāng)受理而不予受理的,；2、無正當(dāng)理由不在法定期限內(nèi)簽發(fā)的,；3,、超出國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用的；4,、向申請(qǐng)人索取和收受賄賂的,； 5、泄露因制作,、簽發(fā)護(hù)照而知悉的公民個(gè)人信息，侵害公民合法權(quán)益的,；6,、濫用職權(quán)、玩忽職守,、徇私舞弊的其他行為,。有上述六種情形之一的，依法給予行政處分,，構(gòu)成犯罪的,，依法追究刑事責(zé)任。本法的規(guī)定明確具體,，加大了對(duì)護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督制約力度,，是執(zhí)法為民思想在法律中的具體體現(xiàn),。



 （八）增加了護(hù)照式樣監(jiān)制的規(guī)定?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā芳捌鋵?shí)施細(xì)則沒有規(guī)定護(hù)照式樣監(jiān)制的內(nèi)容,。《護(hù)照法》明確規(guī)定了護(hù)照式樣監(jiān)制內(nèi)容,。護(hù)照的簽發(fā)屬于中央事權(quán),，護(hù)照式樣由國(guó)務(wù)院主管部門統(tǒng)一設(shè)計(jì)、印制,，任何機(jī)構(gòu),、個(gè)人，未經(jīng)授權(quán),，不得進(jìn)行護(hù)照印制,。《護(hù)照法》規(guī)定：普通護(hù)照由公安部規(guī)定式樣并監(jiān)制,。這是護(hù)照簽發(fā)中央事權(quán)屬性在《護(hù)照法》中的具體體現(xiàn),。



 （九）增加了護(hù)照收費(fèi)的內(nèi)容?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā芳捌洹秾?shí)施細(xì)則》沒有規(guī)定護(hù)照收費(fèi)的內(nèi)容,。護(hù)照收費(fèi)主要依據(jù)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部,、公安部文件,。隨著《行政許可法》的施行，護(hù)照收費(fèi)需要有法律依據(jù),?！蹲o(hù)照法》規(guī)定了護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)可以收取護(hù)照工本費(fèi)、加注費(fèi),。工本費(fèi),、加注費(fèi)上繳國(guó)庫(kù)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院價(jià)格行政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定,、公布,。這一規(guī)定，是公安機(jī)關(guān)出入境管理部門依法行政的需要,，既為收取護(hù)照工本費(fèi),、加注費(fèi)提供了法律依據(jù)。同時(shí),，法律要求公布護(hù)照收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),，便于公民監(jiān)督，體現(xiàn)了行政公開原則，可以有效防止多收費(fèi),、亂收費(fèi)情況的發(fā)生,。



 （十）出入境通行證?！秾?shí)施細(xì)則》規(guī)定了入出境通行證,，這種證件最初是發(fā)給因國(guó)籍沖突不便持護(hù)照的人員入國(guó)或者出國(guó)時(shí)使用的，出境或者入境時(shí)收回,。近幾年來,，除了上述情形外，從事邊境貿(mào)易,、參加邊境旅游的人員也使用這種證件,，主要在毗鄰國(guó)家邊境地區(qū)出入，無需簽證,?！蹲o(hù)照法》尊重了這種現(xiàn)狀，將這種證件以法律形式規(guī)定下來,，同時(shí)考慮到證件使用范圍的變化,，將其改名為“出入境通行證”。



 四,、問：公安機(jī)關(guān)將如何認(rèn)真執(zhí)行《護(hù)照法》,？



 答：《護(hù)照法》與公安機(jī)關(guān)密切相關(guān)，公安機(jī)關(guān)簽發(fā)護(hù)照的數(shù)量占全部護(hù)照簽發(fā)量的近90%,。同時(shí),，向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)護(hù)照的主要是廣大群眾因非公務(wù)活動(dòng)出國(guó)。公安機(jī)關(guān)將以《護(hù)照法》的頒布施行為契機(jī),，重點(diǎn)做好以下幾方面的工作：



 （一）認(rèn)真做好《護(hù)照法》的宣傳工作,。《護(hù)照法》的頒布施行,，是公安機(jī)關(guān)出入境管理領(lǐng)域的一件大事,。作為執(zhí)行《護(hù)照法》的主要職能部門，公安出入境管理部門將利用各種形式,，加強(qiáng)對(duì)《護(hù)照法》的宣傳,，使公安機(jī)關(guān)廣大民警和廣大人民群眾了解《護(hù)照法》、熟悉《護(hù)照法》,、遵守《護(hù)照法》。



 （二）認(rèn)真做好《護(hù)照法》的培訓(xùn)學(xué)習(xí)工作,。作為執(zhí)行《護(hù)照法》的主要職能部門,，公安機(jī)關(guān)將認(rèn)真做好《護(hù)照法》的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，使廣大公安機(jī)關(guān)民警特別是公安機(jī)關(guān)出入境管理部門的民警熟練掌握《護(hù)照法》，吃透《護(hù)照法》的精神實(shí)質(zhì),，模范遵守并嚴(yán)格執(zhí)行《護(hù)照法》,。



 （三）加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)建設(shè)，適應(yīng)《護(hù)照法》對(duì)護(hù)照簽發(fā)提出的新要求,?！蹲o(hù)照法》首次明確公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)的法律地位。護(hù)照簽發(fā)屬于中央事權(quán),，公安部將護(hù)照簽發(fā)權(quán)委托給各地公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu),，如果機(jī)構(gòu)不健全，人員素質(zhì)不高,，公安部將不予委托簽發(fā)護(hù)照,。如果被委托的機(jī)關(guān)不能嚴(yán)格按照法律規(guī)定為公民簽發(fā)護(hù)照，公安部也可以收回委托,。



 （四）進(jìn)一步提高公安機(jī)關(guān)的服務(wù)意識(shí),，方便群眾申請(qǐng)護(hù)照?！蹲o(hù)照法》縮短了公安機(jī)關(guān)辦理護(hù)照的時(shí)限,，在法律上增加了急事急辦的規(guī)定。這對(duì)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門的機(jī)構(gòu)建設(shè)和民警的服務(wù)水平提出了新的要求,。公安機(jī)關(guān)將進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè),，加強(qiáng)對(duì)民警的教育培訓(xùn)，使廣大民警提高為人民服務(wù)的能力和水平,。同時(shí),，將依照《護(hù)照法》的規(guī)定，繼續(xù)推出方便群眾申領(lǐng)護(hù)照的舉措,。



 （五）嚴(yán)格執(zhí)法,，維護(hù)護(hù)照管理的正常秩序。與原法律有關(guān)規(guī)定相比,，《護(hù)照法》提高了對(duì)弄虛作假騙取護(hù)照,、為他人提供偽造、變?cè)熳o(hù)照,、持用偽造,、變?cè)熳o(hù)照、冒用他人護(hù)照的處罰力度,。公安機(jī)關(guān)將嚴(yán)格按照法律規(guī)定的幅度和程序執(zhí)行,，通過嚴(yán)格執(zhí)法，打擊違反護(hù)照管理的行為人,，維護(hù)護(hù)照管理的正常秩序,。