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• 【發(fā)布日期】2007-12-24 09:03:05
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• 【文件來源】來源：中青在線-中國青年報(bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-五大險(xiǎn)種關(guān)乎公眾 社會(huì)保險(xiǎn)法草案離期盼有多遠(yuǎn)-

社會(huì)各界期盼已久的社會(huì)保險(xiǎn)法草案,，歷經(jīng)13年反復(fù)醞釀后,，終于12月23日提請(qǐng)全國人大常委會(huì)會(huì)議第一次審議。因內(nèi)容涉及養(yǎng)老,、醫(yī)療,、失業(yè)、工傷,、生育五大險(xiǎn)種,，關(guān)乎每個(gè)公民的福祉保障而備受關(guān)注。



 早在1994年,，社會(huì)保險(xiǎn)法的立法工作即已提上議事日程,，八屆全國人大曾列入立法計(jì)劃。由于國民福祉和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革長期受困于社會(huì)保險(xiǎn)制度不完善,，公眾一直對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法立法期望頗高,。但由于各方利益和觀念沖突，自1995年至2001年,，有關(guān)部門起草的草案曾兩度上報(bào)國務(wù)院,，皆因爭(zhēng)議過大而未能獲得通過。



 十六屆六中全會(huì)明確提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,。隨著這一目標(biāo)的迫近,，各種社會(huì)保險(xiǎn)制度依次建立和鋪開，一些繞不開的“深水區(qū)問題”亦逐漸浮出水面,，亟待從立法層面加以破解,。



 自此，有關(guān)部門明顯加快了立法步伐,。至2006年底,，由勞動(dòng)和社會(huì)保障部牽頭的起草小組，在四次大范圍征求意見和實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上,，形成了最新版的社會(huì)保險(xiǎn)法草案,。



 現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋能力非常有限



 社會(huì)保險(xiǎn)體系通常被比作一張“大網(wǎng)”。有了它的兜底,，“老有所養(yǎng),，病有所醫(yī)”的千年夢(mèng)想才可能得以實(shí)現(xiàn)，重要性不言而喻,。



 所謂社會(huì)保險(xiǎn)，是指由國家通過強(qiáng)制性向符合資格的國民征收一定比例的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),，形成社會(huì)共濟(jì),，防范風(fēng)險(xiǎn)，令履行了繳費(fèi)義務(wù)的保障對(duì)象在年老,、失業(yè),、患病、工傷等情況下,，可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)保障,。



 在中國，盡管各種社會(huì)保險(xiǎn)制度已實(shí)施多年,，卻沒有一部專門的綜合性法律加以規(guī)范,。目前，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度主要依據(jù)1994年頒布的《勞動(dòng)法》和國務(wù)院制定的《社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》,。在工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)方面,，國務(wù)院也出臺(tái)了有關(guān)條例。但在養(yǎng)老,、醫(yī)療,、生育保險(xiǎn)方面，僅出臺(tái)過一些政策性文件,，尚無專門法律法規(guī),。



 普遍的看法是，綜合性社會(huì)保險(xiǎn)基本法的缺失，令中國目前的社會(huì)保險(xiǎn)制度缺乏明確合理的價(jià)值取向,。在立法上,，以行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方法規(guī)為主,，法律法規(guī)數(shù)量少,、層次低，立法分散,，難以形成體系,，甚至不同政策或者規(guī)章之間相互矛盾，操作性受到限制,?！斑@一現(xiàn)狀已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要?！币晃粎⑴c立法的勞動(dòng)和社會(huì)保障部官員說,。



 這位官員表示，立法層次低,，直接削弱了社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性,。“在征收環(huán)節(jié)沒有強(qiáng)制措施,，在執(zhí)行環(huán)節(jié)也沒有強(qiáng)制執(zhí)行的措施,，再加上法律責(zé)任欠缺，導(dǎo)致一些用人單位社會(huì)保險(xiǎn)的觀念比較淡薄,，為了降低用工成本不參加社會(huì)保險(xiǎn),，或者長期拖欠社會(huì)保險(xiǎn)，或者是瞞報(bào)少繳費(fèi),?！彼f。



 同時(shí),，社會(huì)保險(xiǎn)基金多頭管理,，職責(zé)不清也造成諸多弊端，上海社保案便是一個(gè)典型例證,。此外,，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間,、機(jī)關(guān),、事業(yè)單位企業(yè)之間的社會(huì)保險(xiǎn)制度差異巨大，互相缺乏銜接,，導(dǎo)致公平性問題難以解決,，也大大制約了勞動(dòng)力的流動(dòng)。



 相對(duì)于全體國民的社會(huì)保障需求而言，中國目前社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋能力非常有限,。一些普通城鎮(zhèn)居民仍處于空白地帶,。而在農(nóng)村，受限于財(cái)力投入,，農(nóng)民社會(huì)保障一直處于低水平甚至空白狀態(tài),。



 框架式草案為改革留出余地



 作為“基本法”，總共八章63條的社會(huì)保險(xiǎn)法草案,，重點(diǎn)規(guī)范了各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度中帶有共性的內(nèi)容,。包括社會(huì)保險(xiǎn)的原則、各險(xiǎn)種的人群覆蓋范圍,、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收體制,、社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次、社會(huì)保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和享受條件,、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu),、社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營、社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督等,。



 記者注意到,，草案中多處都有類似“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”的表述?！斑@些都是在實(shí)踐中還沒有成熟經(jīng)驗(yàn),，難以在法律里規(guī)定，或者部門間分歧較大,、難以達(dá)成一致的內(nèi)容?！笔苎邢舜稳舜蟪Ｎ瘯?huì)會(huì)議的全國人大代表,、對(duì)外經(jīng)貿(mào)大保險(xiǎn)學(xué)院副院長孫潔說，相關(guān)內(nèi)容在廣泛征求意見的過程中,，即引發(fā)各方基于不同利益取向的爭(zhēng)論,。



 爭(zhēng)論的問題中，首當(dāng)其沖的就是社會(huì)保險(xiǎn)法的適用范圍,，亦即各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍,。根據(jù)中國的實(shí)際情況，目前養(yǎng)老保險(xiǎn),、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種主要限于城鎮(zhèn)職工,，未來是否要擴(kuò)大到全民？農(nóng)民要不要納入,？個(gè)體私營企業(yè)要不要納入,？是否要搞“全民社保”？黨政機(jī)關(guān),、事業(yè)單位相應(yīng)的改革又如何安排,？



 一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國社會(huì)保障制度的發(fā)展方向就是“全民社保,、應(yīng)保盡?！保虼朔傻倪m用范圍應(yīng)包括全體公民,。以中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院鄭功成教授為代表的另一種觀點(diǎn)則主張,，由于財(cái)力等因素限制，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面不應(yīng)太寬,，必須考慮法律的權(quán)威性,，否則一旦囿于現(xiàn)實(shí)條件不能施行，法律的嚴(yán)肅性勢(shì)必受到挑戰(zhàn),。



 勞動(dòng)和社會(huì)保障部部長田成平今天就草案作說明時(shí)表示,，在擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍的同時(shí)，具體制度的設(shè)計(jì)必須充分考慮我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承受能力,，體現(xiàn)“廣覆蓋,、保基本,、多層次,、可持續(xù)”的方針。



 田成平表示,，社會(huì)保險(xiǎn)法草案在立足于解決當(dāng)前問題的同時(shí),，也須“著眼長遠(yuǎn)，為改革留有余地”,。他介紹說,，草案對(duì)那些在社會(huì)保險(xiǎn)制度改革中行之有效的制度，予以了明確,；對(duì)那些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟但符合改革方向的探索性做法,，做了倡導(dǎo)性、指向性的規(guī)定,；對(duì)某些情況比較復(fù)雜,、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，或者有關(guān)方面分歧較大,、無法形成一致意見的內(nèi)容,，做了授權(quán)性規(guī)定。



 “按照上述思路,，草案在社會(huì)保險(xiǎn)法的使用范圍和各險(xiǎn)種的繳費(fèi)對(duì)象上有所突破,?！鄙鲜鰟趧?dòng)和社會(huì)保障部官員介紹，包括將事業(yè)單位參照公務(wù)員管理除外的其他人員納入到城鎮(zhèn)職工各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)體系,；將城鎮(zhèn)居民納入醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍,；逐步將農(nóng)村居民納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等。此外,，對(duì)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民參加社會(huì)保險(xiǎn)也作了原則規(guī)定,。



 這位官員表示，隨著改革推進(jìn),，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋這些人群的范圍還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大,。



 目前社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過低也是一個(gè)備受爭(zhēng)議的問題。僅到市縣一級(jí)的低層次統(tǒng)籌,，極大限制了社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)共濟(jì)作用,，也阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。社?；鹪谛》秶鷥?nèi)的封閉運(yùn)轉(zhuǎn),，也導(dǎo)致資金安全問題頻發(fā)。一些專家因此呼吁將社?；鸾y(tǒng)籌的層次提升至省一級(jí),，緩解各種弊端。



 今天提請(qǐng)審議的社會(huì)保險(xiǎn)法草案規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌,，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的步驟由國務(wù)院規(guī)定,。據(jù)悉，目前全國已有13個(gè)省,、市,、自治區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。



 “這次基本上是綱要式的,、框架式的立法,，有些問題雖然草案未加明確規(guī)定，但為社會(huì)保險(xiǎn)改革指出了方向,，留出了余地?！鄙鲜鰟趧?dòng)和社會(huì)保障部官員說,。



 社保經(jīng)費(fèi)三大懸疑



 社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)如何征收？如何對(duì)社?；疬M(jìn)行有效監(jiān)管,？社保基金如何運(yùn)營以保值增值,？今年以來,，坊間圍繞上述問題爭(zhēng)議重重,。首要的爭(zhēng)議在于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收。



 社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)到底應(yīng)該由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)征收,，目前規(guī)定并不明確,，稅務(wù)和社會(huì)保險(xiǎn)兩個(gè)部門之間各執(zhí)一詞。實(shí)踐中,，中國目前的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收工作,，已經(jīng)形成了由稅務(wù)部門和社會(huì)保險(xiǎn)部門“共管”的格局。一些地方由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收,，另一些地方則由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理,。



 社保專家們贊同將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)定義為費(fèi)，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收,。一些財(cái)稅專家則傾向于由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收,。社會(huì)保險(xiǎn)法草案規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定,。



 對(duì)這個(gè)存有較大爭(zhēng)議的問題,，草案還是規(guī)定按照1999年的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行條例維持，由省級(jí)人民政府決定,?！跋乱徊骄唧w怎么定，要看機(jī)構(gòu)改革調(diào)整怎么說,?！鄙鲜鰟趧?dòng)和社會(huì)保障部官員說。



 頻發(fā)的社?；疬`規(guī)挪用案,，暴露出現(xiàn)有監(jiān)管體制的漏洞。此前各方對(duì)社?；鸬谋O(jiān)管模式也有不同意見,。



 以中國社科院拉丁美洲研究所所長鄭秉文為代表的觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)加大勞動(dòng)保障部門的權(quán)威,，強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任,。持上述觀點(diǎn)者認(rèn)為，一些地方的社會(huì)保險(xiǎn)基金違規(guī),，并非勞動(dòng)保障部門失職,，而是授權(quán)不足、權(quán)責(zé)不清的結(jié)果,。因此應(yīng)當(dāng)集中授權(quán),，垂直管理，在此基礎(chǔ)上建立行政問責(zé)制,。



 另一種觀點(diǎn)則傾向于“分權(quán)”,。一些財(cái)稅學(xué)專家認(rèn)為,，社保基金應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理,，社?；鸨仨毚嫒胴?cái)政專戶。



 盡管社會(huì)保險(xiǎn)法草案未就此作出明確規(guī)定,，但草案對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)信息披露和監(jiān)管有所規(guī)定,。草案規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公布社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入,、支出,、結(jié)余和收益情況。單位和個(gè)人可以向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)查詢,、核對(duì)其繳費(fèi)和領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)待遇記錄,，要求社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會(huì)保險(xiǎn)咨詢等相關(guān)服務(wù)。



 孫潔認(rèn)為,，這一規(guī)定有助于增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理工作的透明度,，便于社會(huì)監(jiān)督。但她認(rèn)為,，草案應(yīng)該“進(jìn)一步強(qiáng)化”社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)信息披露的義務(wù),。



 一直以來，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌基金和賬戶基金運(yùn)營范圍狹窄,，只能用于銀行協(xié)議存款和購買國債,，收益率不超過3％，面臨縮水風(fēng)險(xiǎn),。對(duì)于社?；鸬耐顿Y運(yùn)營，學(xué)界也多有討論,。



 有關(guān)各方一致認(rèn)為,，應(yīng)當(dāng)在保證基金安全的前提下進(jìn)行某種市場(chǎng)化運(yùn)作，達(dá)到保值增值的目的,。但對(duì)于具體的操作細(xì)節(jié),，看法并不統(tǒng)一。草案未就此作出具體規(guī)定,。